论埃及塞西政府的“议题联盟”战略

李典典 孙德刚

摘 要

埃及是二战结束后不结盟运动的重要发起国，但在“不结盟”原则基础上，埃及以任务为驱动而不是以制度为导向，积极探索结盟的新形态——议题联盟。议题联盟是安全议题与发展议题、政权安全与资源安全的复合体，体现出埃及特色的国际合作观。这种议题联盟战略具有主权让渡的有限性、合作议题的单一性、合作方式的灵活性等特点，解决了埃及安全自主性与安全需求不断增长之间的矛盾。本文以塞西政府为例，探讨埃及面对内外交困的形势采取的“东西南北”多向议题联盟战略，其大致可分为政权安全—主导型、政权安全—追随型、资源安全—主导型和资源安全—追随型四类。在东部，埃及加入中东战略联盟以遏制穆兄会势力;在西部，埃及与沙特、阿联酋、俄罗斯、利比亚国民军等结盟反制亲民族团结政府联盟;在南部，埃及围绕尼罗河水资源问题与苏丹结盟，反制埃塞俄比亚;在北部，埃及加入东地中海天然气联盟，反制土耳其和利比亚在东地中海地区划界。塞西政府议题联盟战略旨在实现利益最大化与成本最小化，既拓展国际安全合作，又坚守“不结盟”原则、维护战略自主性。

关键词 塞西政府 埃及外交 联盟理论 制度性联盟 议题联盟

二战结束以来，埃及是“不结盟运动”的重要创始国，“不结盟”原则也是埃及外交的基石。然而，在“不结盟”原则下，埃及积极发展安全伙伴关系，维护国内与国际、政权与资源的综合安全，具有类似于联盟的安全合作行为，体现出“似盟非盟”的特征。塞西上台以来，在内外交困、经济危机与安全危机的多重挑战下，塞西政府更是在“不结盟原则”和“务实安全合作”之间努力寻求平衡点。

现有研究成果主要从全球治理的视角探讨“议题联盟”，很少从高级政治（政权安全、国家安全）的视角探讨主权国家的议题联盟战略。本文旨在弥补这一不足，以埃及为案例，对塞西执政以来埃及在“东西南北”四个方向的议题联盟进行学理探讨，丰富议题联盟战略的内涵，从研究全球治理视域下的议题联盟转向研究主权国家的议题联盟，从研究大国主导的议题联盟转向研究中东强国的议题联盟。

一、从“不结盟”原则到事实结盟：埃及“议题联盟”战略的演进

联盟理论可分为古典现实主义、新现实主义和认知主义联盟理论，是国际关系研究的重要内容。古典现实主义联盟理论出现最早且影响颇深，其代表人物汉斯·摩根索从“权力平衡论”的角度出发认为，联盟是维持均势的手段。不同于古典现实主义联盟理论，新现实主义学派的代表斯蒂芬·沃尔特提出了“威胁平衡论”。他认为国家结盟主要是为了制衡威胁，而不是制衡权力。兰德尔·施韦勒则在沃尔特“威胁平衡论”的基础上，从进攻性联盟与防御性联盟二分法出发，系统提出了“利益平衡论”。认知主义联盟理论融入了社会学和心理学分析方法。以温特为代表的建构主义形成了一套基于规范认同的联盟理论，认为规范、共有知识和认同决定了结盟对象选择。丹·赖特则提出了基于历史习得的认知联盟理论。他认为，历史记忆与学习能力影响国家的外交政策与战略的选择与形成。尹继武. 国际关系中的联盟信任形成研究：一项基本评估[J]. 外交评论（外交学院学报），2008（2）：110.

以上联盟要么基于权力与威胁，要么基于共同的意识形态与身份，研究的对象大多是“基于规则”的制度化联盟。21世纪以来，制度化联盟的功能弱化，催生了以任务为导向的议题联盟。如果说制度化联盟是一种综合性、超越时空的全方位联盟，议题联盟则是一种单一性、时空有限的任务联盟。当行为体对特定议题的利益诉求与既有制度的需求供给失衡时，“基于任务”的议题联盟就具备了生成需求。这里的制度供给失衡包括制度空白、制度漏洞、制度约束和制度纷争四种情况。史田一. 国家为何因特定议题结盟？[J]. 世界经济与政治论坛，2020（3）：33. 国家传统安全诉求减少、全球治理等功能性议题不断涌现，而霸权国实力下降、弱化联盟承诺或采取退出外交策略。任琳，郑海琦. 联盟异化的起源[J]. 国际政治科学，2021（2）：33.

埃及的议题联盟经历了半个多世纪的演变与发展。二战后，全世界兴起民族解放运动浪潮，埃及总统纳赛尔与铁托、尼赫鲁共同发起“不结盟”运动。不结盟运动主张新兴民族独立国家和国家集团放弃使用“集体防御（军事联盟）”来维护国家利益，这些国家呼吁安全自给自足，避免沦为大国联盟政治的牺牲品，拒绝成为任何大国的附庸;它们不愿意加入零和博弈的多边军事联盟，或与大国达成双边军事协议。但不结盟运动并不意味着不结盟国家在国际政治中保持被动或消极中立。不结盟国家常对世界问题和紧张局势持积极斡旋态度，它们也会根据不同形势而与一个集团或另一个集团形成安全共同体，Don Peretz. Nonalignment in the Arab World[J]. The Annals of the American Academy of Political and Social Science， 1965： 41. 即不结盟国家坚决捍卫国家主权与外交自主性，一方面开展國际安全合作，维护国家安全利益，另一方面拒绝正式安全合作协议，以防止国家主权和外交政策主导权受到联盟主导国的侵蚀。

埃及的“不结盟国家”身份与“不结盟”原则宣誓，否定了其建立“基于规则”的制度化联盟的可能。和平、中立、不和东西方国家结盟是纳赛尔时代埃及外交政策的基石。杨灏城，江淳. 纳赛尔和萨达特时代的埃及[M]. 北京：商务印书馆，1997：37. 不结盟是当代埃及外交的“底色”。作为不结盟运动的发起者，纳赛尔推动埃及奉行积极中立的政策。一般而言，中立和结盟是对立的，但是埃及在具体的外交实践中表现出的基于国家利益而与他国进行临时安全合作的模式，符合议题联盟的特性。身处动荡的中东地区，埃及作为中东强国难以实现安全自主，又面临内忧与外患，不得不构建安全统一战线，根据任务建立灵活的议题联盟。作为威权国家的埃及，领导人的认知在外交领域发挥了重要作用。这种认知主要基于历史经验——当结盟取得成功并维护了埃及国家利益时，埃及就会坚持与原来的伙伴维持联盟;当遭遇战败或者未能维护国家利益时，政治领导人就会更换结盟对象。埃及的结盟对象有时是实力不及埃及的弱小国家，有时是总体上比埃及实力更强大的国家，盟友的选择取决于安全合作的任务。

二战结束以来，埃及的议题联盟战略主要经历了四次转型。

第一次转型：从与奉行共和制的阿拉伯国家结盟到与苏联结盟，合作议题是为了获得苏联的军事援助、打败以色列。纳赛尔在《革命哲学》中定义了埃及外交政策的三个“圈子”：阿拉伯、非洲和伊斯兰，这三个圈子初步形成了埃及特色的联盟理念。纳赛尔高度重视和阿拉伯国家的关系。他的许多演讲和公开言论都带有泛阿拉伯主义色彩，并常以“阿拉伯埃及”代称埃及。1962年，纳赛尔在国家宪章中进一步称，埃及是阿拉伯整体的一部分——“埃及的阿拉伯人民”，并认为“埃及爱国主义与阿拉伯民族主义之间没有任何冲突”Israel Gershoni and James Jankowski. Rethinking Nationalism in the Arab Middle East[M]. New York： Columbia University Press， 1997： 151. 。在担任总统期间，纳赛尔的讲话持续唤起泛阿拉伯主义者以及中东阿拉伯人民的共鸣。他在讲话中强化了阿拉伯人民的集体认同，即需要通过泛阿拉伯合作与团结来防御西方势力分而治之，以维护全体阿拉伯人民的福祉。纳赛尔政府运用相关法律政策和媒体宣传把阿拉伯民族主义深深融入到了埃及民众心里。王小飞，常文泽. 国家民族主义视域下阿拉伯地区国家认同刍议——以萨达特时期的埃及为例[J].哈尔滨学院学报，2019，40（11）：76.

