稳规模、提质量，推动制造业利用外资

赵静

【摘要】党中央多次提出，要构建更高水平开放型经济新体制，全面提升对外开放水平，推进贸易和投资自由化便利化。制造业一直是吸引外商直接投资的主要方向和主要领域，其利用外商投资的规模与质量，将对我国经济发展水平产生直接影响。当前，制造业利用外资既面临外部风险：如全球经济下行风险仍十分严峻，各国间引资竞争激烈，国际自贸协定陆续签署可能对我国吸引外资产生挤出效应等；也面临内部挑战：如总体经济结构上呈“去工业化”态势、外资企业尚未嵌入我国本土产业链等。在未来一段时期，“稳规模、提质量”将成为制造业利用外资的重点任务。

【关键词】利用外资；政策；产业链；全球经济

【中图分类号】F74

一、制造业利用外资外部风险和内部挑战并存

（一）全球经济复苏面临较大不确定性，制造业跨国投资面临双重不利因素

当前，全球经济下行风险仍十分严峻，包括疫情可能进一步加剧扩散、高债务水平和增长疲软引发的财政压力等，世界经济和跨国投资复苏仍面临较大不确定性。世行预计，受疫情对潜在经济增长的持久拖累效应，2021年全球经济产出仍比疫情前水平低5%以上，2022年全球经济增长将再度放缓至3.8%。联合国贸发会议报告指出，2020年全年外商直接投资（FDI）同比大幅度下跌42%，降至8590亿美元，预计2021年将继续下降5%～10%。截至2021年6月末，全球债务总量达到296万亿美元的历史最高水平，较疫情暴发前上涨了36万亿美元，其中发达经济体债务总量达到204.5万亿美元。在此背景下，欧盟、美国、英国作为一直保持我国前十大外资主要来源地的国家和地区，当前开展制造业跨国投资面临双重不利因素。一是以上国家和地区经济下行风险较严峻。以美国为例，截至2021年9月，美国联邦政府债务规模已超过28.4万亿美元的上限，超过其GDP的130%。IMF预测，2020年疫情冲击导致的G7和欧元区经济衰退在2024—2025年才有可能得以修复。二是中美、中欧之间紧张局势再度升温。拜登政府积极修复美欧关系，促使欧盟以人权问题对我国发起制裁，引发中欧相互制裁、欧洲议会决定取消《中欧投资协定》（CAI）审议会议。双重不利因素叠加，势必影响部分跨国公司在我国的制造业投资布局。

（二）全球供应链产业链加速调整，各国间制造业引资竞争激烈

近几年，美国一方面鼓励制造业回流，另一方面试图推动跨国公司与中国脱钩，不断游说非美方供应商限制我国高技术产业供应链的发展和市场规模。长此以往，一些跨国公司为规避风险，可能会转移制造业供应链及生产基地，进而影响我国外资吸纳。日本为支持供应链回归国内、谋求供应链多元化，于2020年4月出台供应链改革专项资金，总投入为2435亿日元，并写入2020年修正预算案中。其中支持制造业生产回归日本的投入是2200亿日元，支持制造业生产分散到其他国家，特别是东盟地区的是235亿日元。越南已成立由副总理潘平明领导、计划与投资部具体负责的吸引外资工作组，与外交机构、商业协会、咨询公司、银行和投资基金积极合作，并出台一系列特别激励机制吸引外资。2021年1-6月，越南吸引外资共计152.7亿美元，加工制造业为吸引外资第一大行业。

（三）海外自贸协定陆续签署或对我国制造业吸引外资形成挤出效应

2019年2月，欧盟与日本签署的自贸协定生效，日本在汽车及大部分汽车零部件等制造业领域可以零关税出口欧洲。2020年7月，修订后的《美墨加协定》（USMCA）正式生效，其中涉及一项被视为针对中国的“毒丸条款”，即若协议中任何一成员国与非市场经济国家谈判签署自贸协定，其他两国可将其踢出协定。2021年6月，越南与欧盟签订的《越南-欧盟自由贸易协定（EVFTA）》和《越南-欧盟投资保护协定（EVIPA）》获得越南国民议会批准。据越南官方媒体估计，两大协定生效后，约有3.2万个外资项目进入越南，总注册资本超过3700亿美元，包含不少制造业外资项目。其中来自欧洲地区的外资项目约有2500个，注册资本约为275亿美元。印度在退出RCEP之后有意与欧盟推进自贸协定谈判，和美国的贸易协议有望达成。上述陆续签署的自贸协定及针对我国的“毒丸条款”，势必在我国与相关国家之间产生制造业投资转移和贸易转移效应。

