民营企业对政府扶持性政策效果评价——基于模糊综合评价方法

谢丽敏 张旭亮 周思敏

(浙江工业大学，浙江 杭州 310023； 浙江大学，浙江 杭州 310012； 浙江工业大学，浙江 杭州 310023)

1 问题的提出

中国特色社会主义进入了新时代，中国的经济已从高速增长阶段转入高质量发展阶段，民营经济发展迎来新的春天。2018年11月1日，习近平总书记在民营企业座谈上发表重要讲话，并强调了毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，使得民营企业发展并走向更加广阔舞台，为民营企业发展指明了方向、稳定了预期。党中央、国务院高度重视民营经济发展，近期从中央到各部委再到地方，高密度释放出促进民营发展的政策信号，推出了一系列支持措施，使得“民营企业”和“民营经济”成为近段时间以来的政策关键词。各省份纷纷大力支持“促进民营经济高质量发展”，因地制宜，提出民营企业扶持性政策。作为民营经济发展大省的浙江省积极响应中央的号召，2018年12月4号，浙江省发布了《进一步促进民营经济高质量发展规划》，出台了10个领域的31项措施，以激发民营经济内生动力，支持民营经济高质量发展。

对政策实施的效果评价和反馈，及时总结政策实施过程中的经验教训，对于政策的延续或者调整具有重要的参考意义。民营企业扶持政策出台的的本意是为民营企业发展过程中排忧解难，以促进国民经济平稳和健康发展。但是，在现实中，民营企业扶持政策却难以得到及时有效的执行。美国著名的学者艾利森说过:“在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占?10%,其余90%取决于政策的有效的执行。”政策的制定与向政策对象最终实施之间存在一定的距离，这种距离可能导致政策目标传递过程中的信息偏差和失真，导致政策不能及时有效地实施。因此，政策目标是否最终实现，实际效果与政策目标是否存在偏差？这都是我们主要研究的课题，因此，本文尝试从民营企业的角度评价政府扶持性政策执行效果，来检验政策执行效果与预期目标是否存在偏差。

2 文献综述

民营经济是我国改革开放的产物，1978—1982年是民营经济艰难起步阶段，曾一度被认为“资本主义的尾巴”。1982—1992年是民营经济曲折发展的段，所有制的“歧视”仍未被消除，民营经济的发展依然不被重。1992年邓小平同志南巡，明确指出我国改革的目标是建立社会主义市场经济，民营经济的发展得到邓小平同志的肯定，1993—1998年是民营经济高速发展的阶段。从1998年，民营经济受到了十五大精神的鼓舞与国家政策的支持，1998年到现在我国民营经济得到持续快速地发展。纵观民营经济的发展历史，可以看出，民营经济如此蓬勃发展与离不开各个时期国家和地方政府出台的政策。诺斯认为：“制度是除了资本、劳动力、技术三要素之外，更为根本性的经济增长要素，制度能够将这三大生产要素有结构地组织起来，推动经济长期增长”，这种影响在我国国民经济的发展进程中表现得最典型，郑秀敏、徐晓明(2009)回顾和比较了中国民营经济60年的发展历程和国家宏观政策，得出中国民营经济的发展完全依赖于政策的引导，从而得出民营经济在我国将长期存在并在国民经济中发挥重要作用的结论。耿成轩和鄂海涛(2013)认为，民营经济增长的弹性空间以及其制度演进轨迹具有显著的政策路径依赖性和政府行为相关性。政府作为渐进式改革的关键变量，具有较强的行为性，凸显了转型期民营经济发展演变的主导地位和增强的有效性。

通过文献梳理发现，理论界对“民营经济”、“民营企业”扶持性政策的相关的问题研究相对来说还是比较少的，此外，学术界对民营经济政策的研究主要集中在民营经济政策的覆盖面、政策存在的问题、政策的演进路径以及政策环境的某一方面的研究。从研究方法来看，很多学者大多是从宏观层面进行分析和探讨，而深入的实证研究明显不足，极少有学者从微观角度来研究民营经济政策执行的效果，通过对知网的大量搜索只发现有个别学者利用对民营企业调查问卷的数据结合分析民营经济政策相关的问题，对于这些深入实证研究的文献还是寥寥无几的。本文通过搜索并借鉴有关微观角研究公共政策的文献来研究本文的民营经济政策执行情况，尝试通过民营企业的视角运用模糊评价法分析民营企业扶持政策执行后的效果后再深入分析政策执行过程中遇到的困境，可以弥补“民营经济”、“民营企业”扶持性政策实证研究不足，以及缺乏微观视角研究以及缺乏调研数据等问题。