纳赛尔泛阿拉伯联合体的构想和阿拉伯国家领袖的角色也经历了现实的考验。早在1944年9月，埃及就发出了建立阿拉伯国家联盟的倡议，并在阿拉伯各国取得共识。1945年3月22日，埃及、伊拉克、约旦、黎巴嫩、沙特阿拉伯、叙利亚和也门七国签订《阿拉伯国家联盟条约》，阿盟正式成立。1948年，以色列在巴勒斯坦地区建国，遭到了包括埃及在内的全体阿拉伯国家的反对。以色列建国翌日，埃及、叙利亚、约旦、黎巴嫩、伊拉克和沙特阿拉伯组成的阿拉伯联军对以色列发动军事打击。埃及作为阿拉伯世界的领头羊在这场战争中扮演了重要角色。1956年的苏伊士运河战争也不外如是。在共同的任务面前，阿拉伯民族成为“想象的共同体”，追求以团结与统一实现民族复兴、屹立于世界民族之林。孙德刚，韩睿鼎. 百年未有之大变局下的阿拉伯民族主义兴衰[J]. 当代世界，2021（1）：52-53. 埃及则是这一“想象的共同体”的核心。1958年，埃及和叙利亚合并而成阿拉伯联合共和国，泛阿拉伯联合的新尝试和代表性产物由此产生。纳赛尔也通过其演讲、声明以及推动泛阿拉伯团结的行为中获得的支持和声望，进一步巩固了埃及在中东的阿拉伯主义中的领袖角色。然而，随着阿拉伯联合共和国的解体，泛阿拉伯主义开始退潮，埃及开始将结盟对象转向苏联。尤其是1967年第三次中东战争后，苏联成为埃及结盟的主要对象。埃及认为，阿拉伯世界是分散和虚弱的;苏联是超级大国，只有苏联才有能力和意愿提供援助、打败以色列，故埃及议题联盟的合作者从阿拉伯国家转向了苏联。

第二次转型：从与苏联结盟转向与美国结盟，合作议题是收回西奈半岛并获得美国援助。纳赛尔去世后，继任者萨达特个人权威不及纳赛尔，但他所开始的宪政实践和有限多党制开启了埃及民主化进程。为缓解日益严重的经济问题，萨达特政府放弃了苏联式计划经济政策，成千上万的苏联经济顾问被遣返回国。萨达特政府以“开放”为口号，引入了自由市场机制，欢迎外国投资。1973年，第四次中东战争后，埃及逐渐转向美国，成为除以色列以外的美国第二大受援国。除此之外，埃及开始与以色列频繁接触，因此被阿拉伯国家孤立，并于1977年被阿盟开除。埃以于1979年签署和平协议，这一举动引起了阿拉伯国家和苏联的广泛批评，埃及在阿盟的领袖地位被取代。总的来说，萨达特政府吸收了纳赛尔时期与苏联合作以及几次中东战争失败的经验教训，认识到美国才是能使以色列从被占的阿拉伯领土全部撤出的唯一力量。基于历史经验和现实利益的考量，埃及在萨达特时期完成了从泛阿拉伯主义到埃及民族主义、从与苏联结盟到与美国结盟的转变。

第三次转型：从与美国结盟转向与政治伊斯兰结盟，合作议题是促进亲穆兄会联盟的团结与统一。2010年年底，“阿拉伯之春”席卷中東。美国放弃穆巴拉克政府，穆兄会领导人穆尔西被推上历史舞台，其与土耳其等政治伊斯兰势力的合作备受瞩目。埃及穆尔西政府与土耳其埃尔多安政府、卡塔尔、巴勒斯坦哈马斯以及其他政治伊斯兰力量形成了亲穆兄会联盟，埃及、土耳其和卡塔尔则成为亲穆兄会联盟的“铁三角”。

第四次转型：从与政治伊斯兰结盟转向“东西南北”多向结盟，合作议题是维护国家综合安全。穆尔西政府执政经验不足，未能经受现实的考验，政治伊斯兰未能挽救埃及。执政不到两年，世俗力量埃及军方领导人塞西推翻穆兄会政权并上台执政。此时，在埃及国内，穆兄会暗流涌动，伺机卷土重来，其利用埃及恶化的经济形势和严重的失业问题，鼓动民众上街游行，发起“第三次阿拉伯之春”;在国际上，土耳其和卡塔尔等形成的亲穆兄会联盟与埃及国内穆兄会势力一唱一和，动摇了埃及国家政权的根基;土耳其在利比亚和东地中海不断扩大地缘政治和地缘经济影响力，还在索马里部署了军事训练基地，加速向非洲阿拉伯地区拓展影响力;埃塞俄比亚复兴大坝正在加紧建设，“威胁”到了埃及尼罗河水资源和水安全。综合考量国际和地区局势，塞西政府出台了“2030愿景”，对埃及的未来发展做出了新定位。塞西政府以埃及为中心，积极营造有利的安全环境，开展全方位平衡外交。其灵活外交和务实政策为其赢得了广泛支持与信任。塞西政府的结盟对象从政治伊斯兰力量转向了“东西南北”四个方向的安全伙伴。

二、东西南北：塞西政府议题联盟战略的实践探索

本文将塞西政府这种多元化的非正式弱联盟界定为议题联盟。议题联盟系指主权国家与利益攸关方一道，在非正式安全合作协定的基础上，为实现共同目标，根据安全议题结成的松散联盟。Coalition Building I： Starting a Coalition[EB/OL]. https：//ctb.ku.edu/en/table-of-contents/assessment/pro motion-strategies/start-a-coaltion/main. 如果说建立在正式联盟之上的制度化联盟强调在综合议题上合作，将共同防御用法律文本的形式确立下来，且盟友之间进行主权让渡，形成制度对接，议题联盟则基于单一议题，盟友之间不存在主权让渡，也无需形成制度对接。前者谈判、形成一致意见的成本较高，后者进行谈判并达成一致的成本较低;前者属于“硬制衡”，后者属于“软制衡”;前者形成铁板一块的战争共同体，后者形成若即若离的利益共同体;前者具有正式安全合作载体，后者具有非正式安全合作载体，如合作备忘录、联合声明等，法律效力弱。议题联盟可以突破时效限制、规则限制、关系框架与任务目标，从而实现在特定议题中的利益最大化。史田一. 美国对外政策中的“议题联盟”行为分析[J]. 国际关系研究，2020（3）：113.

新时期，埃及具有多重身份和多重利益诉求，决定了其在联盟实践中既不能结成制度化联盟，又必须因地制宜、因事制宜，以任务为导向建立不同规模的国际统一战线。基于政权安全和资源安全的需要，塞西政府在东西南北四个方向结成议题联盟——基于政权安全，埃及在东部加入中东战略联盟以遏制穆兄会及其分支机构;与法国、阿联酋、俄罗斯、利比亚国民军等合作，应对土耳其、卡塔尔和利比亚民族团结政府的挑战。基于资源安全，在南部，埃及围绕尼罗河水资源问题争取美国和苏丹的支持，反制埃塞俄比亚;在北部，埃及加入东地中海天然气论坛，反制土耳其和利比亚在东地中海地区的划界行为。在不断的探索和调整中，塞西政府的多向议题联盟逐渐形成、完善。

（一）东部：加入“中东战略联盟”

在伊斯兰世界，埃及世俗化程度较高，然而宗教与政治始终未能完全分离，国家与宗教的冲突成为埃及现代化面临的困境之一。钱乘旦. 宗教对抗国家——埃及现代化的难题[J]. 世界历史，2000（3）：10. 2011年，埃及爆发“1·25革命”，穆巴拉克政府被推翻。与此同时，埃及国内被压制的穆兄会等宗教势力趁势崛起。2012年6月24日，穆尔西当选总统，穆兄会及其政治盟友自由与正义党开始在埃及政坛发挥作用。然而穆尔西政权对于日益严重的社会经济危机甚为无力，助长了埃及民众对穆尔西总统的不满。一年后，形势激变，埃及国内发生大规模抗议，军方再次出手，时任国防部长塞西解除了穆尔西的总统职务。2014年6月3日，塞西继任为埃及第六任总统，穆兄会遭遇重创。塞西上任后出于多重考虑遏制穆兄会发展，主要包括维护政权稳定和恢复地区领导权。

第一，维护政权稳定。塞西上任后，埃及百废待兴，美国暂时冻结了援助计划。埃及超过40%的人口生活在贫困线以下（每天2美元），通货膨胀率上升，失业率上升了13%（青年33%，女性24%）。Centre for Mediterranean， Middle East & Islamic Studies. The MENA Foreign Policy of Egypt under Sisi[R]. October 27， 2015. 此外，塞西政府為争夺宗教话语权，对穆兄会采取打压政策，打击其领导层，并将其列为恐怖组织。这招致了西方国家对其非民主行为的批评。凡此种种，激起了穆兄会等宗教势力的反抗以及西方国家对埃及侵犯人权的批评。此时，反穆兄会的海湾合作委员会伸出援手，为新政府提供了大量财政援助，旨在消除“穆兄会”建立现代伊斯兰政权的政治主张对海湾君主国产生的威胁。丁俊，马黛瑞. 中东变局中的穆斯林兄弟会[J]. 西北民族大学学报（哲学社会科学版），2015（1）：15.

