疫情下国际农产品出口限制特点、影响与政策建议

盛彩娇 田仲他

新冠肺炎疫情暴发两年以来，不少国家基于粮食安全考虑，出台诸多农产品出口限制措施，对全球粮食供应链产生较大冲击。新形势下，叠加疫情因素、国际粮食安全面临资源环境等挑战，随着人民生活水平提升、农业自身比较优势变化，未来我国进口农产品保供稳供压力凸显。为防范国际农产品出口限制可能带来的负面影响，应加强前瞻性谋划与布局，多措并举保障粮食安全。

疫情下国际农产品出口限制新特点

（一）涉及国家/地区及频次明显增多

世贸组织的规则允许在特定情况下禁止和限制农产品出口，但此类措施的实施可能会影响粮食安全。疫情下，农产品出口限制短期内涉及国家、出台限制措施频次大幅增多。统计显示，2015—2019年，出台农产品限制措施的国家/地区及频次，仅为45个国家，86次。而2020年全球累计有43个国家/地区，先后71次出台农产品出口限制措施。如，阿根廷9次出台出口限制措施，巴基斯坦、土耳其各4次，俄罗斯、塞尔维亚、乌克兰、印尼分别为3次，埃及、菲律宾、哈萨克斯坦、柬埔寨、马来西亚、缅甸、南非、欧亚经济联盟、亚美尼亚等9个国家/地区分别为2次。疫情新形势下，2021年，全球有5个国家、共出台了26次农产品出口限制措施（见表1），其中阿根廷13次，土耳其5次，俄罗斯4次，印尼3次、墨西哥1次。

表1 2015―2021年实施农产品出口限制措施国家/地区及频次情况

（二）涉及商品种类大幅增加

根据HS6位统计，2020年有关国家/地区限制出口的农产品多达70种。除酒精外，稻谷/大米是被限制次数最多的商品，其次为小麦及混合麦、洋葱、食糖、豆类、玉米、小麦粉、葵花籽、棕榈油。2021年有关国家/地区限制出口的农产品为53种，从限制次数来看前几位为牛肉、虾、谷物、棕榈油及椰子油、蔗糖等。而在疫情之前，农产品出口限制的商品种类相对较少。2015—2019年，农产品出口限制种类平均为15种，主要涉及食糖、棕榈油、小麦、稻谷或大米等（见表2）。

表2 2015―2021年农产品出口限制商品种类情况

（三）措施更加严格

与疫情前相比，2020年农产品限制级别更高，以相对较为严格的禁止出口为主，约占6 5%；等级相对较低的出口税、许可证类、出口配额等限制措施相对较少，分别占11%、17%和 7%。2021年出口禁令使用大幅下降、占23%，出口税措施增多、占58%。而2015—2019年间，各国普遍采取出口配额、出口许可证要求及出口税等较为温和的农产品出口限制措施，禁止出口措施的占比仅为15%（见表3）。

表3 2015―2021年出口限制措施类型（单位：次）

（四）措施出台时间较集中且不少措施仍在有效期

2021年，农产品限制措施平均持续时间为190天，目前（截至2022年1月20日）仍然有效限制措施有25项、约占96%。在疫情暴发的早期阶段，2020年多国有关农产品限制措施的出台主要集中在3至4月期间，占比62%；其中，66%的限制措施持续时间在90天内，目前仍然有效限制措施有24项、约占41%。而在2015—2019年，农产品限制措施平均持续时间为258天，目前仍然有效限制措施仅有2—10项（见表4）。

表4 2015―2021年农产品出口限制持续时间及有效情况

疫情下国际农产品出口限制的影响

（一）对全球粮食供给造成短期冲击

从具体商品来看，2 0 2 0年，泰国、巴基斯坦和美国大米出口数量同比均在下降，分别为—25%、—13%、—10%。但是印度、越南出口量同比增长，分别为49%、3%（见图1）。大豆方面，欧亚经济联盟明确提出限制大豆出口，但从月度出口数据来看，4月哈萨克斯坦出口数量同比下降43%、俄罗斯出口数量同比增长103%。2020年5—8月，美国月度出口均呈现同比下降趋势。但2020年全球大豆出口量同比增长11%。大豆主要出口国巴西、美国出口量同比上涨分别达12%、21%，阿根廷同比下降34%（见图2）。

