国内外自然灾害法律法规对比研究

倪凯，魏栋

（上海市安全生产科学研究所，上海 200233）

0 引言

法律法规既是做好应急管理工作的基础，也是开展应急管理工作的重要依据，对从事应急管理工作的人员而言，法律法规是一条红线，不得逾越。应急管理的实质是对安全风险依法治理，用法治思维和方式防范化解重大安全风险，可以从根本上提高安全风险防控工作的制度化、规范化、法治化水平。国外基于应急管理法律体系特点，赋予了各级政府部门应急管理权限，可以说，应急管理法律体系是国外政治体制特点的一个缩影。以美国为例，应急管理最初是用于社会救助，后期逐渐面向自然灾害，在经过“9·11事件”后，美国的应急管理更加关注恐怖袭击，促使应急管理体系实现了大应急的目标。

我国应急管理工作坚持目标和问题导向，聚焦事前、事发、事中、事后4个环节，关注应急组织体系、应急救援、应急演练和信息报告等，但在早期预警和应急响应机制、应急资源的配置、调度规范等方面缺乏规定，需要借助法律法规，制定出减轻灾难后果、保护人民群众利益的措施。

应急管理是国家治理体系的重要方面。法律法规反映了依法治国的理念，这在国家应急管理体系中具有根本性、基础性地位。我国已明确“十四五”时期经济社会发展主要目标，其中要求国家治理效能得到新提升，做到“防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强，自然灾害防御水平明显提升，发展安全保障更加有力。”近两年我国新冠肺炎疫情防控措施证明了我国应急管理体系建设和管理能力都上了一个大大的台阶，超过了世界上许多国家。

本文通过对国外自然灾害及应急管理法律的归类分析，与我国防灾减灾法律法规建设、防灾减灾救灾体制机制、灾害事故风险管理制度、应急救援服务相关制度4个方面进行比较分析，并提出建议和措施。

1 防灾减灾法律法规建设

突发事件应对属于全链条式管理，从灾前的应急演练、监测与预警、信息报告，灾中的应急处置，到灾后的恢复与重建，一环紧扣一环。我国灾难管理的核心是把人民群众生命财产安全放在首位，这体现了党和国家始终坚持人民至上的价值思想。应急管理工作是把以人民为中心的发展思想作为行动指南，把习近平总书记关于应急管理、安全生产、防灾减灾救灾的系列重要论述转化为具体措施。要实现“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，需要逐步建立应急管理新的制度、标准体系和规范，指导应急管理的具体工作和行动。

各国的应急管理体制机制与其国情、经济基础、发展阶段、所面临的自然条件等都不相同，因此，应急管理体系及其运行机制应结合实际情况制定。纵观国内外应急管理体制的发展，都是在应对突发事件过程中不断地完善，很多法律法规的制定与重特大事件的发生有着密切关系。美国重大突发事件应急管理已从单项防灾、综合防灾发展成为今天的循环性、持续改进型的危机管理模式。

我国重大灾害应急管理模式属于以单项灾种为主的原因型管理，即按突发公共事件类别、原因分别由对应的行政部门负责。我国的应急管理体系发展历程属于问题导向式的，在应对突发事件的实践中不断完善体制建设。而我国应急管理体系建设起步较晚，很多方面正处在摸索之中。

应急管理部在对法律法规全面梳理的基础上，研究形成了“1+5”的应急管理法律体系骨干框架，1是应急管理方面综合性法律，5是5个方面的单行法律，包括安全生产法、消防法，以及自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员方面的法律。应急管理工作应有章可循，有据可依，在具体的法律法规制定过程中可以借鉴美国在预防、保护、减灾、响应、恢复框架的具体做法。美国在重大事故应急方面，已经形成了竖向以联邦法、联邦条例、行政命令、规程和标准为主体，横向以州法规为主体的法律框架体系。对此，我国可以参考统筹制定和修订配套的地方性法规、规范性文件、应急预案及技术标准，作为法律法规的补充，规范并细化更加具体的操作步骤、措施等，进一步补充、健全和完善防灾减灾法规制度体系，为防灾减灾提供可以操作的、详尽的法治保障。

2 防灾减灾救灾体制机制

美国是联邦制的国家，联邦与各州实行分权原则，在联邦的架构内，每个州都保持自治权和独立的法律体系以及本州的宪法，因此，美国有51套法律，50个州各有1套法律，联邦单独有1套法律。美国以应急区域的各个地方政府为节点，形成扁平化应急网络。我国是以宪法为依据，以《突发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的应急管理法律体系，是具有中国特色的应急管理法律模式。我国在突发公共事件应急处置过程中，参照日常行政管理模式，形成分层、树状指挥体系，并按事件后果分级标准，比如一级、二级、三级、四级应急响应，实施相应级别的行政干预。

我国防灾减灾工作的一个最大特点是从举国救灾到全面防灾的转变。在法律法规的制定时，要重点考虑对各种自然灾害管理全过程的组织领导，充分考虑自然灾害区域影响，加强区域资源统筹和工作协调，重特大灾害中央指挥、跨区域协作，形成统一管理、分工明确、职责到位的自然灾害管理体制。

在灾害管理体制机制方面，需要加强各种自然灾害管理全过程的综合协调，强化资源统筹和工作协调，充分发挥国家减灾委员会对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调作用，强化救灾队伍的机制建设。在防灾减灾中坚持“预防为主”的基本原则，完善自然灾害监测预警预报和群测群防机制，加强灾害性天气的短时、临近预报，加强突发气象灾害预警工作。在应急物资保障方面，要构建实物储备、合同储备、能力储备等多样化应急储备体系，完善应急资源的紧急征用、跨区域调度机制和灾后偿还机制。

