邻避治理的风险沟通研究

张子静 高傲宇 李娟

摘 要：邻避设施兴建引发的冲突频发，影响了公共政策的施行，也对我国社会稳定带来了极大的冲击。邻避治理中风险沟通发挥着关键的作用，本文通过对邻避情境下风险沟通中存在的问题以及原因进行分析，并据此提出了地方政府须要牢固树立风险沟通的理念、建立健全风险沟通机制、丰富风险沟通方式等对策建议。

关键词：邻避冲突;风险沟通;治理

中图分类号：D9     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.03.057

近年来，随着我国城市人口的不断增多。公共设施的需求量显著增长，亟待兴建更多的公共设施。政府通过兴建公共设施提供公共服务满足公众需求，其中包括兴建垃圾厂、核电厂、殡仪馆等这类公共设施，这类具有负外部性并且其产生的负外部性成本由周边居民少数人承担的公共设施称为“邻避设施”。这种社会效益承担的不公平性，以及公众与政府对邻避设施风险的认知程度不同，而二者之间也有效的沟通，使得设施周边居民对于邻避环境产生强烈的抵抗情绪，进而发生冲突事件。

在邻避设施兴建的过程中，由于政府未能做好良好的风险沟通，从而造成政府和居民对于设施的风险感知存在差异。由于其多数规划，选址决策信息都在政府内部，政府忽视了公众的心理感受和与公众的风险沟通从而加大了公众的风险焦虑，并扩大了公众和政府之间的风险认识鸿沟，再加上相关利益补偿的缺失，最终导致公众对“邻避设施”的利益、风险分配结果无法接受，引发邻避冲突。目前在我国，此类事件几乎呈爆炸式的增长态势，对社会的稳定带来了很大的冲击。

邻避冲突中风险沟通的缺失是冲突发生的重要根源。毛群安、解瑞谦和李志朋等认为政府部门、专业机构、公众和媒体之间建立的理性沟通桥梁。更确切地说，其目的是确保不同受众共同地、准确地理解风险水平，从而确保利用最好的信息进行健康决策。Petter Sand man认为在风险管理中，政府、专家与大众对风险的认知都是不同的，所以就会有不同的预防风险的行为。为了预防和降低风险，需要加强政府与大众、媒体、专家的沟通，统一对风险的认知，取得相互信任。通过深入群众的沟通交流，了解公众的心理关注，及时消除公众的疑虑，才能从根本上破解邻避冲突。但学术界用风险沟通理论来解决邻避冲突的研究还不多，因此，基于风险沟通的视角，考察当前我国邻避治理在风险沟通方面存在的问题，探索化解邻避冲突的路径，就具有一定的现实性。

1 单方面沟通

从沟通主体来说，目前在邻避冲突事件的风险沟通中，在选址方面，政府人员协同专业技术人员进行技术性选址决策和项目落实进程规划，这些流程都集中在政府内部。直到邻避设施项目实施时，政府才发布正式的通知告知居民相关决策。在这类沟通中，主要是政府自上而下进行的决策告知，在整个过程中，政府只是单方面地进行沟通，而忽略居民公众在沟通过程中的参与，忽略了双向互动的重要性。而作为居民，随着居民环保意识增强，对邻避设施所带来的环境污染具有极强的抵触心理;其次由于政府缺乏及时应对突发事件的能力以及政府相关信息的不透明，导致居民对政府的不信任，这些直接导致冲突事件的发生。

政府在进行风险沟通时，应该注意到风险沟通主体的共同参与，双向互动，让居民参与到整个决策过程中来，居民能够了解并参与决策过程，把自己的想法意见通过沟通过程表达出来，政府也根据沟通综合各种因素，对于决策内容进行适当的调整，最终推动项目决策落实的顺利进行。

2 风险沟通效率低

从沟通过程来说，政府的风险沟通内容未能考虑到居民的接受度，导致沟通效率低下。风险沟通中关于环保信息的专业性语言，政府应将专业术语转化为大众易理解的语言，推动有效沟通，提高沟通的效率。同时提升居民的风险沟通意识，自觉寻找程序化、合法化的途径进行有效沟通。

