论“放管服”改革背景下地方政府职能转变

摘要：李克强总理在全国电视电话会议上强调指出，持续深化“放管服”改革的主要目标在于推动政府职能深刻转变。福建省莆田市政府对标“放管服”改革要求，深入推进“一窗受理，集成服务”改革，通过制度化、程序化、技术化路径转变职能，取得如下成效：（一）规范行政审批权和监管权，建立行政监管新机制;（二）提升行政效率和透明度，降低体制性成本;（三）推进政务服务便民化，实现和维护社会平等。但对照全国先进地市的改革成果，仍有很大的提升空间。相信随着改革的不断推进，莆田市政府职能转变改革的成效会更加明显。

关键词：“一窗受理，集成服务”;莆田;地方政府职能

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）04-0062-03

李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上提出，“当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即‘放、管、服三管齐下”[1]，并且明确指出，深入推进“放管服”改革的关键在于推动政府职能深刻转变。福建省莆田市委市政府积极响应中央号召，主动融入“放管服”改革洪流，在全省率先推行“一窗受理，集成服务”行政审批新模式，努力推动自我革新，加快政府职能深刻转变。

一、莆田市推进“一窗受理，集成服务”改革的实践

2018年12月，莆田市出台《全市深入推进审批服务便民化改革任务分工方案》，指出要“重点推进……‘一窗受理，集成服务改革，……推动政务服务从分部门、分层级、分区域的分散式服务，向跨部门、跨层级、跨区域的综合化服务转变”[2]。2019年7月，莆田市人民政府办公室出台《莆田市各级行政（便民）服务中心全面深化“一窗受理，集成服务”改革实施方案》，要求“在全市各级行政（便民）服务中心全面实施“一窗受理，集成服务”改革”[3]，为莆田市正式开始在各级行政（便民）服务中心实施“一窗受理，集成服务”改革提供了法律保障。

莆田市政府牢牢把握“放管服”改革局势，对标中央部署和省委要求，紧密结合莆田实际，扎实推进独具特色的政务服务便民化革新。例如，在企业投资开办领域，莆田市向全国首推“自己‘批网上办”的审批服务新模式，设立涉企惠企政策对接平台，全省首推涉企事项“六十三证合一”，让行政审批服务更加提质提速提效。在便民服务领域，开辟24小时便民自助区，打造15分钟便民服务圈，让公共便民服务更加省时省心省力。在监督监管领域，在全市全面实施“双随机、一公开”跨部门联合监管制度，设立牵头单位及相关责任部门，通过“组合拳”的形式，对食品、安全、医疗等重点民生领域的企业进行双随机抽查，并依法公示，做到照单监管。

通过“一窗受理，集成服务”改革﹐莆田市政府积极转变思路，发现问题、落实责任，并以此为强有力约束，推动政府职能转变改革不断深化。具体表现为三个“一”：一是推进服务体系“一个平台”。莆田市通过“一事联办”集成套餐服务，对101项事务罗列清单，明确牵头及配合单位的任务分工，推动政务服务向跨部门、跨层级、跨区域综合服务转变。二是推进网上办事“一网通办”。莆田市行政服务中心联合市数字办投入3900万元升级改造全市统一政务服务管理平台、政务数据汇聚共享平台，采购110台便民自助服务终端[4]，加快实现纸质证照数字化，打破电子证照跨部门数据共享壁垒，为打造“不见面审批”模式提供技术支持。三是推进行政审批“一窗受理”。实行立受审管分离审批模式，推动窗口融合、流程优化、集成服务。针对群众办事密集领域，设立了五险一金、民生经济、投资项目等六大领域的综合窗口，95%以上事项实现“一窗”分类受理、综合办理，让企业和群众到大厅办事“只进一扇门”“最多跑一趟”。

二、地方政府职能转变的路径

由莆田市推进“一窗受理，集成服务”改革的实践过程，可以得出结论：地方政府通过建立一定的改革路径模式，形成良性的路径依赖，为政府职能转变提供动力与支持。

（一）制度化路径

地方政府职能转变的核心，在于以政府行政行为为客体的制度优化与制度创新，通过制度化路径规范行政行为，提高地方政府履職能力。莆田市政府对政府职能转变过程中的各个环节，进行回顾总结和梳理提炼，将成功经验以制度形式固化下来，形成长效机制，为改革提供制度保障与路径支持。莆田市委、市政府编制了《莆田市行政服务中心标准体系》共计1343项标准，涵盖行政许可、公共服务、便民服务、中介服务以及公共资源交易等各个领域，目前已成为莆田涉及面最广、内容最丰富的行政服务标准体系。同时，为了更好地构建政务服务标准体系，莆田市先后制定出台《莆田市行政服务中心综合窗口“一窗受理，集成服务”改革实施方案》《莆田市各级行政（便民）服务中心全面深化“一窗受理、集成服务”改革实施方案》《莆田市行政服务中心“一窗受理，集成服务”模式运行管理办法》，为莆田深入推进“一窗受理，集成服务”改革提供制度支撑和保障。