3 数据的来源与描述性统计

3.1 数据来源

本文以2018年底浙江省出台的31条促进民营经济发展的政策为标靶，在全省11个地市民营企业走访调研并现场发放问卷，共收集有效问卷632份，涉及不同行业、不同规模的企业，具有一定的广泛性、合理性和科学性。

3.2 数据的描述性统计

3.2.1企业所属行业分布

从企业所属行业分布来看，来自于农业样本13 份，占 1.87%；采矿业的样本 1 份， 占 0.14%；制造业的样本333份，占 47.78%；建筑业的样本47 份，占6.74%；批发零售业的样本63份，占9.04%；房地产业的样本8份，占1.15%；住宿和餐饮业的样本10份，占1.43%；信息传输、软件和信息技术服务业的样本57份，占8.18%；租赁和商务服务业的样本28份，占4.02%；交通运输、仓储和邮政业、企业相关中介服务业样本31份，占4.45%；其他的样本106份，占15.2%。(见表 1)。可以看出，民营企业中所属制造业占大多数。

3.2.2企业员工数量分布

从企业员工人数来看，员工人数小于 20 人的样本数为138份，占19.8%；20 人～50 人的样本数为152 份，占 21.8%；50人～80 人的样本数为101 份，占 14.5%；80 人～300 人的样本数为180 份，占 25.8%；300 人～1000 人的样本数为75，占 10.8%；1000 人以上的样本数为51 份，占 7.3%(见表2)。这从侧面可以看出浙江省民营企业主要还是以中小型企业为主，而小型企业更为偏多存在。

表1 调查样本行业分布

表 2 调查样本企业员工人

4 调查问卷数据实证分析

4.1 模糊综合评价法的介绍

模糊综合评价法是一种基于模糊数学的综合评价方法。该综合评价方法根据模糊数学的隶属度理论，将定性评价转化为定量评价，即用模糊数学对受多种因素制约的事物或对象进行综合评价。模糊概念用数学来描述的方法最早是由美国控制论专家Zadech1965年在一篇名为“模糊集合”的论文中提出来，为后来我国学者如汪培庄先生等人的模糊综合评判方法提供一种思路。近年来不少关于政策的评价也用到了该方法，黄洪金(2014)，在其硕士论文中运用理与实践研究了层次分析和模糊评价方法在公共政策评价中的应用，易剑东，袁春梅(2013)用这种方法来评价中国体育产业政策实施的有效性，李晓园，陈颖(2019)运用层次分析法和模糊综合评价法对扶贫搬迁绩效进行评价；陈畴镛，童阳(2019)以浙江省为例,应用模糊综合评价方法对中微企业金融扶持政策的感知程度进行评价，应该说民营经济作为一种公共政策，用模糊综合评价方法评价政策执行效果依然具有适用性。具体步骤如下：

(1)确定评价指标U评价等级V

设U={u1,u2,…um}为被评价对象的m种指标;V={v1,v2,…vn}为刻化每一指标所处的状态的n种决断，即评价等级，具体评价内容如{强，中，弱}。这里m为评价指标的个数,由具体指标体系决定;n为评语的个数。

(2)构造评价矩阵

首先对指标集U中的单指标ui(i=1,2,…m)作单指标评判,就指标ui着眼,确定该事物对抉择等级vi(j=1,2,…,n)的隶属度,这样第i个因素ui的单指标评判集:ri={ri1,ri2,…rin}(需要归一化处理：Σrij=1,目的是消除量纲的影响)，这样m个指标的评价集就构造成一个总的评价矩阵R。

(3)确定指标权重

对于“评价目标”来说，评价指标集中的各个指标有不同重量,故需要对各个指标进行赋权重值，因此，拟引入U上的一个模糊子集A,称为权重或权数分配集,A=(a1,a2,…am),其中a>0,且∑ai=1。确定权重的方法有很多，基于客观性原则，本文选择用统计软件分析SPSS的主成分赋权法来分析。主成分分析法是用数学工具进行分析、推导和计算，考虑到了各种方面评价指标之间的相互作用，来确定评价指标权重。

(4)建立综合模型和确定系统总分

引入V上的一个模糊子集B,称模糊评价集,又称决策集B=(b1,b2,…bm)，一般情况下，令B=A*R(*为算子符号),称为模糊变换。为了充分利用B带来的信息,可把各种等级的评级参数和评判结果B进行综合考虑,使得评判结果更加符合实际。此时，可假设相对于各等级V规定的参数列向量为C，即评分向量,则得出等级参数评判结果为B*C=p，p是一个实数。它反映了由等级模糊子集B和等级参数向量C所带来的综合信息,在许多实际应用中,它是十分有用的综合参数，即系统总得分。

