地方政府金融风险信息澄清职责

周 陈

地方政府及时澄清误导信息和虚假信息的职责，既是信息传播管理中的事后纠偏权力，也是一种属地和维稳责任，对化解局部金融风险，维护区域性金融稳定有积极意义。本文认为，应规范地方政府金融风险信息澄清行为，从信息收集、信息评估、内部控制以及信息澄清垂直化方案等方面构建信息澄清工作机制。

2022年4月6日公布的《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“草案”）总结了我国重大金融风险攻坚战中行之有效的做法，借鉴国际上防范处置金融风险的有益经验，内涵十分丰富（李曙光，2022）。特别是草案第20条赋予了地方政府主动化解区域金融风险的职责，目的是压实地方政府的属地和维稳责任，意义重大。其中，“及时澄清误导信息和虚假信息”极具特色，但由于缺乏明确的信息认定标准、程序启动标准、澄清方式等一套清晰的澄清工作机制，不利于地方政府实际操作，容易导致该条立法目的被悬空。因此，有必要就地方政府对金融风险信息澄清相关问题进行探讨。

信息澄清职责的特点

一种事后纠偏权力。由于金融市场本质是一个零和博弈的场所，包括各个子市场在内的主体均具有逐利的特点，容易发生道德风险。其中一个表现即信息内容上的失真或造假，损害金融消费者权益，加剧市场恐慌、挤兑，金融风险由局部风险上升到系统性风险。草案第9条禁止有关金融风险误导和虚假信息的编造和传播，并辅以第44条信息传播违规责任的规定，意图从违法责任的落实来遏制误导和虚假信息编造、传播行为的发生，做到违法必究。而政府在信息传播管理中事后纠偏的作用也确有必要，因为无论是本源性的还是传播性的误导或虚假等信息，只有被澄清才能化解金融风险。当信息的披露者或信息内容所涉及的相关利益方从客观上无法让现实或潜在的投资者及时知晓真实、完整的信息时，为了防止区域性金融风险外溢，地方政府应当及时干预信息传播，主动利用权威媒体等澄清渠道净化相关信息。

一种属地和维稳责任。金融稳定是一个没有金融危机、能够抵御风险冲击并支撑一国或地区可持续发展的一个金融发展状态（史蒂文·施瓦茨，2008）。而我国经济发展不均衡，各个地区内部经济金融又存在深度融合现象，导致区域金融风险的差异显著，并呈现扩大趋势，东部地区金融风险差异大于西部地区（刘凤根、廖昭君、张敏，2022）。金融稳定和金融风险是一体两面的，地区性的金融风险不可不防，应警惕“灰犀牛”和“黑天鹅”演化为系统性金融风险。否则，若金融不稳定，金融必不安全，将对国民经济和社会发展造成破坏性危害。从这个意义上讲，保护地方金融生态，压实地方政府对金融稳定承担的属地和维稳职责尤为重要。基于此，草案第40条规定了政府部门及人员责任。可以说，通过及时澄清误导或虚假信息来主动化解风险，既是地方政府的权利也是其应尽的义务。地方政府如果不积极主动化解金融风险，延误时机导致金融风险蔓延，应依法依规对责任人员予以处分；构成犯罪的，应追究刑事责任。通过压实责任，倒逼地方政府积极履职，守住不发生系统性风险的底线。

信息澄清客体的选择

对误导信息与虚假信息的认定。草案第20条规定，地方政府有“及时澄清误导信息和虚假信息”的职责，并将信息澄清的客体限定为误导信息和虚假信息。一方面，草案第20条与第9条呼应，两种信息类型都属于信息传播管理的客体，均为引发金融风险的信息，也就是金融风险信息。另一方面，两种信息类型可溯源至《证券法》第56条，即“禁止任何单位和个人编造、传播虚假信息或者误导性信息，扰乱证券市场”。由于作为资本市场的证券市场，也是金融市场，该规范也具有借鉴价值。

所谓误导信息，是指因信息的碎片化或截面化而误导投资者作出错误判断的一种信息；虚假信息则是指在信息真实性上属于完全虚假的信息（郭峰等，2019）。实际上，虚假是相对完全真实而言的，无论内容是否被截取；而误导信息既可能是内容上不完整，也可能是内容完整但不完全真实。如果认为误导信息只是虚假信息的一个子集，则是基于意图性所作的区分，强调误导信息具有主观明确恶意（赫农，彼得，1995）。但如此区分便导致信息澄清客体在概念范围上的不周延，未考虑误导信息虽被截面化但也具备全部真实性的可能性，况且主观要件仍须从现实客观行为来证明。从这个意义上讲，误导信息与虚假信息应是一对互斥的概念，从而在解释上可以尽可能地囊括更多不利于金融稳定的风险信息。

对虚假陈述的澄清。在《证券法》中，虚假表述是与误导或虚假信息容易混淆的概念。虚假陈述是信息披露义务人在信息披露文件中对所披露内容进行虚假记载、误导性陈述，或者在披露信息时发生重大遗漏、不正当信息的违法行为（郑彧，2022）。从定义来看，虚假陈述既可能是误导信息也可能是虚假信息。但在《证券法》中“编造、传播虚假信息或者误导信息”与在证券发行或交易作出“虚假陈述”具有不同的行为主体、责任规范，而且在证明行为与投资者损失之间的因果关系问题上还存在着前者可否套用“市场欺诈理论”的疑义。可见，对于二者是否可以混同，《证券法》存在争议。

但就信息澄清而言，信息披露义务人对于虚假陈述的纠正极可能存在时滞，也可能出现拒绝纠正的情况，由此带来个人、组织乃至社会财富损失的不确定性不可忽视。如前所述，地方政府干预金融风险信息的传播具有正当性，对于可能产生金融风险、影响地区金融稳定的虚假陈述不能视而不见。因此，虚假陈述应作为金融风险信息澄清的客体，不过信息披露义务人的自我澄清义务仍应当是第一性的，而地方政府澄清义务是第二性的。