另一方面，沟通途径有限以及沟通过程过度注重形式而忽略溝通的质量，导致沟通效率低。由于制度化沟通渠道有限，同时一些沟通渠道的法制化程度不高，公众表达权力与参与权缺乏法律的保障。公众会采取能造成一定范围影响的集体行为或方式来表达自己的利益诉求，同时沟通渠道主要还是有一些代表来表达公众的想法，公众参与范围和参与程度有限，目前还缺乏一些促进公众参与的新机制以及一些结合网络的线上沟通平台发展不完善，公众参与沟通方式有限，导致沟通效率不高。

另外，一些政府部门在决策或者政策实施过程中通过开展听证会等方式来促进公众的参与，提供给公众表达诉求的平台，但一些政府形式流于表面只听不证，政府应认真倾听公众的诉求，并在听证会上做出及时有效的回应，解答居民的疑虑。

3 风险沟通意识薄弱

从沟通环境来说，目前对于邻避设施的风险沟通缺乏社会公共事务共同参与的氛围。由于社会公众缺乏对于社会公共事务共同参与的意识，政府应积极主动引导公众参与到政府政策的过程中来。对于邻避冲突事件中，全社会各主体应形成共同解决问题推动政策落实，实现利益最大化的社会共识。

风险沟通中反馈机制缺失，对于一些邻避冲突事件中，政府并不了解居民的利益诉求，对于居民对于邻避设施的疑问未进行及时解答，同时也没有对于居民的利益诉求进行实质性的补偿。

4 邻避冲突治理中风险沟通的对策措施

地方政府要通过强化风险沟通理念、改进风险沟通方式、健全风险沟通机制，才能不断实现邻避冲突风险沟通路径的优化。

4.1 强化风险沟通理念

为了促成治理的有效性，多元主体之间的共同参与必不可少。在过去的实践经验中，地方政府面对邻避冲突，往往采用例如镇压、逃避等的维稳策略，可往往这种维稳之策只能暂时起作用，远远触及不到其根本。地方政府若要正在解决问题，就应当强化风险沟通理念并将其贯穿到邻避项目的规划、决策、监督等环节。

4.1.1 建立邻避冲突治理的共识

许多地方政府在治理邻避冲突过程中往往呈现出诸多弊病，与公众之间缺乏治理共识的基础，为了有效解决这一问题，地方政府应当采取如下措施：第一，在项目规划过程中，要广泛收集与听取公众建议，畅通政府与群众之间沟通的桥梁，建立一套完善的沟通机制，加强在规划过程中政府与居民的良性沟通，降低居民邻避环境风险感知度;第二，在项目决策过程中，加强信息的公开，保障公民的知情权。同时可以邀请专家对于相关技术水平，环境质量保障等方面的情况对公众进行讲解，发放相应宣传单，减少公众感知风险的误差;第三，在项目实施过程中，为了让项目的监督落到实处，应推动多元主体共同参与到监督之中，通过搭建协商平台保证有效沟通、建立协调机制保证制度完善、组建项目组委会保证后盾支持，以此来确保项目的顺利实施。

4.1.2 强化风险沟通意识

一方面，就政府而言，在处理公共危机事件的时候，政府缺乏与公众沟通的意识，对于邻避冲突这类事件政府往往选择封闭消息、阻断相关信息的传播，而缺乏与公众直接沟通的意识和及时有效回应公众质疑的有效举措。这样往往直接导致邻避冲突的持续高发;另一方面，就公众而言，居民由于未获取到完整具有公信力的有关邻避设施建造各方面的信息，而缺乏对于政府的信任，从而使两者处于决策实施的对立面，居民由此也缺少与政府沟通意识。同时政府未提供良好的沟通渠道，从而使居民的利益诉求无法满足。居民面对邻避事件时，也受到自身知识与素养的局限，由此沟通意识薄弱，还有部分群众对政府采取敌对的态度，意图用闹大来解决问题，由此导致冲突频发。因此，强化风险沟通意识对于政府和公众都至关重要。