图1 2020年—2021年10月大米主要出口国出口量同比变化情况

图2 2020年1月—2021年10月大豆主要出口国出口量同比变化情况

（二）国际粮价上涨虽对我主粮传导效应有限，但对饲料用粮及其下游产品影响明显

2021年，联合国粮农组织食品价格指数平均为125.7点，为十年来最高水平；谷物价格指数平均为131.2点，比2020年上升28.1点，达到自2012年以来的年度最高平均值；植物油价格指数平均为164.8点，比2020年上升了65.4点，创年度历史新高（见图3）。我国主粮自给率总体较高，国内价格受国际影响较小（见图4）。但作为饲料用粮的大豆自给率相对较低，易受国际价格上涨的冲击。据美国农业部对外农业服务局数据，我国粮食进口中，大米、玉米、小麦进口仅占我国内消费量的2%左右，但大豆、大麦、高粱的进口/消费比相对较高。进口是满足国内大豆及其下游市场需求的一个重要途径，大豆的进口/消费一度达到80%以上。我国进口大豆主要用于饲料用粮和榨油，大豆价格上涨会造成中国生猪饲料价格上涨，对国内生猪生产造成一定影响；还会导致国内食用油价格上涨，间接影响国内食品价格。

图3 2020—2021年全球食品价格指数

图4 我国部分粮食自给率变化情况

（三）短期内粮食跨国企业境外资源回运难

此次疫情客观上造成全球商贸往来受阻，农产品检疫困难程度增加，各国将保障国内粮食供给置于首位，相关国家限制出口政策进一步放大了市场波动和恐慌情绪，增加了国际供给风险。短期内，我国粮食跨国企业面临资源回运困境。农业农村部数据显示，截至2019年上半年，我国共有710家境内企业在境外投资设立了934家农业企业；截至2018年底，境外涉农企业中，从事粮食和经济作物种植的企业共382家，占43.02%，大多数企业仍处于产业链低端，仅有49家在境外进行农产品生产、加工、仓储、物流等全产业链投资，对产品收储、流通、定价、销售等缺乏有效掌控，国际市场话语权和全球资源配置力较弱。

（四）我国种子对外依存度高

2020年，我国进口蔬菜、草本花卉植物种子8万吨，进口额4.24亿美元，来自近51个国家/地区，其中前三大进口来源地为美国（24.7%）、日本（14.2%）和丹麦（10.3%）。其中，蔬菜种子（HS1209100）进口额2.38亿美元，最大进口来源地为日本（20%）。如果将种用谷物、种用植物繁殖材料、油脂及油料类种子等纳入统计范围，我国种子进口规模还将大幅增加。根据《2019年中国种业发展报告》显示，甜菜类国外品种在我国农作物生产中占比高达90%；胡萝卜品种中国外品种占50%；番茄、萝卜、白菜、黄瓜等国外品种占比也在10%—40%之间。2020年起，有关国家在限制农产品出口中，已开始将种子列入，后疫情时代不排除有关国家进一步加紧对种子出口限制，或将对我种子进口造成影响。

图5 我国蔬菜、草本花卉植物种子进口情况

政策建议

未来，我国农业开放的广度和深度将进一步提升，农产品进口愈发多元化，加强农产品供给多元化的重要性将持续上升。应准确认识和把握“十四五”乃至更长时期内我国粮食安全形势变化新特点、新趋势，充分运用国际国内两个市场、两种资源，促进农产品多元化进口，进一步加大高质量农产品和食品全球进口，满足人民对高品质、多样化农产品和食品的需求，更好适应人民群众日益增长的消费升级需求。在农产品多元化进口中，尤其要注意把握好适度进口与保护农民积极性的关系，充分尊重和维护农民主体地位，多措并举有效保护和激发农民的积极性创造性，对接国际规则、深化农业补贴改革，防止对农民就业和收入造成较大冲击。