信息澄清工作机制的构建

阳光是最好的防腐剂。规范地方政府金融风险信息澄清行为，构建信息澄清工作机制，既是全面依法治国理念的内在要求，也是地方政府信息澄清职权运行与责任约束的外在基础。

畅通信息收集与接收渠道。信息收集渠道若不畅通，澄清无从谈起。金融风险信息多，有利于提高金融风险化解的成功率。首先，地方政府应畅通公众反应渠道，尤其是不能低估广大投资者的“嗅觉”。必要时，协调新闻出版、网信、电信、公安等部门先采取临时措施控制金融风险信息继续传播。其次，地方政府应积极主动收集金融风险信息，特别是当金融风险经由地方政府自身债务诱发并扩散至其他市场时，切不可守株待兔。比如土地财政收入情况和地方债务规模关系着房地产市场的稳定，土地商品化和金融化相互交织，一旦出现土地金融泡沫必然导致银行不良贷款率上升，流动性危机甚至系统性金融风险也就会产生。地方政府掌握的相关信息对于外界而言本身就是不对称的，误导和虚假信息便容易滋生。因此，地方政府主动搜集金融风险信息并研判是否澄清确有必要。

确立信息澄清启动标准。地方政府收集或收到疑似金融风险信息后，应立即开展评估，决定是否启动澄清工作。为了有效开展评估，应区分予以澄清和不予澄清的具体标准。对于前者，可以列举典型情形；对列举事项以外的，用兜底性标准予以涵盖。既体现指引规范性，又不失灵活性。需要注意的是，地方政府金融风险信息澄清职责一经《金融稳定法》所赋予，其关注的一定是区域性的重大金融风险，否则谈不上对区域金融稳定构成威胁，反而造成行政资源浪费，也与立法宗旨不符。对于后者，不予澄清未对金融市场造成影响的风险信息。特别是对上市公司重整案件而言，既要考虑在《破产法》和《证券法》框架下信息双披露的问题，也要考虑不予澄清对降低谈判成本、提供重整成功率的益处，过分的信息披露反而影响战略投资者的引入，不予澄清反倒有利于金融风险的化解。

强化属地和维稳责任约束。加强地方政府对自身责任意识薄弱环节的有效控制，是压实化解金融风险属地和维稳责任、落实地方政府履行信息澄清职责的应有之义。首先，在时间把控上，细化草案第20条对澄清金融风险误导信息和虚假信息提出“及时”的要求。其次，在内容控制上，发挥草案第40条所规定的“政府部门及人员责任”精准问责功能，明确信息澄清工作分工，避免责任划分不清导致澄清工作推诿、不到位的情况。建议明确地方金融监管局作为金融风险信息澄清的主责机构，建立金融风险信息澄清的逐级审批机制，落实政府部门人员的主体责任。同时，注重与证监会、银保监会派出机构在工作上进行协调，充分发挥派出机构在金融分业监管职能上的作用。需要注意的是，澄清机关只可对虚假或误导信息本身作出澄清，而不是对信息背后涉及的市场主体作全面评价，否则有妨碍市场竞争之嫌，外生性的干预可能对金融市场带来新的异常波动。

提升信息澄清触达能力。评判地方政府澄清行为是否有效，不妨借助市场营销的思考方式，即考虑信息的触达与转化。信息澄清的发布与广告的投放本质上均为信息向受众触达的过程。从市场营销的角度看，满足触达率，即如何让营销活动让更多的客户知晓，仅仅是客户留存的基本前提，而触达是否精准是关系着流量能否转化、变现的重要问题。从这个意义上讲，如果地方政府金融风险信息澄清的内容无法准确触达受金融风险影响的公众，信息澄清触达能力就有提升的必要。应对舆论热点的传统信息澄清方案是“水平的”，往往通过政府门户网站、广播、电视、报刊、手机短信、移动互联网等其他方式发布，必要时召开新闻发布会，只能起到“广而告之”的作用，最终的澄清效果与受众没有直接相关性。从某种意义上讲，把澄清手段与目的相混淆，是没有将重大金融风险规避目的考虑在内。

实际上，金融风险的传导性决定了金融风险存在跨机构、跨市场、跨行业及跨境传染的可能。对于非金融行业头部企业困境、大宗商品抵押等引发的金融风险，由于风险来源的金融属性往往被表面经营形式所隐藏，不易察觉，金融风险信息的不对称问题就更加突出。因此，建议采取“垂直化”的金融风险信息澄清方案，将金融风险作纵向细分，并借助算法等技术手段精准触达相关受众。

结语

“财富在顶层积聚，而风险在底层积聚（[德]乌尔里希·贝克，2018）”。金融与风险始终相伴，金融风险一旦发生，次生风险便接踵而至，风险抵御能力最弱的社会底层群体必然会付出最惨痛的代价。而随着数字技术的发展，人类一边享受着信息丰富带来的便利，一边也忍受着信息过剩和信息爆炸带来的困扰，金融风险误导和虚假信息大行其道。怎样处理这些金融风险信息是一个不可回避的基本问题。

既要高度警惕“黑天鹅”事件，也要防范“灰犀牛”事件。从某种意义上讲，风险意识决定风险化解能力的高度。试图对金融风险信息视而不见、金融市场充斥着误导和虚假氛围，只会让金融风险愈演愈烈，令次生灾害的严重性不可估量。地方政府应扮演好“净化器”与“顶梁柱”的角色，充分运用信息澄清职责，发挥事后纠偏职能，压实属地和维稳责任，最终守住不发生系统性金融风险的底线。