2017年，在特朗普政府推动下，埃及与沙特、阿联酋、卡塔尔、巴林、阿曼、科威特，以及约旦建立了“中东战略联盟”。“中东战略联盟”被称为“阿拉伯版北约”，最初是美国为了遏制以伊朗为首的什叶派抵抗力量，后来也用于应对利比亚、叙利亚乱局以及穆兄会问题。

沙特是埃及第一大金主，不仅为埃及军政府提供巨额资金支持，还配合埃及军方，在沙特国内和地区范围内为埃及镇压穆兄会提供支持。刘中民，赵跃晨.“博弈”穆兄会与中东地区的国际关系走势[J]. 外交评论（外交学院学报），2018，35（5）：81. 2020年11月12日，沙特发表声明称：穆兄会并不代表伊斯兰教，穆兄会对伊斯兰教而言是威胁。Saudi Arabia Tells Europe： The Muslim Brotherhood Is a Threat to Islam[EB/OL]. （2020-11-12） [2021-03-01]. https：//thearabweekly.com/saudi-arabia-tells-europe-muslim-brotherhood-threat-islam. 在沙特看来，穆兄会的改革对沙特在伊斯兰世界中的精神领导和政治中心地位是一种挑战。具有全球网络的穆兄会在逊尼派伊斯兰世界中打下了多个“楔子”，它在中东多国建立分支机构，组建具有穆兄会性质的政党，并利用局势变化通过政治选举掌握权柄，严重阻碍了沙特外交战略的实施。陈丽蓉. 穆斯林兄弟会与沙特关系的演变及影响[J]. 阿拉伯世界研究，2021（1）：42. 阿联酋作为君主制国家，同样担心穆兄会势力的渗透，因而给予埃及财政及政治支持。阿联酋作为埃及第二大金主，在塞西上台后立刻表明支持立场，穆兄会联盟的生存空间被进一步压缩。作为交换，塞西答应帮助海合会盟国抵抗伊朗，并呼吁建立阿拉伯联合部队，以捍卫阿拉伯国家利益和打击宗教极端主义。

第二，与土耳其争夺地区领导权。卡塔尔和土耳其在穆兄会问题上一拍即合，与哈马斯等组成了“亲穆兄会联盟”。对于卡塔尔而言，其对外积极构建基于伊斯兰主义意识形态的政治联盟，因此支持在该地区广泛存在的穆兄会势力。刘辰. 卡塔尔穆斯林兄弟会与政府的特殊关系及其影响[J]. 西亚非洲，2019（3）：152-153. 对土耳其而言，被视为穆兄会式的政治组织——土耳其正发党对埃及等阿拉伯国家的穆兄会有天然同情。吴冰冰. 中东地区的大国博弈、地缘战略竞争与战略格局[J]. 外交评论（外交学院学报），2018（5）：57. 其正发党政府的政权合法性与政治伊斯兰一致，因此积极支持意识形态相近的地区盟友卡塔尔，在沙特、阿联酋和埃及与卡塔尔断交后，承诺向卡塔尔派兵、运送食品，与沙特等国公开叫板。李亚男. 转向的土耳其：雄心与困境[J]. 现代国际关系，2017（7）：12. 两国还积极扶植各国穆兄会力量，为穆兄会上层人物提供庇护所，在卡塔尔半岛电视台开辟专栏，为穆兄会宣传其政治思想提供平台。孙德刚，安然.“同质化联盟”与沙特—卡塔尔交恶的结构性根源[J]. 西亚非洲，2018（1）：81.

塞西政府视穆兄会为颠覆新政权的敌人。埃及外交部长萨梅什·舒克里（Samen Shoukry）称，“卡塔尔与恐怖主义意识形态、激进意识形态有染，他们利用媒体手段来促进、美化恐怖主义活动。”Becky Anderson and Tamara Qiblawi. Egypt’s Foreign Minister Blames Qatar for ‘Human Suffering’ in Syria， Libya[EB/OL]. （2017-07-07） [2021-03-02]. https：//edition.cnn.com/2017/07/06/middleeast/egypt-foreign- minister-qatar/index.html. 沙特王储穆罕默德·本·萨勒曼将土耳其、伊朗和穆兄会并称“邪恶三角”。从激烈交锋到主动示好 土耳其为何要缓和与埃及、沙特的关系？[EB/OL]. （2021-05-16） [2021-05-20]. https：//news.cctv.com/2021/05/16/ARTIPsRSezDeeKDSKXq88afd210516.shtml. 因此，沙特、阿联酋和巴林等海合会国家与埃及结盟，指责卡塔尔在该地区推行极端主义和圣战主义，并与土耳其共同资助跨国恐怖组织。沙特还利用与埃及的特殊关系，将卡塔尔逐出干涉也门内战的伊斯兰多国联军。孙德刚，安然.“同质化联盟”与沙特—卡塔尔交恶的结构性根源[J]. 西亚非洲，2018（1）：80. 2020年7月25日，埃及及其盟友公布了18个涉嫌与宗教极端主义有联系的组织和个人的“恐怖主义”黑名单，并宣称他们受到卡塔尔支持。

“中东战略联盟”并非是铁板一块的制度化联盟，而是根据任务需要和“志同道合”的国家建立“工作群”，协调政策，这是埃及议题联盟的最大优势。2021年以来，沙特与卡塔尔相互开放边境，前者邀请卡塔尔出席海合会峰会，并签署《乌拉宣言》，为埃及与卡塔尔缓和关系奠定了基础。1月12日，埃及向卡塔尔重新开放空域，结束了针对卡塔尔为期3年多的航班禁令;2月，被埃及拘留了4年的半岛电视台记者马哈茂德·侯赛因被释放;5月，卡塔尔副首相兼外交大臣穆罕默德访问埃及，这是2017年卡塔尔与埃及断交以来的首次高访;6月15日，埃及外长舒克里访问卡塔尔。两国高层互访开启了关系正常化之路;7月，卡塔尔代表团出席埃及海军基地开幕仪式。新海军基地旨在保护埃及和阿拉伯国家安全，并保护埃及在地中海东部盆地的天然气等自然资源的安全。Mohammad Hanafi. Qatar Attends Naval Base Opening in Egypt[EB/OL]. （2021-07-14）[2021-07-14]. https：//www.al-monitor.com/originals/2021/07/qatar-attends-naval-base-opening-egypt. 7月19日，卡塔尔任命驻埃及大使，旨在进一步加强两国合作，促进政治和解。

（二）西部：结成亲利比亚国民军联盟

2011年，利比亚发生政治动荡并迅速升级为内战。在这场内战中，国际社会缺乏连贯政策，导致多国相继介入，最终演变成一场代理人战争。埃及、阿联酋、俄罗斯和法国出于对自身经济和地缘战略利益的关注，支持东部的利比亚军阀哈夫塔尔及其领导下的“利比亚国民军”;土耳其、卡塔尔和西部的利比亚民族团结政府则成为另一阵营。

两大阵营中，埃及和土耳其深深卷入利比亚内战。2019年4月29日，土耳其总统埃尔多安向民族团结政府萨拉杰总理承诺，他将“利用本国的一切能力来防止对利比亚人民的阴谋”，Krill Semenoa. Are Russia and Turkey in Tug of War over Libya？[EB/OL]. （2019-12-16）[2021-03-02]. https：//www.al-monitor.com/pulse/originals/2019/12/russia-turkey-libya-hifter-sarraj.html. 并重申土耳其对民族团结政府的全方位支持。2020年7月20日，埃及议会授权塞西“军事干预利比亚，帮助其增强抵御土耳其侵略”的能力。Egypt Approves Libya Deployment， Risking Clash with Turkey[EB/OL]. （2020-07-21）[2021-03-23]. https：//abcnews.go.com/International/wireStory/egypts-lawmakers-vote-deploying-troops-libya-71873091. 埃及的强硬立场并未使土耳其妥协。土耳其议会通过决议，允许将土耳其部队部署到利比亞的法律延长18个月。27日，埃及外交使团访问利比亚的黎波里，以确保承诺停火并启动联合国支持的5+5联合军事委员会的运作。Egyptian Delegation Visits Tripoli to Ensure Commitment to Ceasefire[EB/OL]. （2020-12-27）[2021-03-01]. http：//english.ahram.org.eg/NewsContent/1/64/397643/Egypt/Politics-/Egyptian-delegation-visits-Tripoli-to-ensure-commi.aspx. 同日，土耳其国防部长阿卡尔（Hulusi Akar）警告说，如果哈夫塔尔部队及驻扎在利比亚东部的支持者部队试图在该地区袭击土耳其部队，它们将被视为“合法进攻目标”。Turkey Warns Libya’s Haftar and Supporters Against Attacking Its Forces[EB/OL]. （2020-12-27） [2021-03-01].http：//english.ahram.org.eg/NewsContent/2/0/397625/World/0/Turkey-warns-Libyas-Haftar-and-supporters-against-.aspx. 由此，利比亚“代理人战争”愈演愈烈。

埃及主要出于西部安全问题和穆兄会问题介入利比亚冲突。

一是安全问题。埃及和利比亚拥有1115千米的边界。“阿拉伯之春”发生后的十年来，利比亚东部地区成为伊斯兰武装的避风港，威胁埃及西部边陲安全。埃及对边境安全颇为重视。塞西视沿海城市苏尔特为“红线”，声称对该市的任何攻击都将促使埃及进行干预。沙特和阿联酋表示支持并允诺：如果埃及进入利比亚打击土耳其支持的民族团结政府，沙特将给予塞西政府财政支持，阿联酋则会在后勤和空中掩护方面向塞西政府提供支持。

二是穆兄会问题。穆兄会通过土耳其加强对利比亚的控制，对埃及和利比亚的国家安全构成了威胁，且埃及、沙特、阿联酋等国担心利比亚穆兄会政权统一全境后会刺激本国穆兄会，危及政权安全。董漫远. 利比亚代理人战争的跨地区影响及走向[J]. 国际问题研究，2020（4）：98. 塞西总统致力于将国内外的穆兄会边缘化，切断穆兄会网络，并认为哈夫塔尔将军是实现这一目标的合适代理人。哈夫塔尔则通过与利比亚的穆兄会对抗，获得了沙特、阿联酋和埃及的支持。2018年2月，哈夫塔尔在接受采访时描述了他与塞西的关系：“我们的立场很亲密，他上台时埃及的情况与今天的利比亚相似，我们的最大敌人——穆兄会，威胁着我国以及整个非洲和欧洲邻国。”Ferhat Polat. Egypt’s Role in Libya[R]. The World Research Center， July 2020. 事实上，哈夫塔尔一直在阿拉伯和国家安全问题上与埃及保持联系，共同打击穆兄会。

