基于政企二元运转体系的电力行政执法模式探索

孙广通

(广东电网有限责任公司广州供电局，广东 广州 510620)

0 引言

近年来，受法律法规、体制机制、历史沿革等因素制约，我国电力行政执法模式面临合法性、专业性、合理性、权威性、严密性、规范性等诸多法律风险和管理桎梏。为此，很多地区着手探索贴合实际的电力行政执法模式。广州市以政企联动为基准点，构建一种合法、合规、合理的电力行政执法模式，旨在满足新时期供电事业的发展需要。

1 我国电力行政执法模式的发展

随着我国电力体制改革不断深化，电力行政执法呈现出不同发展阶段的自我调整适应性。

1.1 行政执法模式

1997 年以前，我国原各级电力局隶属于各级电力行政管理部门，对于破坏电力设施、危及电力设施安全、扰乱供用电秩序等涉电违法行为，各级电力局可以代表政府依法依规对责任方进行电力行政处罚；部分地区为了强化电力行政执法，还成立了专门的“电力警察”队伍。

1.2 多头管理模式

1998 年起，我国推进电力体制改革，原电力部行业行政管理职能调整至原经贸委电力司，国资委成立电网公司开展企业经营。2003 年，国家电力监管委员会成立，电网公司及各级供电企业从此进入电力行政管理部门、电力监管部门以及电力国有资产监督管理机构多头共管模式，导致电力行政执法主体更加分散，不能形成执法精准合力，对涉电违法行为管理逐步进入失控阶段。

1.3 重构执法模式

2000 年以后，部分城市和地区结合属地实际情况和供电企业现实需求进行电力行政执法模式重构的尝试，先后成立了各种电力行政执法机构，旨在弥补我国电力体制政企分离后电力行政执法职能的失位，在取得一定成效的同时，也面临诸多现实运转问题，使得电力行政执法职能无法完全发挥作用及保持常态化有效运转。

2 政企二元运转体系模式

2.1 体系构成

2017-01-04，广州市政府批复成立“广州市电力行政执法支队”；1 月24 日，广州供电局组建成立“广州供电局电力行政执法协助中心”。通过政企2 条保障体系构建电力行政执法运转模式。

(1) 执法体系。责任主体：广州市人民政府；承接部门：工业和信息化局；执行机构：广州市电力行政执法支队；人员编制：行政执法专项编制20人，由市统筹解决，其中处长(支队长) 1 名、副处长(副支队长) 2 名。

(2) 协助体系。责任主体：广州供电局；承接部门：安全监管部；执行机构：电力行政执法协助中心；人员编制：定编15 人，设主任1 名，下设综合部(主管1 名，设备、法律、用电和综合等专员5 人)和稽查部(主管1 名，稽查专员7 人）。

通过政府主管部门和供电企业分别设定专门行政执法机构，在机构组成上弥补传统模式的诸多不足，为电力行政执法的优化奠定了组织基础。

2.2 责任定位

电力行政执法体系根据违法主体、维权主体和执法主体三要素之间的关系进行定位，政府执法主体和供电企业维权主体彼此独立运作，形成政府督促指导供电企业、供电企业向政府寻求支持的常态化共生关系，从根本上保障执法主体的合法性，规避供电企业职责不清代行政府职能的法律风险，同时明确了执法和维权主体的责任分工。