（二）程序化路径

权力运行程序化是实现权力运行机制科学化的有力推手，通过程序化路径的规范与制约，防止权力专制，弥补决策偏失，保障行政权力的健康运行。权力运行程序化建设要求地方政府要实行各项权力的运行流程再造，压减内部流转环节，深度规范行政审批自由裁量权，使权力的运行更加公平、公正。

在深化工程建设项目审批制度改革上，莆田市按照审批环节精简效能、审批部门协同办理、审批过程并行推进的原则，将政府投资项目、社会投资项目、带方案出让用地和小型工程社会投资项目、装饰装修工程，压缩审批时限分别至80、60、40、20个工作日以内。在优化企业开办流程方面，莆田市实施企业开办“1+X”套餐式服务，将企业开办时限由2020年的2天压缩至2021年的4个小时，按照能简则简和信息共享原则全面精简企业设立申请材料，实现办事流程最优。并为企业提供免费的刻制印章、提供邮寄送等服务，进一步降低了企业的制度性交易成本，保障企业开办“一趟不用跑”真正落到实处。

（三）技术化路径

地方政府转变职能的技术化路径主要体现在实行“互联网+”电子政务改革，通过运用互联网技术与大数据平台，打造数字化政府，打破条块分割带来的数据壁垒，实现不同部门之间数据的互认、互通，从而提升公共服务水平，优化群众办事流程。

为了冲破政务“信息壁垒”，破解部门间“数据私有化”现象，莆田市搭建了全市政务大数据平台，让数据代替群众多“跑腿”。截至目前，87个单位的187个系统迁移到政务云平台，已汇聚市直部门76个业务系统，7.77亿条数据，其中电子证照库汇聚了55个市直部门、221个县区单位共计930多万条数据[5]。在城市管理方面，建成了莆田市数字化城市管理信息系统，覆盖全市105平方公里的建成区，投入运行以来，共解决案件184万余件，解决率达99.45%[6]。

三、地方政府职能转变的成效

（一）规范行政审批权和监管权，建立行政监管新机制

从本质上看，地方政府转变职能的过程是对各权力主体重新定位的过程，尤其是对行政审批权和行政监管权的合理配置。原因在于行政审批权的过于集中会造成权力的膨胀与失控，而缺乏制约的行政监管权更是权力腐败的“天然温床”。可以说，对行政权力的运行进行规范与遏制，并进行有效的行政监管，决定着地方政府职能能否顺利转变。

莆田市通过梳理“一事联办”集成套餐服务清单任务分工，将部门权力事项置于阳光下，最大限度压减权力寻租、设租空间，从根源上杜绝腐败产生的可能性。为更好地规范行政监管权力的运行，莆田市推行行政执法机制改革，筹备组建了市场监管综合执法队伍，实现“一支队伍管执法”，着力解决权责交叉、多头多层重复执法等问题，同时印发了《莆田市市场监督管理局行政执法音像记录设备配备和使用管理规定》，进一步规范行政执法行为。在全市构建“双随机、一公开”跨部门联合监管制度，全面实施企业信用风险分类监管，实现企业信用依法公示、联合惩戒和社会监督。通过以上途径，从技术层面和制度层面搭建起了全方位、多功能、高效率的监管新机制。

（二）提升行政效率和透明度，降低体制性成本

对于各个市场主体而言，在运转过程中，会因为维护和遵循政府的各种规章、制度、政策等而产生体制性成本，市场主体无法依靠自身努力降低该成本，只有依靠政府深化职能转变改革，优化权力运行流程，压缩行政审批环节等措施，更好地降低体制性交易成本，从而为市场主体“松绑解绊”。