4.2 民营企业评分的实证分析

4.2.1确定评价指标

根据浙江省实施10方面31项举措，主要在创新、融资、用工、用地、降成本、走出去、产权保护、公平竞争、市场退出和诉求表达等十方面，帮助企业解决实际问题。我们设置了十个问题，来作为民营企业对政策执行效果的评价指标。具体的分布情况见表3。

4.2.2构造模糊评价矩阵

在构建了以上的评价指标后，让被调查者填写Likert7量表，对上述的10个指标给出一个评语，评价等级分为七级V={完全同意,比较同意,基本同意,一般,基本不同意,比较不同意,非常不同意},对评价等级赋值，非常不同意=1；比较不同意=2；基本不同意=3；一般=4；基本同意=5；比较同意=6；完全同意=7,故设C={1,2,3,4,5,6,7,}。通过对调查结果的整理、统计，即可以得到每个评价指标的隶属度。例如跟据调查表明，对民营企业扶持性政策的执行有效解决了诉求表达问题(u1)而言，3.59%民企表示完全同意,5.88%民企表示比较同意,8.32%民企表示基本同意,40.03%民企表示一般，25.68%民企表示基本不同意,9.33%民企表示比较不同意,7.17%民企表示比非常不同意，因此，u1的模糊评价向量为：{0.0359,0.0588,0.0832,0.4003,0.2568,0.0933,0.0717}

类似就可以得到其他评价指标的模糊评价向量，再通过这些向量合并就可以得到模糊关矩阵R。具体的分布情况见表4。

表3 评价指标

表4 模糊评价矩阵

4.2.3确定各指标权重

以民营企业对十个评价指标的评分作为统计数据，使用 IBM SPSS Statistics 25 统计软件进行分析。首先对调查问卷做信度分析，Cronbach’sα系数介于0～1之间，越接近于1表明研究信度越高，当Cronbach’sα>0.800时表明该量表信度非常好，如表5可以看出，本次调查问卷数据Cronbach’sα>0.9，说明该量表信度非常好。

表5 样本信度检验

其次，对数据进行 KMO 样本测度和巴特利特的球形度检验，当KMO>0.7,说明该数据适合做主成分分析，由表6得出KMO>0.9，说明该数据非常适合做主成分分析。

表6 KMO 和巴特利特检验

表7给出了解释的总方差，“合计”一列是相关系数阵的全部特征值；“方差的%”是各个特征值的方差贡献率；“累积%”是前 n 个因子的累积贡献率。从表中可以看出，保留了一个主因子，累积贡献率已达到 71.039%，即原始数据的信息总量已经有 71.039%被提取，能够较客观地反映民营企业的评分状况。

表7 解释的总方差

提取方法：主成分分析法

从表8可知，所提取的成分对原来指标的载荷数。例如，该主成分对“民营企业扶持性政策的执行有效带动了就业，解决了用工难问题”评价指标的载荷数为0.829。

表8 成分矩阵

提取方法：主成分分析法。a. 提取了1个成分

指标权重等于以主成分的方差贡献率为权重，对该指标在各主成分线性组合中的系数的加权平均的归一化，整理得到本文所构建的各个指标的权A=(a1,a2,a3,a4,a5,a6,a7,a8,a9,a10)=(0.101，0.103，0.099，0.095，0.102，0.104，0.103，0.095，0.101，0.096)。

4.2.4确定评价指标总分

综合评价利用合适的算子将指标权重 A 与各指标的模糊综合评价矩阵R进行合成，得到民营企业扶持性政策执行效力的模糊综合评价结果向量 B,即:B= A*R(*为算子符号)=(0.048858987,0.048858987,0.094899479,0.272857839,0.272857839,0.102464063,0.062816613)。则综合评价得分是B*C=3.941496627,接近4分，说明民营企业对扶持性政策执行效果评价不高，为一般，说明政策的落实情况还存在一定阻碍，下文进一步分析民营企业扶持政策的落实情况。