各主体定位及关系如图1 所示。

图1 电力行政执法三要素关系定位

2.2.1 广州市电力行政执法支队

(1) 负责贯彻执行国家、省、市涉及电力行政执法的相关法律、法规和规章，并对供电企业和用户的执行情况进行监督检查。

(2) 依法查处危害电力设施和扰乱供用电秩序的违法行为。

(3) 组织开展电力法律法规宣传和培训。

(4) 协调各区、市直有关部门共同做好电力设施保护工作，并协助处理全市电力应急联动工作。

2.2.2 广州供电局电力行政执法协助中心

(1) 负责协助广州市电力行政执法支队开展电力设施保护和供用电秩序维护工作。

(2) 贯彻执行和宣传各级电力设施保护和供用电秩序维护的法律法规和规章制度。

(3) 指导、督促局相关单位开展电力设施保护和供用电秩序维护工作，并进行监督、检查。

(4) 协调处理地方电力设施保护、供用电、电力应急综合联动工作中出现的问题及安全隐患。

(5) 统计分析违章施工、盗窃电力设施、窃电等事件和隐患，针对性组织开展电力设施保护和供用电秩序维护专项整治工作，研究制定相应防范措施，总结推广先进典型经验。

(6) 及时向广州市政府和有关单位通报电力设施保护和供用电秩序维护的国家法规及各类信息，按需向局专业管理部门汇报工作情况。

由此，从根本上杜绝了政企不分的弊病，为常态化开展电力行政执法奠定了机制基础。

2.3 建章立制

为实现电力行政执法体系制度化运转，制订了以下规章制度，用以指导和规范电力行政执法行为，同时督促相关责任方贯彻落实法律法规。

(1) 《广州市工业和信息化局电力行政执法工作办法》。旨在从执法层面进一步建立健全电力行政执法工作制度体系，推动电力行政执法源头预防性管控；大力构建全市施工行业信息收集和共享机制，从源头介入外力施工破坏管控，从而有效遏制危害电力设施安全行为发生。

(2) 《广州市政府工业和信息化部门电力行政处罚自由裁量权规定》。旨在从执法层面对相关电力法律法规制度中关于危害电力设施和扰乱供用电秩序违法行为的行政处罚，尤其对罚款处罚的行政执法自由裁量权予以合理细化和量化，指引和规范全市工信部门合法、合理实施电力行政处罚，进一步缩小全市工信部门电力行政处罚自由裁量的空间，增强电力行政处罚的公正性和适度性。

(3) 《广州供电局电力行政执法协助工作管理实施细则》。旨在从维权层面协助广州市政府各级工业和信息化部门做好电力行政执法工作，规范广州供电局电力行政执法协助工作程序，督促内部主网和配网运维单位做好内部管控。

通过以上规章制度确保电力行政执法能够制度化运转，规避传统模式的随意性弊端。

2.4 执法依据

针对行政处罚和刑法介入的边界划分，根据《最高人民法院关于审理破坏电力设备刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2007〕15 号)，具有下列情形之一的，属于《刑法》第一百一十九条第一款规定的“造成严重后果”，以破坏电力设备罪判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。

(1) 造成1 人以上死亡、3 人以上重伤或者10人以上轻伤的。

(2) 造成1 万以上用户电力供应中断6 h 以上，致使生产、生活受到严重影响的。

(3) 造成直接经济损失100 万元以上的。

(4) 造成其他危害公共安全严重后果的。

据此执法可从根本上杜绝“行刑不分”和“以行代刑”的弊端。

2.5 执法程序

对于电力行政执法具体案件，其主要的执法程序和办案流程如图2 所示。

图2 电力行政执法程序和办案流程

2.6 执法成效

截至2020-10-31，广州市电力行政执法支队共立案查办案件44 宗，发出责令改正通知书45 份，做出警告行政处罚1 宗，为供电企业挽回直接经济损失3 000 余万元，基本实现主网电力设施保护局面受控，外力破坏数量大幅下降。

3 新旧执法模式探讨

通过调研发现，国内现行的电力行政执法模式虽然能够满足各自属地电力管理部分需求，但也存在着诸多法律风险和不足，广州市充分借鉴其他同行的经验和教训进行了修正，具体做法见表1。

表1 电力行政执法传统常见模式和广州创新模式成效比对情况

通过创建政企二元结构为主体的电力行政执法模式，为行政主体合法性、队伍专业性、组织合理性、专业权威性、程序严密性、处罚规范性、成果固化性等各执法要素提供了基础保障，为开展电力行政执法工作创设了前提条件。

4 结束语

广州市率先在全国电力行政执法模式创新上进行了大胆探索，在维护地方电力设施安全方面取得了积极成效。建议在现有基础上，逐步加大对电力行政处罚自由裁量权应用、执法成果纳入征信体系、行刑有效衔接、行政强制执行和跨行业行政执法联动等方面的深入探索和研究，力争在维护电力设施安全、维持用电秩序平稳、服务地方经济等方面发展发挥更大作用。