4.2 丰富风险沟通方式

有效的风险沟通，需要改进风险沟通方式、畅通风险沟通渠道。

4.2.1 构建多样化沟通平台

合理运用座谈会与听证会的方式对邻避项目进行充分的沟通与论证，坚决摒弃传统座谈会与听证会流于形式的“走程序”，充分接纳群众的合理意见，确保座谈会与听证会的各个流程落到实处。通过规范化协商程序，推动公众参与公共决策并达成一致，建立双向对称沟通模式。在邻避项目的实施过程中，大多是由地方人大代表和政协委员上交提案与议案代替群众发声，因此，确保提案与议案提质提量也是落实邻避项目的重中之重。

4.2.2 扩展风险沟通新模式

利用新媒体连接各方之间的沟通与反馈，如开通微博、微信公众号等新型媒介方式拉近政府、公众、企业之间的交流互动，从而改进与创新邻避沟通方式。同时政府利用网络平台对于相关信息及时进行公示，扩大信息公开的广度和深度，使更多的居民第一时间了解到相关信息，同时居民可以及时反馈自己的意见建议，发挥线上沟通及时、高效的作用。

4.3 健全风险沟通机制

在邻避项目的落地过程中，各个主体之间往往由于主观差异与客观条件的限制而导致相互之间的信息交流不对等，而现实中信息公开程度往往与信息沟通质量紧密相关，不及时、不准确、不真实的信息若混入风险沟通的过程中，不仅会导致风险沟通陷入僵局，也会损害公众的知情权，使得公众无法实现与政府等主体进行信息交流与沟通对话，必然会导致公众产生对政府的不信任。因此，政府要及时、准确、合理的把控邻避项目信息公开的程序。

4.3.1 健全风险沟通机制

一方面，政府部门要高效有序地向公众公布官方权威信息，建立实施有效的舆情监控系统，杜绝民间不实信息传播与扩散，安抚民众心理、消除民众疑虑。同时发挥法律的保障作用，通过相关法律保障政府信息透明公正，也推动整个沟通环节、程序规范化、法制化。另一方面，严管监督反馈流程，首先发挥政府内部的监督，使得决策流程规范化;其次发挥公众外部监督的作用，使公众参与到项目落实监督工作中来;最后还可以发挥第三组织的作用，通过独立的第三方公益组织监督整个决策实施过程，建立完善的监督机制。政府要在邻避项目规划实施的各个环节，开通民众表达的渠道，保证民众随时合理合法的发声。此外，还可以通过组织民众到垃圾焚烧厂等项目所在地进行实地参观，促进公众对项目的认识和理解，同时还要完善风险沟通补偿机制，通过合理的补偿机制，增加居民对于邻避设施的接受度。

4.3.2 推动沟通机制程序化、法制化

法律是制度化的保障，通过完善相关法律法规，保障信息公开的时效性、准确性，同时也推动沟通机制的制度化、规范化，以法保障公民的参与权以及其合法权益。以法律明确表明政府在于邻避设施政策落实中的责任以及公民的合法权益，严格监督各个环节以及环境的监测，从法律的角度保障邻避设施落实过程中的安全。对于邻避问题进行精细化法律规范，一方面对于政府邻避选址进行法律性约束以及合法性法律审查，另一方面也为邻避问题中居民利益涉及者保障他们知情权和参与权。

参考文献

[1]王彩波，张磊.试析邻避冲突对政府的挑战——以环境正义为视角的分[J].社会科学战线，2012，（8）：168-176.

[2]龚文娟.环境风险沟通中的公众参与和系统信任[J].社會学研究，2016，（3）：47-72.

[3]朱正威.邻避冲突的产生与演变逻辑探析[J].南京社会科学，2017，（3）：81-89.

[4]毛群安，解瑞谦.美国公共卫生应急风险沟通体系和机制介绍[J].中国健康教育，2010，（01）.

[5]Sandman P M.Responding to community outrage：Strategies for effective risk Communication[M].New York： America Industrial Hygiene Association，1993.