埃及在利比亚组建的联盟也是非正式弱联盟，是典型的“议题联盟”。2021年3月15日，利比亚临时政府（新民族团结政府）宣誓就职。埃及重新调整与利比亚的合作，增加与利比亚临时政府的接触。埃及计划重新开放设在的黎波里的大使馆。同时，塞西声称埃及愿意提供所有的专业知识和治国理政经验，以使利比亚走上正确的道路，并为该国恢复发展和政治稳定做准备。4月20日，埃及与利比亚民族团结政府在电力、电信、基础设施、运输和投资等多个领域签署协议，“开启两国伙伴关系新篇章”Mücahit Aydemir. Egypt Signs Deals with Libya， Including for Flight Resumptions[EB/OL]. （2021-04-21）[2021-04-25]. https：//www.aa.com.tr/en/middle-east/egypt-signs-deals-with-libya-including-for-flight-resumptions/2215244. 。6月19日，埃及外长舒克里在开罗会见到访的利比亚外长纳杰拉·曼古什，重申了埃及对利比亚临时政府的支持，曼古什则向埃及提出了一项“利比亚稳定”倡议。的黎波里-马哈茂德·拉菲黛. “利比亚稳定”倡议：埃及的预期作用如何？[EB/OL]. （2021-06-22） [2021-07-21].https：//chinese.aljazeera.net/opinions/journalist-column/2021/6/22/%E5%88%A9%E6%AF%94%E 4%BA%9A%E7%A8%B3%E5%AE%9A%E5%80%A1%E8%AE%AE%E5%9F%83%E5%8F%8A%E7%9A%84%E9%A2%84%E6%9C%9F%E4%BD%9C%E7%94%A8%E5%A6%82%E4%BD%95.

然而，利比亚临时政府的上台并没有使利比亚走向稳定，塞西政府也没有放弃在利比亚的“议题联盟”战略。一方面，利比亚国民军指挥官哈夫塔尔积极靠近埃及，在临时政府上台后前往开罗，向埃及介绍有关利比亚联合军事委员会统一利比亚军事机构和遣散雇佣军的最新情况。George Mikhail. Egypt Criticizes Plan to Integrate Militias into Libyan Army[EB/OL]. （2021-04-06） [2021-04-06]. https：//www.al-monitor.com/originals/2021/04/egypt-criticizes-plan-integrate-militias-libyan-Army #ixzz6rXYnYaZu. 在某种程度上，哈夫塔尔与塞西均反对利比亚民兵组织中的任何成员进入利比亚国家机构，认为他们受穆兄会和土耳其操纵。哈夫塔尔领导的利比亚国民军在东部仍存在广泛势力，他还在2021年7月发表声明称“不会将军队交给任何政权”。另一方面，利比亚危机不仅是国内势力角逐的结果，也是大国博弈的产物，埃及与土耳其的竞争尤为激烈。埃及旨在通过介入利比亚沖突削弱土耳其和政治伊斯兰势力，打击亲穆兄会联盟。

（三）南部：建立尼罗河水资源联盟

尼罗河流经非洲东北部的11个国家，最终流入地中海，全长6700千米，是世界上最长的国际河流。它也是布隆迪、刚果民主共和国、埃及、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、卢旺达、南苏丹、苏丹、坦桑尼亚和乌干达的重要水源。尼罗河的两个主要支流之一的青尼罗河发源于埃塞俄比亚高原上的塔纳湖，为尼罗河提供了70%的水源;白尼罗河发源于中非，水势和水量都不及青尼罗河。尼罗河的开采主要集中在下游的沿岸国家，即埃及和苏丹。在过去几十年里，可以依靠更丰富的淡水资源的上游沿岸国家并没有卷入尼罗河水资源争端，但气候变化和人口暴增加剧了用水紧张，水争端愈演愈烈。

尼罗河水资源争端可上溯到近代殖民时期，最初主要由英国主导。1929年，英设在开罗的高级委员会与埃及政府达成《尼罗河水资源分配协议》，埃及保留对尼罗河水供应量进行监控的权利，使埃及在干旱季节完全控制了尼罗河。这等于承认埃及对尼罗河水拥有“天然的和历史的权利”。埃及和苏丹独立后于1959年达成《全面利用尼罗河水协议》，该协议使埃及有权建造阿斯旺大坝来存储尼罗河的全部年度水流量，苏丹则有权在青尼罗河上建造罗赛雷斯大坝，并利用尼罗河水进行灌溉和水力发电。这两份文件是历史上决定尼罗河水资源分配的主要法律文件，也是埃及、苏丹此后主张权利的重要凭据。但这两份文件忽视了埃塞俄比亚和其他流域内国家的利益，为此广受批评。

为更好地利用尼罗河水资源，域内国家启动了谈判进程。1999年，尼罗河行动计划启动，所有沿岸国家协商一致达成了《水资源共享计划书》。2002年，埃塞俄比亚、埃及、苏丹三国水资源部部长在开罗举行会议，决定在亚的斯亚贝巴成立“东尼罗河流域专家委员会办公室”。2004年，埃及、苏丹、埃塞俄比亚三国就尼罗河水资源利用问题举行三方会议并达成谅解。但2008年，埃塞俄比亚提出建造复兴大坝，尼罗河水资源争端升级。2010年，埃塞俄比亚、肯尼亚、乌干达、卢旺达、布隆迪和坦桑尼亚签署了一项合作框架协议，强调每个流域国家享有公平利用尼罗河的权利，矛头直指埃及和苏丹。埃及和苏丹拒绝了该协议，因为它挑战了两国历史性的水权。2011年，埃塞俄比亚政府正式宣布建造复兴大坝。埃塞俄比亚政府的单方面决定反映了沿岸国家之间缺乏真正的合作，并开启了修改尼罗河水权之路。Essam Heggy， Zane Sharkawy and Abotalib Z Abotalib. Egypt’s Water Budget Deficit and Suggested Mitigation Policies for the Grand Ethiopian Renaissance Dam Filling Scenarios[J]. Environmental Research Letters， July 1， 2021. 对于埃塞俄比亚而言，尼罗河水资源问题不光是发展问题，而且是个敏感的民族主义问题。埃塞俄比亚作为尼罗河的主要发源地，却由于历史条约束缚，水权受到限制。

埃及主要基于生存权参与尼罗河水争端问题。尼罗河被誉为埃及的母亲河，时至今日，尼罗河仍是埃及农业灌溉的主要来源地，也是重要的运输和贸易路线。埃及1亿人口所需的95%的水需求通过尼罗河来满足。尼罗河水流的中断可能对埃及造成严重的经济和社会后果。因而，埃及声称尊重埃塞俄比亚人民对“发展”的需要，但他们必须尊重埃及人民对“生存”的需要。Yassmine Elsayed. Sisi： Egypt’s Committed to Diplomacy over GERD Dispute[EB/OL].（2020-06-20） [2021-03-03]. https：//see.news/sisi-egypts-committed-to-diplomacy-over-gerd-dispute/. 埃及在尼罗河水资源争端问题上坚持签署一项具有法律约束力的协议，以保证大坝投入使用前的最低流量和争端解决机制。

埃及和蘇丹严重依赖尼罗河水，认为复兴大坝是“巨大的风险”。两国呼吁通过政治途径签署一项国际代理的尼罗河水资源管理计划来解决争端，反对埃塞俄比亚采取任何单方面行动。2015年3月，苏丹、埃塞俄比亚、埃及共同签署《复兴大坝原则宣言协议》。三方同意在不损害各方根本利益的原则上，在复兴大坝蓄水、尼罗河水资源分配等问题上进行协商合作。三方关系经历了短暂的缓和，但在关键性问题上矛盾依旧。即如果发生多年干旱，埃塞俄比亚将向下游排放多少水，以及这三国如何一揽子解决争端。2021年4月6日，埃及、苏丹和埃塞俄比亚水利和灌溉部长在刚果金沙萨就复兴大坝问题举行谈判，但未达成协议，甚至没有达成继续进行外交磋商的共识，有关大坝建造和运营的争端仍未解决。埃塞俄比亚还拒绝了埃及和苏丹提出的以刚果民主共和国为首组成四方会谈的提议。6月，埃及向联合国安理会提交了一封长达95页的信函，详细介绍了尼罗河水争端的历史，并再次呼吁国际社会帮助达成和平解决方案。此呼吁得到了阿盟的支持。埃塞俄比亚一方则严词拒绝，指责埃及试图将其所谓的非洲问题不必要地政治化Ethiopia Rejects Arab League Call for UN to Intervene on Nile Dam[EB/OL]. （2021-06-16）[2021-07-16]. https：//www.al-monitor.com/originals/2021/06/ethiopia-rejects-arab-league-call-un-intervene-nile-dam#ixzz70sa4FsT7. 。7月5日，其宣布开启第二阶段蓄水。8日，应埃及要求，联合国安理会举行会议，讨论了埃塞俄比亚复兴大坝对埃及在尼罗河流域利益的潜在威胁。然而安理会声称只有通过非盟的调解和真诚的谈判，才能和平解决争端，并没有给出一个合理且立即生效的解决方案。埃及和苏丹多次呼吁由联合国、欧盟、美国和非盟组成的四方进行国际调解，埃塞俄比亚则坚持由非盟来做这项工作。关于尼罗河水争端的调解再次无疾而终。