（一）以农业高水平开放有效促进我农产品多元化供给，加强多元化保障体系建设

农业高水平开放需着眼于构建“双循环”新发展格局，从全球视角构建多元化保障体系，优化农产品贸易布局，充分利用国际投资贸易协定和进口博览会、自贸区/港等开放平台，向有粮食生产能力和贸易增长潜力的国家，持续、均衡、缓慢释放中国进口增长的信号，通过直接贸易、多元化进口、境外农业投资与国际合作等深度融入全球农业贸易产业链；从我实际出发，坚持适度进口、进行粮食品种和地区调剂，以农业高水平开放促进我农产品多元化、高品质供给，以保障我市场供应，以农业更大开放促进我粮食安全。同时，立足国内，扎实做好包括粮、棉、油、糖、肉在内的粮食和重要农产品供给保障能力，将耕地和种业安全放在突出位置，毫不放松抓好口粮生产，加大政策扶持力度，多措并举加强国内农产品多元化保障体系建设。

（二）保障种子安全，加快种业创新发展

打好种业翻身仗，突破种源“卡脖子”难题，多措并举加快构建和发展现代种业体系。加大农业科技投入，创新合作机制，加快推进饲料用粮替代作物研发，大力发展育种技术、加快种质资源区域布局，建设全球动植物种质资源引进中转基地，利用好实施卫生与植物卫生措施协定（SPS）区域条件中“分割区”的有关风险管理措施，重点引进我国主要农作物、畜禽种业和高档蔬菜种子等“卡脖子”种源，加强种业知识产权保护，从源头上解决培育好品种所需的遗传资源问题。探索放宽对种业的外商准入限制，允许外商在海南南繁科研育种基地，投资I级农业转基因生物品种选育，做好风险防范前提下，有序推进生物育种产业化应用。

（三）充分利用贸易投资双多边区域合作机制，加强农业国际合作

共建“一带一路”、积极扩大农业产业合作，加强农业贸易投资合作，打造境外农业合作示范区、农业产业园区等平台，坚持以企业为主体、以市场为导向，构筑互利共赢的产业链、供应链合作体系。积极发展粮食国际贸易，推动进口来源多元化，不断扩大双向贸易和投资，拓展第三方市场合作，增强粮食供应链弹性。加强港口基础设施建设，推进航道、港口泊位配套设施建设等。完善边境口岸突发公共事件联防联控机制，继续推动沿线国家食品农产品输华检疫准入，如重点开展中东欧国家的小麦、油菜籽等农产品有害生物风险分析，在风险可控情况下加快准入进程。建立和完善农产品供应链风险预警机制，聚焦重点农产品，建立和完善我国农产品供应链风险预警评价指标体系。

（四）培育我国跨国粮商，提升国际竞争力

对标ABCD（阿彻丹尼尔斯米德兰、邦吉、嘉吉、路易达孚）跨国粮商，整合国内农业资源与优化配置企业资源相结合，多措并举、支持我粮食跨国企业全球布局，深度参与国际农业合作，综合开展境外农产品种植、采购、运输、仓储、销售、套期保值等经营活动，不断提高国际化运营能力和水平，加快培育我国际粮商和农业企业集团，并充分发挥其联通内外的桥梁作用，提升我国对全球农产品供应链的影响力、控制力，确保我粮食供给稳定、供应链安全。

（五）深度参与全球农业治理，增强我国话语权

积极参与WTO改革，在粮食国内支持、出口限制等议题上强化发声，加强与联合国粮农组织（FAO）和世界粮食计划署（WFP）等国际机构和组织的交流合作，在世界粮食援助的相关项目中发挥积极作用。提升我在国际农产品市场上的定价权，充分利用农产品期货市场规避国际市场风险，培育以人民币计价的国际农产品定价中心，深度参与全球农产品定价机制。建设和完善农业全产业链数据库，完善农产品市场信息的获取、加工和发布机制，增强对国际价格的监测引导，不断增强国际竞争力。