4.3 民营企业扶持政策执行时遇到的主要问题

为了了解民营企业扶持政策执行的状况，我们设置了7个民营企业经经济高质量发展扶持政策时遇到的主要问题，对民营企业进行调查，对问题的认同度分为：完全同意赋值为1；比较同意赋值为2；基本同意赋值为3；一般赋值为4；基本不同意赋值为5；比较不同意赋值为6；完全不同意赋值为7，所以评分越低表示问题越严重。问题如下，问题一：政府发布的政策条文过多，缺乏系统化梳理，散落在各个部门，企业难以真正掌握，很多政策不知晓。问题二：政策含金量不够，优惠力度不够大、感受不明显，缺乏吸引力。问题三：政策管立不管废，存在前后政策、部门间政策相互“打架”重复等现象，缺乏政策评估、协调、终结环节。问题四：政策可预期性不足，稳定性不够，变化太快导致企业难以适从，有时经营陷入被动。问题五：政策落实不到位，手续繁琐、周期长、缺乏一站式服务，政策申请便利化程度还不够高。问题六：政策门槛太高、申请难度大。问题七：缺乏配套实施细则，可操作性、实效性、针对性不强。具体的分布情况见表9。

表9 问题评价及比例分布

这些问题都是比较典型和有代表性的。均值的分值应该是越靠近7分越好，越靠近1分表示问题越严重，而4表示中等严重水平，从问题一到问题七，我们看到上表，均值都是小于4分以下的，而问题一尤其严重，分值在3分以下，这说明政府文件不够精简，制定的时候没有针对性，执行人员分工不够明确和科学的问题比较严重，从而导致了民营企业对政策的知晓率低，自然政策就很难落实到位了。而其他问题也是阻碍政策执行的重要因素。

4.4 结论

通过调查问卷的方式并基于民营企业的视角来分析民营经济政策执行的效率，通过以上的分析，我们得出以下结论：首先，从民营企业对其扶持政策的效益的综合评价来看，评价不高。其次，就民营经济扶持政策在能否有效落实的问题，本文提出的七个问题还比较严重，主要概括为：政策条文过多，制定不够合理和科学，没有可操作性和针对性；政策宣传不到位，企业对政策的知晓率低；相关政策申请门槛过高，手续繁杂缺乏便利性；管理部门分工不明确，缺乏科学性；政策颁发过快，缺乏稳定性，企业难以适应。

5 建议

结合以上的实证分析结果，为了提高民营经济政策执行效率给出如下建议：

一是增加政策的宣传力度，使得政策的宣传能够得到落实到位。通过上文的实证分析，民企对扶持的政策知晓率低是个比较严重的问题，如果企业连优惠政策是什么都不知道，就不可能去申请，更不用说政策的落实了。除了新闻和网络媒体发布的相关信息，提高宣传力度还需要进一步细化对政策的解读，政策执行人员可以通过后台条件智能筛选，通过短信、微信、上门服务等方式方法“点对点”告知潜在的政策对象，也可以建立一个企业知晓率广泛、公开统一权威的政策平台，全面进行新老政策的收集、发布、归类和对比解读，提高相关扶持性政策透明度，企业可以方便地在政府相关平台上查询到内容。

二是提高政府对民营经济的重视程度，营造公平公正的政策执行环境。习近平总书记“两个毫不动摇”的立场充分肯定了民营经济在我国重要地位和作用，而目前的一系列扶持政策的出台也充分说明了政府对民营经济发展的重视，但是这远远不够的，一些根深蒂固的所有制歧视思想在很多人，甚至在很多执行政策的政府工作人员心中还没有得到根除。所以不仅需要通过媒体网络等方式宣传民营经济的重要性，让民企吃上“定心丸”，还需要监督政府工作人员在民营企业扶持性政策执行过程中做到公平公正，降低政策申请的门槛和难度，公平执法，一视同仁，能够恰当的运用自由裁量权，对执法对象、执法力度一碗水端平。

三是简化不必要的程序，细化具体执行的政策方案，提高政策执行的便利化程度。首先，减少手续繁琐、周期长的程序，企业扶持政策的申请、抽查、验收流程需要进一步简化，并提供一站式服务；其次，要制定可操作的科学具体方案，在此基础上，政策规定的制定要明确而不含糊，准确而不抽象，政策之间不发生冲突，条款要具有可操作性，对新老的政策进行全面系统(条文式)梳理，简单、清晰、富有层次。

四是建立并健全有效的民营经济政策执行监督体系。作为追求自身利益最大化的理性人，在政策的制定和执行的过程之中，必有相关人员为了一己之私而破坏集体的利益，这就需要要相关部门，如政府、人大、政协等部门，以及新闻媒体不定时地对政府出台民营经济政策执行情况进行监查，并且分析在执行过程中因为监督不到位而产生的问题。政策执行的过程是责、权、利三者的有机统一，故需要建立一个公开透明便于监督的政策执行体系，并强化政策执行责任的追究制度，严查每一个失责人员，依法追究其责任,从而提高每一个政策执行人员的责任和意识,规范政策执行行为，促使政策的有效执行。