埃及致力于推进达成一项有约束力的协议赢得了非盟和部分非洲国家的赞赏和支持。2020年12月，非盟委员会前任主席南非总统西里尔·拉马福萨呼吁在非盟主持下和平解决尼罗河水争端。2021年2月，刚果民主共和国穆萨·法基·穆罕默德（Moussa Faki Mahamat）连任非盟委员会主席，着手调解埃及、埃塞俄比亚和苏丹之间的尼罗河水争端。同月，埃及与苏丹在喀土穆建立联合工业区，以促进合作反对埃塞俄比亚复兴大坝。

埃及和苏丹等非洲国家结成尼罗河水资源联盟，向埃塞俄比亚施压。埃苏两国开启高层互访。3月7日，塞西访问苏丹。13日，苏丹总理阿卜杜拉·哈姆多克（Abdalla Hamdok）访问开罗。双方在应对地区威胁的合作中建立了前所未有的战略伙伴关系，其中最主要的是关于埃塞俄比亚复兴大坝问题。基于边境安全和共同资源的关切，双方合作更加密切。4月，开罗派遣空军前往苏丹开展联合作战演习。同月，埃及军事情报局副局长塞米哈·萨比尔·戴嘉维（Sameh Saber El-Degwi）少将与乌干达签署了一份情报共享协议，在公开声明中提到了对尼罗河水的共同依赖，埃及武装部队参谋长法里德则与布隆迪签署了国防合作协议。Jared Szuba. Egypt Ramps up Pressure on Ethiopia over Nile Dam[EB/OL].（2021-04-13）[2021-04-16]. https：//www.al-monitor.com/originals/2021/04/egypt-ramps-pressure-ethiopia-over-nile-dam#ixzz6sCrvdmM4. 埃及战略研究中心专家穆罕默德·哈桑称：“埃及通过与苏丹、吉布提、布隆迪、卢旺达和乌干达签署安全、军事和经济合作协议，成功地从政治上包围了埃塞俄比亚。”Ahmed Gomaa. Ethiopia’s Plan to Build Red Sea Military Bases Fuels Tension with Egypt[EB/OL]. （2021-06-09）[2021-06-20].https：//www.al-monitor.com/originals/2021/06/ethiopias-plan-build-red-sea-military-bases-fuels-tension-egypt#ixzz70sPLZxxU.

（四）北部：构建东地中海天然气联盟

20世纪70年代，埃及附近海域首次发现天然气;20世纪90年代和21世纪初，以色列近海发现天然气，塔马尔气田是当时以色列最大的海上气田。更多的重大发现接踵而至，主要有塞浦路斯的阿佛洛狄忒气田、以色列的利维坦气田、2015年的埃及佐赫尔气田以及2019年的光明（Nour）气田。截至2020年，东地中海已探明的天然气储量超过60万亿立方英尺（约170万亿立方米），而据美国地质调查局估计，该地区有多达122万亿立方英尺（约345万亿立方米）的天然气和17亿桶石油，相当于欧盟约76年的天然气消费量。Eastern Mediterranean Turns into Source of Gas and Conflict[EB/OL].（2020-08-20）[2021-03-21]. https：//www.courthousenews.com/eastern-mediterranean-turns-into-source-of-gas-and-conflict/. 如此大规模的天然气储量引起了东地中海地区国家的能源争夺，土耳其成为埃及构建东地中海天然气联盟的主要敌人。

东地中海天然气论坛最初是由埃及、塞浦路斯、以色列和希腊组成的一个非正式论坛。道达尔、埃尼、诺瓦泰克和埃克森等大公司与这些政府签署了天然气勘探和生产协议。2019年1月，埃及、以色列、塞浦路斯、希腊、意大利、约旦和巴勒斯坦决定设立“东地中海天然气论坛”，总部设在开罗，但真正有影响力的国家是意大利、希腊和以色列，且这三国与土耳其在政治上也处于对立状态。2020年1月16日，上述七国在开罗签署了东地中海天然气论坛（EMGF）成立章程，EMGF正式成为国际组织。2021年3月9日，创始成员国举行视频会议，宣布“东地中海天然气论坛”章程正式生效。

埃及之所以参与推进东地中海天然气论坛，主要是基于能源以及政治利益的考量。

第一，追求能源利益。直到埃及发现佐赫尔气田，埃及国内天然气仍然无法满足市场需要，高度依赖外国公司生产的天然气。国有埃及天然气控股公司（EGAS）则将外国公司生产的天然气分配到三个主要市场领域：发电厂、本地分销商和工业领域。该国的59个发电厂的天然气消耗量占56%，本地分销商占22%，其余的则由水泥制造、石化和家庭等行业共享。Nicholas Newman. Natural Gas Putting Israel and Egypt on Energy Leader Board[J]. Pipeline & Gas Journal， August 2017. 2016年，埃及石油和矿产资源部制定了石油与天然气现代化项目，明确提出要建立天然气枢纽，埃及政府可以通过税收、天然气管道使用费等方式获利。杨佳琪. 埃及天然气枢纽建设[J]. 国际研究参考，2021（7）：38，43. 埃及政府旨在实现天然气自给自足甚至出口。天然气成为埃及重要的新经济增长点，国际社会对埃及能源市场的关注度也大大增加。

第二，追求政治利益。当前，埃及在中东地区的影响力落后于沙特、伊朗、土耳其。作为曾经的阿拉伯民族旗手，埃及希望另辟蹊径，借地中海天然气合作重塑地区领导权。具体政策上，塞西政府统筹国内国际天然气供应联盟，促进经济增长，以天然气合作带动政治合作;将埃及与以色列的能源合作视为增强自身在阿拉伯世界的影响力和话语权的重要手段。周锡生. 东地中海天然气开发——地区合作还是苦涩争夺？[J].国际展望，2020（6）：51. 此外，遏制土耳其在东地中海的能源霸权是埃及的主要关切。2019年11月27日，土耳其与利比亚民族团结政府签订海上划界协议，扩大了土耳其在东地中海专属经济区范围，规定两国将在东地中海开展油气勘探开发合作。希腊、塞浦路斯、以色列、埃及、法国、意大利则坚决反对土利海上划界协议。他们认为土耳其一直在地中海进行“非法”开采，侵犯了塞浦路斯的主权，谴责土耳其进一步侵犯希腊领空的行为，批评并持续关注土耳其在利比亚的军事干预。2020年5月11日，埃及宣布成立一个包括希腊、塞浦路斯、阿联酋和法国在内的反土耳其联盟，以对抗土耳其在利比亚和地中海的行动。George Mikhail. Egypt Announces International Anti-Turkey Alliance[EB/OL]. （2020-05-31）[2021-03-05]. https：//www.al-monitor.com/pulse/originals/2020/05/egypt-anti-turkey-alliance-libya-mediterranean-waters.html. 其主要合作内容包括集中力量对抗土耳其在塞浦路斯领海的扩张。

希腊、塞浦路斯、埃及、以色列和阿联酋因东地中海天然气所带来的经济利益和防范土耳其“蓝色家园计划”走到一起，基于东地中海天然气论坛的区域战略联盟得以形成。以埃及为核心的东地中海天然气论坛使土耳其在该地区被边缘化。2020年9月22日，埃及石油部部长塔里克·毛拉称，东地中海天然气论坛欢迎土耳其之外的其他国家加入，因为它们有共同目标，谴责土耳其单方面改变现状。以埃及为核心的液化天然气市场方案有望打破土耳其垄断，使后者没有机会通过管道将东地中海的天然气运输到欧洲。段九州. 地中海局势和埃及的地缘经济战略[J]. 区域观察，2020（3）.

埃及的议题联盟战略主张软制衡而不是对敌人进行硬制衡，同时积极瓦解土耳其—利比亚联盟。2020年4月14日，利比亚总统委员会主席穆罕默德·门菲（Mohammed al-Menfi）在雅典与希腊总理米索塔基斯会面，双方同意立即恢复关于地中海边界的双边会谈，体现出埃及等国拆散土耳其和利比亚联盟的用意。两个月后，土耳其以牙还牙，试图拆散埃及等七国形成的东地中海天然气联盟。土耳其和巴勒斯坦发表了关于划定海上边界和在东地中海合作开发自然资源的联合声明。

三、塞西政府议题联盟战略的特征

议题联盟是埃及作为不结盟国家在独立自主外交政策基础上，解决安全需求问题的有效途径，其联盟组织方式有两个划分标准。根据结盟國家在联盟中的地位，可将其东西南北四个方向的议题联盟分为主导型与追随型;按照合作议题，可以分为政权安全型与资源安全型（见表1）。

从表1可以看出，当前埃及国家安全是政权安全与资源安全、国内安全与国际安全的复合体。面对内外交困的形势，塞西政府实施非正式弱联盟的“东西南北”议题联盟战略，大致可分为政权安全-主导型、政权安全-追随型、资源安全-主导型和资源安全-追随型四类。