借助“一窗受理，集成服务”改革的大力推进，莆田市着力打造勤廉高效的智慧型政务服务系统，全力提高公共服务水平和人民满意度。目前市、县（区）两级行政服务中心进驻事项共计13409项，其中支持网上申请办理的事项占比97.35%，“全程网办”事项占比为66.27%，“一趟不用跑”事项占比为80.06%，“最多跑一趟”（含“一趟不用跑”）事项占比为99.06%[7]，极大地提升了行政效率，降低了体制性交易成本。

在简化企业开办登记方面，莆田市市场监管局与市行政服务中心牵头整合企业开办涉及的企业登记、印章刻制、银行开户预约、申领发票、医保、社保登记等6个环节，推行“企业开办1+X”登记模式，设立“企业开办专窗”，实行一窗收件、一窗发证、专人代办，企业开办环节由6个缩减至1个，开办时间由1天压缩至4个小时，审批速度大幅提升。

（三）推进政务服务便民化，实现和维护社会平等

在现代化政府治理中，实现和维护社会公平与平等，协调社会矛盾，平衡利益关系，已成为现代政府职能的重要价值尺度。2021年莆田市市直各审批部门以放管服改革为抓手，对2019年以来梳理的1814张审批导图进行重新修改完善，形成市、县（区）、镇（街）、社区四级3100多项政务服务事项标准化目录清单，统一向社会公开。通过以上举措，莆田市政府在行使行政权力和履行公共管理等职能的过程中，用统一的行政行为规范对行政权力的运行过程进行公开和固化，照亮了权力腐败的黑暗角落，从源头上保障群众在办事过程中获得无差别的对待，最大限度减少各种“寻租”行为，从而为实现和维护社会平等提供了制度基础。

另外，为了提升配套特色服务，莆田市、县（区）两级行政服务中心配套建设24小时便民自助服务区，试点镇（街）便民服务中心和“党建+”社区（园区）邻里中心布设“E政务”自助服务机，提供全天候自助服务。任何办事群众都能够通过这些技术条件无差别地享受到“一窗受理，集成服务”的改革成果，为实现和维护社会平等提供了技术基础。

四、思考

莆田市坚持以转变政府职能、提升政务服务质效为目标，纵深推进“一窗受理，集成服务”改革，各类市场主体运行成本明显下降，营商环境得到明显改善。但对照全国先进地市的改革成果，仍有很大的提升空间。例如，还存在“重审批、轻监管”的惯性思维，省、市级部门权力下放较多，但对各县（区）下放的业务指导和沟通相对较少，形成“业务悬浮状态”，审批、监管衔接不够紧密。部分县（区）推进“一窗受理，集成服务”改革不彻底，对转变政府职能“放”得開却“接”不住。因此，莆田市下一步改革的目标，在于加强全过程执法监管，进一步探索跨部门、跨条线双随机检查机制，形成监管闭环，打造公正法治、繁荣有序的市场经营环境;持续深化“一窗受理”“一事联办”等改革，加强对县（区）行政服务中心的业务指导，对县（区）以下部门的事项清单进行规范统一，做到全市一套标准。

参考文献：

[1]李克强.深化行政体制改革  切实转变政府职能[EB/OL].（2015-05-12）.http：//www.gov.cn/ guowuyuan/2015-05/12/content_2860725.htm.

[2]莆田市行政服务中心管委会.全市深入推进审批服务便民化改革任务分工方案[EB/OL].（2018-12-30）.http：//xzfwzx.putian.gov.cn/zwgk/zxwj/202002/P020200228414134754305.pdf.

[3]莆田市人民政府办公室.莆田市各级行政（便民）服务中心全面深化“一窗受理、集成服务”改革实施方案[EB/OL].（2019-07-16）.http：//xzfwzx.putian.gov.cn/zwgk/zxwj/202002/P020 200228409536488067.pdf.

[4]黄凌燕，吴悦.一窗受理  一次办好——市行政服务中心党建赋能领跑“最多跑一趟”改革[N].湄洲日报，2020-10-20（5）.

[5]郭珊珊.壮大新的增长点  形成发展新动能  我市大力推动数字经济发展[N].湄洲日报，2021-03- 15（5）.

[6]吴琪娜.我市扎实推进数字莆田建设，为强产兴城添动能——“数字”赋能 活力迸发[N].湄洲日报，2020-10-12（1）.

[7]黄国清.意气风发奏响奋进强音——看我市加快实施“双轮”驱动全方位推进高质量发展超越[N].湄洲日报，2021-07-14（1）.

作者简介：朱正婧（1983—），女，汉族，福建莆田人，福建开放大学莆田分校讲师，研究方向为公共管理。