3 灾害事故风险管理制度

法律法规的颁布不仅仅是防灾规划、体系建设的主要依据，在实践中，也为灾情监测预警人员、应急指挥人员、应急响应救援队伍以及灾民提高防灾减灾能力、保障自身和他人生命财产安全提供了重要的法律保障。日本非常重视灾害防御和应对工作，于1961年颁布实施了《灾害对策基本法》，涵盖对地震、洪水、海啸以及火灾和大型交通事故的处置办法，在灾害预防、灾害应急对策、灾后重建、防灾对策等方面设立了具体标准。美国国会则在1950年通过了第一部统一的《联邦减灾法案》，美国联邦法包括《国土安全法》《斯坦福灾难救济与紧急援助法》《全国紧急状态法》《灾害救济法》《公共卫生安全与生物恐怖主义应急准备法》和《综合环境应急、赔偿和责任法案》等综合性法律，以及《洪水监控法》《洪水保险法》等单一灾种的法律，还包括《国防制品法》《港口安保和责任能力法》《2006年卡特里娜飓风过后应急管理改革法》等应急产品、机构管理改革等法律。美国的灾害管理体制与法律法规已经非常全面，并在灾害风险管理过程中发挥了极为重要的作用。

灾害风险管理是人们对在社会生活中可能发生的自然和人为灾害进行识别、估测、评价控制、处理的主动行为，美国已经建立了完善的灾害预警和灾害应急管理体系，大大降低了各种灾害造成的损失。研究指出，在美国灾害预防每投入1美元，应急救援和灾后重建就会少支出6美元。美国具有发达的金融市场体系，推行以政府为主导非盈利性的巨灾保险计划，形成了成熟的巨灾保险市场和风险证券化产品。

目前，灾害的损失补偿以传统的直接行政救灾为主，市场化的保险赔付占比非常低。保险是市场经济条件下风险管理的重要手段，用保险形式补偿各种灾害风险损失是当今世界上普遍采用的一种行之有效的方法，为了有效地抗御和减轻灾害造成的损失，需要建立和集聚专门用于应付灾害的保险基金，建立起市场化的损失补偿机制，可以减轻政府负担，提高救灾效率，完善灾害风险管理体制，提高国家综合灾害风险管理水平。

4 应急救援服务相关制度

从国际上来看，应急救援服务是指在紧急情况下“具有特定责任和目标的专门机构”提供对人员和财产的服务和保护。由于应急救援服务的性质、类别、人员、规模等不同，国外应急救援服务划分为有偿服务与无偿服务。美国的联邦、州、县、市、社区都有自己的紧急救援专业队伍，美国救援队伍建设采取职业化和志愿相结合的方式，在救援队伍的选拔和认可上实施全国一致的培训和考核标准。目前，全美己有部分社区建有社区应急救援队，成员主要来自各社区组织和企事业单位，接受过基础应急救援技能训练，参与本地区的应急救援活动。

我国在应急人员调配等方面的相关法律法规并不完善，目前只有明确中央和地方相关部门权责和分工的法律法规。在欧美日等国家，民众可以通过非政府组织介入管理，政府和社会团体共同承担责任。因此，需要制定有关法律规章，引导公众积极支持和参与应急救援服务，保证应急工作高效有力地开展进行，最终提高政府的应急管理效率和效果。

建设社会化紧急救援服务体系是应对自然灾害和突发公共事件的现实需要。随着我国经济社会发展和人民生活水平的逐步提高，社会公众自救互救的意识不断增强，社会应急力量参与应急志愿服务、抢险救援、灾民安置、物资调配的热情持续高涨，逐渐融入应急救援力量体系、成为应急救援领域的一支非常重要的补充力量。目前，应急管理部救援协调和预案管理局组织编制的《社会应急力量救援队伍建设规范（征求意见稿）》等6项标准正在向社会公开征求意见，这些标准有助于提升社会应急力量救援队伍的综合素质（包括身体和心理）和应对各灾种的救援实战能力，从而进一步完善社会化应急救援服务的制度化建设。

应急救援服务是长期的战略任务，要以现有法律规范为制度保障，吸收和借鉴国外应急救援服务的经验,进一步研究应急救援服务的性质、类别和需求，把应该由政府或公共财政来承担的，让政府部门的专业服务队伍完成；把可以通过市场化手段来补充解决的，鼓励培育发展应急服务市场。通过强化应急救援组织的能力和水平建设，构建应急救援组织的指挥和协调机制，加大政府购买应急救援服务的规模力度，完善对社会救援组织的激励和保障措施。

5 结论

1)我国应急管理体系建设起步较晚，在具体的法律法规制定过程中可以借鉴美国在预防、保护、减灾、响应、恢复框架的具体做法。统筹制定和修订配套的地方性法规、规范性文件、应急预案及技术标准，健全和完善防灾减灾法规制度体系。

2)我国防灾减灾工作在制定法律法规时，应重点考虑对各种自然灾害管理全过程的组织领导，充分考虑自然灾害区域影响，加强区域资源统筹和工作协调。在灾害管理体制机制方面，应加强各种自然灾害管理全过程综合协调，强化救灾队伍的整建制建设。

3)建立和集聚专门用于应付灾害的保险基金，建设市场化损失补偿机制，可以有效地抗御和减轻灾害造成的损失，减轻政府负担，完善灾害风险管理体制，提高我国综合灾害风险管理水平。