第一类：政权安全-主导型。在西部，埃及与法国、阿联酋、俄罗斯、利比亚国民军等合作，应对土耳其、卡塔尔和利比亚民族团结政府的挑战。塞西政府对利比亚领导人和局势变动具有较大的影响力，发挥引领作用。埃及是利比亚冲突的“前线国家”，哈夫塔尔领导的利比亚国民军由于反对穆兄会成为塞西政府扶持的对象。利比亚冲突期间，埃及一直通过提供武器、后勤支持和情报来协助哈夫塔尔的部队，利比亚国民军与民族团结政府形成东西并立的两大政权。埃及基于安全考量和穆兄会问题介入利比亚冲突。首先，埃及通过与卡塔尔缓和关系削弱土耳其的影响力，对亲穆兄会联盟分而治之。其次，埃及寄希望于成立哈夫塔尔将军领导下的利比亚反政治伊斯兰政府，积极推动哈夫塔尔政权合法化，维护埃及西部安全。再次，埃及通过联合美国等给土耳其施压，主张外国军队立即从利比亚撤出，包括土耳其部署在利比亚的数千名叙利亚雇佣军。通过与沙特、阿联酋、俄罗斯、利比亚国民军合作，埃及在利比亚的“议题联盟”战略实现了打击土耳其和政治伊斯兰势力的双重目的。埃及作为“前线国家”，发挥主导优势。

第二类：政权安全-追随型。在东部，埃及加入以海湾阿拉伯国家为主体的“中东战略联盟”，以遏制穆兄会及其分支机构。中东战略联盟是美国主导建立的旨在遏制伊朗的战略联盟，埃及希望通过加入中东战略联盟获得沙特和阿联酋的财政支持，并联合打压穆兄会势力，维护政权安全。“阿拉伯之春”后，沙特、阿联酋等国为埃及提供了政治支持和大量的财政援助，并在政治伊斯兰问题上与埃及形成统一战线。通过参加“中东战略联盟”，埃及基本达到了离间土耳其与卡塔尔、打击政治伊斯兰势力的目的。但是，埃及不是“前线国家”，在“中东战略联盟”中处于从属地位。

第三类：资源安全-主导型。在南部，塞西政府围绕尼罗河水资源问题争取美国和苏丹的支持，孤立埃塞俄比亚。在尼罗河流域，埃及是域内强国，历史上的尼罗河水协议赋予了埃及历史水权，甚至可以说是“水霸权”。当尼罗河水资源问题激化，埃及为了维护生存权，在尼罗河水资源问题上与苏丹达成了前所未有的战略合作。埃塞俄比亚则试图在苏丹问题上支持苏丹反对派，并尝试与厄立特里亚、南苏丹和索马里结成反联盟。Ayah Aman. Egypt， Sudan Step up Diplomatic Action as Ethiopia Reaches Out to Regional Players[EB/OL]. （2021-03-24）[2021-04-05].https：//www.al-monitor.com/originals/2021/03/egypt-sudan-step-diplomatic-action-ethiopia-reaches-out-regional-players#ixzz6rYDp9DQ6. 这对埃及和苏丹的战略联盟来说是一大挑战。在尼罗河水资源争端愈演愈烈时，埃及在非洲地区展开穿梭外交，以本国为轴心，联合苏丹、吉布提、布隆迪等国家，积极寻求美国、俄罗斯等国家的支持，对抗埃塞俄比亚。埃及通过加强与埃塞俄比亚周边国家的安全关系，着力在东非和非洲之角建立一个经济和军事联盟网络，以增强在尼罗河流域的影响力，保护其水资源安全，这一“议题联盟”摆脱了埃及在尼罗河水资源争夺中的孤立地位。作为最大利益攸关方，埃及在这一“议题联盟”中发挥主导优势。

第四类：资源安全-追随型。在北部，塞西政府加入东地中海天然气论坛，反制土耳其和利比亚在东地中海地区划界。在东地中海地区，围绕天然气开发问题，形成了以土耳其、利比亚民族团结政府和“北塞浦路斯”为一方，以塞浦路斯、以色列、希腊、埃及等为另一方的对抗两极。杨佳琪. 埃及天然气枢纽建设[J]. 国际研究参考，2021（7）：42. 但在东地中海地区，土耳其与希腊的矛盾是主要矛盾，埃及不是核心冲突方与引领者，而是追随者。海洋边界、有争议领土以及勘探天然气矿床的竞争，加剧了土耳其和希腊之间的紧张关系，而土耳其、希腊之间的紧张关系在法国、埃及、以色列和阿联酋的介入下变得更为紧张。RAND Corporation. Reimagining US Strategy Middle East-Sustaintable Partnerships， Strategic Investments[R]. 2021. 值得一提的是，继2020年以色列-阿联酋关系正常化后，埃及和阿联酋表示，将决心巩固在东地中海地区的合作，阿联酋也在寻求与希腊建立更紧密的关系。埃及和阿联酋进行了联合军事演习，阿联酋和希腊进行了防务谈判，阿联酋、埃及、希腊和塞浦路斯进行了军事演习。埃及、希腊和塞浦路斯还签订协议，进一步提升三国军事合作水平，加强在东地中海的军事协调。埃及的“议题联盟”基本实现了战略目标，迫使土耳其埃尔多安政府软化政策，2021年以来与埃及进行了多轮谈判。

从以上分析可以看出，相较于传统意义上缔结军事同盟条约或其他制度化联盟，塞西政府建立非正式性、任务导向的合作模式，更具可操作性、更加灵活，安全合作处于浅层次，即盟友之间并不寻求安全合作的制度化安排，而是本着务实主义精神，从眼前重大安全关切出发灵活地选择联盟。孙德刚，张帅. 功能性联盟：“阿拉伯之春”以来中东地区联盟政治新范式[J]. 世界经济与政治论坛，2019（2）：6. 联盟各方基于共同的政权安全或资源安全诉求，通过经济合作与开发、联合军事演习、在国际会议上共同发声增强彼此的信任度，联盟成员国虽在其他方面存在龃龉，但可以通过政策协调求同存异，因此安全合作具有机动性和临时性。总的来看，埃及“议题联盟战略”具有全方位性、不平衡性以及实用性等特点。

首先，塞西政府的议题联盟具有全方位性。为谋求国际社会支持，塞西政府通过议题联盟开展积极的平衡外交，巧妙地实施大国平衡政策。李意. 埃及塞西政府的平衡外交政策述评[J]. 西亚非洲，2019（5）：111. 在国际舞台上，埃及在大国之间左右逢源，尽可能地通过议题联盟做到“全覆盖”，同时不过分依赖某一国家，并且巧妙地利用不同国家的矛盾冲突实现利益最大化。2015年，埃及当选联合国安理会非常任理事国席位。此后，塞西相继担任联合国安理会反恐委员会主席、阿盟首脑会议主席、非盟和平与安全理事会成员、非洲国家元首和政府首脑委员会主席以及非盟主席。塞西任务导向型的议题联盟战略赋予了埃及对国际和地区事务更多话语权。

其次，塞西政府的议题联盟具有不平衡性。在塞西政府“东西南北”议题联盟中，埃及战略重心将从“东”“北”转向“南”“西”，埃及的议题联盟战略的重心正从西亚转向非洲。换言之，围绕尼罗河水资源和利比亚局势，塞西政府构建的议题联盟更加积极主动，因為这两大议题直接关系到塞西政权安全与资源安全，埃及发挥主导作用;“中东战略联盟”与东地中海天然气论坛涉及埃及非核心利益，埃及发挥追随作用。在埃及从西亚转向非洲大陆的外交战略转型过程中，土耳其将成为埃及非洲政策的战略竞争者。埃及寻求与苏丹和以色列结盟，以平衡土耳其在索马里的影响。2020年11月14日，埃及精锐的空军和特种部队抵达苏丹马尔瓦空军基地，参加被称为“尼罗河鹰1”的埃及-苏丹联合作战演习，这也是两国历史上首次联合作战演习。苏丹学者塔基·穆罕默德·奥斯曼（Altaqi Mohamed Othman）称，埃及正试图利用以色列与苏丹关系正常化的契机建立一个联盟，压制土耳其在红海的扩张。Khalid Hassan. Egypt Seeks Alliance with Sudan， Israel to Counter Turkish Influence in Somalia[EB/OL]. （2020-11-19）[2021-03-01].https：//www.al-monitor.com/pulse/originals/2020/11/egypt-sudan-israel-alliance-turkey-influence-somalia.html.

最后，塞西政府的议题联盟战略具有实用性。塞西的议题联盟不是基于共同的意识形态，而是基于共同的国家利益。其与沙特、阿联酋、苏丹、以色列、希腊等形成弱联盟关系，与土耳其和埃塞俄比亚这两个地区大国形成战略竞争关系，均以利益为导向，而不是以意识形态竞争为导向。塞西政府“东西南北”多向议题联盟旨在摆脱国内国际困境，成为内外联动、能源安全与政权安全相结合的动员力量。在国内，经济萧条、穆兄会问题成为困扰塞西政权的主要难题。在地区问题上，与埃塞俄比亚的尼罗河水争端、应对利比亚战乱构成的安全威胁、东地中海地区天然气争夺，对埃及地区领导权构成了挑战。为此，塞西政府结成了灵活多变的联盟，以本国为轴心，在东西南北四个方向，根据不同的利益诉求选择不同的盟友，采取不同的政策。

四、塞西政府议题联盟战略面临的挑战

埃及政府议题联盟战略面临内外部因素的干扰和挑战。从埃及自身而言，埃及缺乏统一的身份认同，有可能导致政策不连贯。从国际和地区来看，最主要的外部威胁来自土耳其，土耳其高调插手中东、非洲事务等等，对埃及地区大国地位造成了严峻的挑战。

（一）自身禀赋的两面性

1.区位条件及宗教文化

格肖尼（Israel Gershoni）曾言，“埃及的區位、文化优势以及精神和宗教力量使埃及成为所有阿拉伯国家的领导，并有义务履行阿拉伯使命。”Tawfic E Farah， James A Bill. Pan-Arabism and Arab Nationalism—The Continuing Debate[M]. New York： Routledge， 2019： 42. 纵观埃及历史，埃及的区位及宗教文化优势是其在中东地区谋求大国地位的主要依靠。

第一，关于地理位置。埃及东濒红海，西与利比亚为邻，南与苏丹接壤，北临地中海，东北与巴勒斯坦、以色列相连。埃及地跨亚非两大洲，处于中东的心脏地区和伊斯兰文明的核心地带，既是亚、非、欧三大洲的连接点，也是东西方的交会处。埃及的中心地带——尼罗河河谷和三角洲，是古代中东主要文明的发源地之一。三洲五海的区域优势使埃及灵活多变的外交得以施展，可以在国际政治格局中发挥远远超出其自身实力的影响。

第二，关于宗教文化。公元7世纪，穆罕默德在阿拉伯半岛创立伊斯兰教，统一了阿拉伯半岛。穆罕默德利用阿拉伯半岛上以血缘关系为纽带的部落民的群体凝聚力，将部落民效忠的对象从部落转变为宗教。伊斯兰教产生以后，阿拉伯人历经一个世纪的征战，建立起阿拉伯帝国。在漫长的岁月里，帝国版图内的人民皈依伊斯兰教，学习阿拉伯语，形成了独特的阿拉伯-伊斯兰文明。拥有共同文化和语言的信徒逐渐融合，形成了阿拉伯民族。埃及即为接受阿拉伯-伊斯兰文明的典型国家。作为穆斯林居民占绝大多数的民族国家，埃及社会、文化、政治、经济等方方面面都存在伊斯兰属性。阿拉伯民族主义与阿拉伯统一思潮根植于伊斯兰教。杨灏城，江淳. 纳赛尔和萨达特时代的埃及[M].北京：商务印书馆，1997：60. 埃及作为阿拉伯-伊斯兰文明的核心区，是最早高举泛阿拉伯主义并赢得阿拉伯国家支持的国家。

综合考量埃及的区位条件和宗教文化因素，这种优势和机遇使埃及在外交政策制定中具有主动性、灵活性，但有时也会成为障碍，甚至是潜在的威胁。在区位上，埃及夹在中东、非洲、地中海之间;在民族情感上，埃及处于阿拉伯和西方之间;在国家构建上，埃及在世俗和传统之间左右摇摆。Abdelhak Bassou. The Geopolitics of Egypt： Strengths， Opportunities， Constraints and Vulnerabilities[R]. OCP Policy Center， June 2016. 国家虽然可以利用这种多重属性，使其对外关系多样化，并有可能将自己作为联盟轴心展开多向外交，但埃及的邻国有太多的矛盾和利益分歧，与其中一个国家结盟可能会被视为对另一个国家的敌意。埃及如何在周边地区之间平衡外交政策是其面临的重大挑战。

当前，塞西政府的东西南北议题联盟是大周边外交的延伸。由地理位置所延伸出的多重属性为现阶段的埃及议题联盟构建提供了优势和机遇。埃及可以利用地理优势丰富周边外交，在妥善处理邻国矛盾冲突的同时使自己成为支点和节点国家。在南部，埃及为争夺尼罗河水资源而与苏丹等国建立战略联盟。非洲属性、尼罗河流域传统大国的地位、通过尼罗河对部分非洲国家开发电力的限制能力等为其对抗埃塞俄比亚提供了更多可能性。埃及在北部为争夺东地中海油气资源而与六国构建天然气联盟，在西部为遏制土耳其在利比亚的扩张而与利比亚国民军、阿联酋、俄罗斯建立的战略联盟以及在东部为应对穆兄会而参与沙特等国的“中东战略联盟”，三者皆有一个共同目标——土耳其。基于区位优势，埃及是在东、西、北三个方向的议题联盟中唯一可以在东地中海、非洲、亚洲遏制土耳其的国家。

多重身份决定了塞西政府不得不“一事一议”、建立多个议题联盟，既缺乏重点，又分散了战略注意力，甚至陷入土耳其、埃塞俄比亚、政治伊斯兰势力等包围圈。塞西政府这种广撒网、四处押宝的议题联盟战略需要强大的国家实力，但埃及现阶段经济疲软、教俗矛盾严重，很容易陷入“心有余而力不足”的境地。如何在东西南北的“议题联盟”中选择侧重点是其重要挑战之一。

2. 能源因素

埃及拥有大量的能源资源，包括传统化石燃料和可再生能源。截至2018年底，埃及已探明的碳氢化合物储量为33亿桶石油和77.2万亿立方英尺（约218万立方米）的天然气。Energy Resource Guide-Egypt-Oil and Gas[R]. The International Trade Administration， 2021. 埃及的石油储量被认为是排在非洲大陆第六位。20世纪初，在埃及首次发现了具有商业价值的石油储量，主要的石油产区包括西奈半岛、东部沙漠和苏伊士湾。天然气是埃及最丰富的资源之一。2015年发现的佐赫尔气田是埃及最重要的天然气气田。意大利埃尼集团在对气田进行评估后宣布该气田是地中海地区最大的天然气田。埃及政府认为，如果正确利用该气田，就可以实现天然气自给自足。于是埃及开始实施一项新的天然气战略，以确保该国成为该地区主要的天然气生产国之一。2017年，埃及颁布《天然气法》，大力支持天然气枢纽建设。但在天然气生产实现自给自足之前，埃及仍主要依靠从以色列进口天然气。资源匮乏的以色列在20世纪90年代末以来开始在专属经济区开发天然气，开启天然气革命。以色列通过技术革新、建造输油管道以及与埃及、希腊等国的能源合作，逐渐成为能源强国。美国在东地中海天然气问题上受到来自以色列的外交游说王晋. 能源撬动政治：博弈东地中海天然气开发[J]. 西亚非洲，2020（5）：35. ，支持以色列一方。相对以色列，埃及能源革命起步较晚，埃及国内油气开采主要由外国公司投资开发，埃及国有公司的运营效率和占比较低。

埃及油气开发除储量丰富外，也具有运输上的先天优势。埃及拥有苏伊士运河和苏伊士-地中海管道，得以在国际能源市场上发挥重要作用。自1956年收归国有的苏伊士运河，作为全球最重要的航道之一，沟通了地中海与红海，提供了亚欧非三洲人员往来和贸易交换的重要通道。苏伊士运河不仅为埃及创造了巨大的经济效益，还提高了埃及的国际地位。但苏伊士运河也存在潜在问题，2021年3月23日，苏伊士运河因巨型货轮搁浅造成双向停航。此次事件不仅严重威胁全球供应链，而且作为战略要塞和“摇钱树”，运河极有可能成为地缘政治冲突的诱因，招来动荡和战乱。丁隆. 苏伊士运河被堵 这口“锅”该谁来背？[N]. 看看新闻，2021-03-28. 因此，对于运河的管理和改造升级显得尤为重要。除此之外，苏伊士运河的地位还面临来自俄罗斯、以色列等国家的挑战。俄罗斯宣称北极航线具有可行性和替代性。虽然世界第二大集装箱运输公司地中海航运（MSC）以环保为由承诺避开北极航线，但对于苏伊士运河仍具有潜在威胁。以色列则至少提出了三个替代方案，其中，泛以输油管道极大地挑战了埃及的能源枢纽地位。

基于资源安全，塞西政府在北部积极与塞浦路斯、以色列和希腊等国构建东地中海天然气联盟。但埃及如何建立油气资源的绝对优势，消除地区国家带来的威胁，提高自身话语权仍需更多努力。

（二）教俗矛盾对国家政策制定的挑战

埃及是宗教色彩颇浓的民族国家。埃及评论员穆罕默德·侯赛因·海卡尔（Muhammad Hassanein Heikal）曾将埃及描述为“热爱宗教的世俗国家”Shibley Telhami. Egypt’s Identity Crisis[N].The Washington Post， 2013-08-16. 。基于宗教文化的优势，埃及长期以来一直是阿拉伯-伊斯兰世界的领导者，或者至少在其现代历史的不同时期渴望成为阿拉伯-伊斯兰世界的领导者。作为阿盟总部所在地，埃及一直在寻求阿盟的改革，以加强阿拉伯国家的联合行动。在伊斯兰世界，埃及也具有广泛影响力。20世纪50年代末，以卡拉奇、开罗为总部的“世界穆斯林大会”和“伊斯兰教大会”相继成立。20世纪60年代，埃及加入以麦加为秘书处的“伊斯兰世界联盟”。1971年，埃及加入以吉达为秘书处的伊斯兰会议组织（2011年更名为“伊斯兰合作组织”）。无论是政府间的“伊斯兰合作组织”，抑或是非政府间的“世界穆斯林大会”和“伊斯兰世界联盟”，埃及与伊斯兰世界的合作、联合是不言而喻的。这种阿拉伯-伊斯兰文化特性、泛阿拉伯组织以及世界性伊斯兰组织赋予埃及的影响力是弥足珍贵的，成为埃及构建议题联盟的潜在伙伴，但这与塞西政府的世俗化发展道路和世俗化政策之间却存在张力。

塞西政府时期，埃及的文化特性为其议题联盟战略提供了更多的可能性。塞西政府打着“维护阿拉伯民族权益”的旗号，在南部为争夺尼罗河水资源而与苏丹等国建立战略联盟，与埃塞俄比亚展开了激烈对抗。埃及积极寻求吉布提和索马里等其他阿拉伯国家支持，处于埃及的伊斯兰文化传播中心——爱资哈尔，发挥了积极作用。爱资哈尔是逊尼派穆斯林学习的最高学府，是连接埃及和其他信奉伊斯兰教国家的核心机构之一。2007年成立的非政府组织——世界爱资哈尔毕业生组织尤为重要。爱资哈尔在索马里等非洲国家设置了世界爱资哈尔毕业生组织分支机构，旨在提升爱资哈尔文化软实力，将索马里等非洲国家拉到埃及一方。如在2021年8月17日，爱资哈尔的大伊玛艾哈迈德·塔伊布（Ahmed al-Tayyeb）会见了索马里总理穆罕默德·侯赛因·罗布尔（Mohamed Hussein Roble），并承诺向索马里提供支持，支持在索马里传播温和的伊斯兰教义。Amr Emam. Egypt Pledges Support to Somalia， Eyeing Horn of Africa Influence[EB/OL].（2021-08-21） [2021-08-22].https：//www.al-monitor.com/originals/2021/08/egypt-pledges-support-somalia-eyeing-horn-africa-influence#ixzz74NG9PaHC.

然而，塞西政府是世俗力量，这与作为社会基础的宗教力量之间形成张力。塞西上台以来，政治伊斯兰势力遭到打压，民间政治伊斯兰势力（如穆兄会）暗流涌动，埃及在伊斯兰世界的影响力受到传统伊斯兰势力的领头羊沙特、什叶派政治伊斯兰力量的领头羊伊朗和政治伊斯兰力量的领头羊土耳其的挑战。作为世俗政府，塞西的议题联盟缺乏宗教动员手段，只能以现实利益为诱饵组建统一战线，根基不牢，绩效大打折扣。

塞西政府大力推进去极端化进程，与沙特、阿联酋等结成战略联盟，压制穆兄会等宗教势力。一方面，政治伊斯兰势力在国内的施展空间虽被极大地压缩，但穆兄会在埃及经营多年，政治实力尚存;另一方面，穆兄会获得了卡塔尔和土耳其的支持，组成亲穆兄会联盟，对抗埃及等国家组成的中东战略联盟。得益于土耳其、卡塔尔的扶持，无论是埃及国内，还是周边地区，包括利比亚、索马里等国家，政治伊斯兰势力都可能會产生影响，对埃及政权安全仍是一种不可忽视的威胁。

（三）地区局势的复杂变动

当前，中东地区国际关系开始了新一轮分化重组，美国对中东事务主导能力下降，沙特、伊朗、土耳其和以色列等地区强国影响力不断上升，成为中东地区权力主要角逐者。地中海东岸的“新月地带”、海湾地区、红海地区日益成为地区大国博弈的“地缘政治三角”。刘中民.中东博弈进入混沌僵持期[N].环球，2021（8）. 埃及的邻国之间有太多的矛盾和利益分歧，一方结盟被另一方视为挑衅。埃及身处战略竞争的中心区域，面对各种外部威胁，难以独善其身。为维护国家安全与利益，在周边地缘政治博弈中奉行平衡政策，灵活机动的议题联盟是历史选择之必然。

土耳其是埃及议题联盟设定的主要外部威胁。土耳其支持的利比亚民族团结政府与埃及支持的利比亚国民军对抗，在地中海与利比亚民族团结政府签订海上划界协议，企图抢占地中海天然气资源，与以埃及为主的地中海天然气联盟对抗。土耳其利用利比亚内战，以牺牲希腊和埃及为代价，重新划分海上边界，改变了地中海东部的力量平衡。Reimagining US Strategy Middle East-Sustainable Partnerships， Strategic Investments[R]. RAND Corporation， 2021：36. 土耳其还通过援助和发展、设立新使馆和增加贸易，在非洲、巴尔干半岛和东南亚建立了更牢固的联系和更大的影响力，成为从摩洛哥到印度尼西亚穆斯林地区的“中间地带”的枢纽。David Lepeska. Is Turkey’s Idea of a Muslim Middle Zone More Than a Dream？[EB/OL]. （2021-04-12）[2021-04-12].https：//www.thenationalnews.com/opinion/comment/is-turkey-s-idea-of-a-muslim-middle-zone-more-than-a-dream-1.1201440. 土耳其的地缘政治扩张挑战了埃及的地区大国地位。

近年来，土耳其在非洲之角频频出手，在索马里的影响力不断增强。2020年11月6日，土耳其驻索马里大使穆罕默德·耶尔马兹（Mehmet Yilmaz）在摩加迪沙会见索马里总理穆罕默德·侯赛因·罗布尔时誓言，将加强土耳其对索马里的无条件支持。7日，土耳其宣布偿还索马里欠国际货币基金组织的近240万美元债务。12月，土耳其与苏丹前总统奥马尔·巴希尔（Omar al-Bashir）签署协议，拟开发苏丹红海岛屿萨瓦金岛，从而在红海获得立足点。该岛距离埃及的红海海岸仅几千米。由于意识形态、经济和战略利益分歧，埃及擔心土耳其在岛上的军事存在将成为围困埃及计划的一部分。Hassan Abdel Zaher. New Naval Base Boosts Egypt’s Presence in the Red Sea[EB/OL]. （2020-01-19）[2021-02-15]. https：//thearabweekly.com/new-naval-base-boosts-egypts-presence-red-sea. 除此之外，土耳其在尼日尔、乍得的影响与日俱增。2019年2月28日，土耳其与乍得签署了四项协议，包括军事框架协议、现金援助、教育和文化领域合作等。Khalid Hassan. Egypt Seeks to Block Turkish Influence in Chad[EB/OL].（2021-03-15）[2021-03-15]. https：//www.al-monitor.com/originals/2021/03/egypt-chad-relations-turkey-influence-africa-libya-security.html. 2020年6月25日，埃及支持的利比亚国民军发言人艾哈迈德·米斯马里少将（Ahmed al-Mismari）称，土耳其一直在对尼日尔、乍得和非洲之角等非洲国家进行渗透，利用乍得所面临的包括贫穷、饥荒、恐怖主义和内部冲突等在内的危机，试图在乍得立足，图谋在非洲建立势力范围并全面控制利比亚。Khalid Hassan. Egypt Seeks to Block Turkish Influence in Chad[EB/OL].（2021-03-15）[2021-03-15]. https：//www.al-monitor.com/originals/2021/03/egypt-chad-relations-turkey-influence-africa-libya-security.html. 2020年7月27日，土耳其与尼日尔签署军事协议，并准备与利比亚邻国乍得签署类似的协议。塞西政府认为，在对苏丹和利比亚局势的影响方面，乍得是一个举足轻重的国家。因而，埃及试图向乍得提供军事和后勤支持，以打击恐怖主义和武装团体，消除土耳其对埃及边界构成的威胁，切断土耳其在该地区扩张的道路。

五、结论

塞西上台以来，国内穆兄会势力与土耳其和卡塔尔等形成的亲穆兄会联盟一唱一和，对埃及构成了安全威胁，在利比亚、东地中海、红海与埃及形成竞争关系;埃塞俄比亚修建复兴大坝，影响到埃及的水安全。2016年5月，塞西总统宣布“埃及2030愿景”。其中重要内容是加强埃及的领导，一方面确保发展目标同安全目标联系起来，另一方面确保国内议程同区域议程特别是非洲《2063年议程》联系起来。Ministry of Planning， Monitoring and Administrative Reform. Sustainable Development Strategy： Egypt’s Vision 2030[R]. 2016. 在成功恢复稳定后，塞西政府积极巩固在地区和国际层面的领导权，如以灵活多变的议题联盟建立安全合作网络，改善埃及的安全环境，恢复埃及的大国地位。塞西政府的议题联盟旨在应对经济与安全、国内与国际等多重挑战。

塞西政府的“议题联盟”试图在“不结盟”原则与事实结盟之间找到平衡点，既维护安全的自主性，又弥补国际安全合作的制度赤字。在复合多元的安全和利益面前，埃及寻求中间主义路线——既根据需要结成联盟，又不会突破“不结盟”的总原则，从而做到游刃有余、攻守兼备。塞西政府为重塑中东地区大国地位，展开多边外交，实施“议题联盟”，妥协与对立并举、合作与竞争并重，取得了一定成效。但在复杂多变的中东地区，塞西政府的议题联盟也有其局限性，尤其是在缺乏刚性制度约束的条件下，塞西政府在“东西南北”四个方向的议题联盟绩效大打折扣，前景不确定。在世界大国战略博弈背景下，塞西政府的议题联盟战略还具有一定的政治风险：沙特、阿联酋、法国、俄罗斯等鼓动塞西政府走向对抗土耳其的最前线，这对埃及来说是巨大的地缘政治压力。

展望未来，塞西政府在议题联盟战略中将保持审慎态度，既重视与盟友的协作与共赢，又留有余地，与土耳其、埃塞俄比亚等力量开展对话，减少龃龉与冲突，从而在维护外交自主权的基础上，管理多维议题联盟，做到“既增加朋友又减少敌人”，对安全竞争者实施“遏制而不孤立”政策，从而维护埃及的整体国家利益。

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（责任编辑：清宁）