（四）外商直接投资日益青睐服务业，总体结构上呈现出一定的“去工业化”倾向

从总量上看，我国服务业利用外资占吸引外资比重自2005年的1/3，跃升至2020年的77.7%。与之形成鲜明对比的是，制造业固定资产投资中外资企业占比一直呈下降趋势，从2000年接近20%的比重下降到2020年的7%以下。虽然服务业对外资吸引力增加的变化趋势揭示出科研服务利用外资增长这一积极面，但制造业领域外资缩减、撤出尤为值得重视。究其原因：一是近幾年我国不断释放扩大服务业对外开放的积极信号，特别是在金融业等领域出台了一系列放开准入的具体举措，带来服务业利用外资占比的提升，成为我国吸引外资的新增长点。二是与外商投资的轻资产化与服务化趋势有关。

（五）外资企业尚未有效嵌入链接我国本土产业链，本土制造仍位于外资企业国际产业价值链的低端

有关研究表明，外资企业加工贸易进出口占我国加工贸易进出口总额的比重稳定在75%以上，外资企业的供应链国际依存度仍然较高，尚未与我国产业链形成有效链接，本土制造仍位于外资企业国际产业价值链的低端位置。究其原因：一是原有外资及我国劳动密集型制造企业逐渐向成本更低的国家和地区外移；与此同时，剩下的技术密集型外资制造企业及其关联企业，在中美贸易摩擦和发达国家核心技术保护策略的裹挟下，不得不被动与中国开始“经济脱钩”“产业脱嵌”，对制造业的外资利用构成了一定冲击。二是我国本土制造业服务化水平不足。当前仅为30%左右，与德国（39%）、美国（32%）等世界制造业大国相比水平较低。再加之我国住宿和餐饮业、交通运输、房地产等传统服务业仍占主导地位，生产性服务业占比不高，对制造业服务化转型的支撑不足。三是部分外资项目与本地产业链关联度不高。当前，部分地方招商引资仍然存在短期规模偏好，未能结合当地产业发展思路加以统筹考量，出现“为招商而招商”的情况，说明创新驱动和效率导向的引资机制未能有效确立。致使个别地区的外资引进项目与本地产业链并无关联，项目落地后也未针对该项目进行配套式招商，成为“孤岛式”“高耗低出”外资项目。

二、政策建议

当前制造业利用外资外部风险和内部挑战并存，在未来一段时期，“稳规模、提质量”将成为利用外资的重点任务。需科学研判制造业内外部环境的变化趋势，充分利用国内国际两个市场、两种资源，在双循环新发展格局中实现高水平利用外资。

（一）在市场准入方面持续扩大，落实好新版负面清单，适时推出稳外资新举措

进一步清理负面清单之外的外资准入限制措施，全方位开放一般制造业，循序放宽电信领域外商投资准入限制，激励外资高端制造业项目更多落地。发挥引资鼓励政策活力，促使外资更多流向新兴产业、高新技术、节能环保、先进制造业等领域。放开外资研发中心政策门槛，引导外资企业加大在华技术创新投入。提高国内制造业服务化水平，提高生产性服务业供给能力，鼓励有实力的国内企业提高国际化经营水平。不断优化营商环境，发挥开发区、国家级新区等重点开放平台作为地方产业集聚平台和创新载体的作用。政策支持上持续加码发力，加速《鼓励外商投资产业目录》等已有政策落地，针对外资企业的共性需求，及时出台稳外资新举措。

（二）积极推动有关贸易协定落地和制造业外资来源地多元化，提升产业链安全水平

在全球供应链产业链加速调整时期和新冠肺炎疫情尚未得到有效控制的情形下，一是要推动更多元的双边和多边贸易及投资协定落地。积极推进RCEP、CAI落地生效。加快推进中日韩自贸区协定谈判和CPTPP谈判。二是要推动制造业外资来源地多元化，提升产业链国际合作安全水平。保持主要投资来源地稳定的基础上，积极吸引东盟、中南美洲等新兴经济体外资。

（三）引导地方招商引资转变传统观念，创新引资方式，增加当地制造业产业链嵌入度

引导地方政府在招商引资方面转变传统观念，关注引资项目与当地产业链嵌入度和产业创新带动力，重视产业链招商引资及本土产业支撑体系建设。构建科学合理的引资质量评价机制，严防引入空壳项目或“高耗低出”项目。针对引资质量评价良好的项目，可以差别化电价、水价等形式给予优惠。鼓励地方政府创新多样化引资模式，灵活采用“以商引商”“以内引外”“以外引外”等多种形式，引导优质外资项目落地，嫁接国际化优质资源，融入全球经济大循环。

（四）健全制造业外商投资安全审查制度，为进一步扩大开放提供制度保障

尽快推进外商投资安全审查制度的细化和落地，加大对危及中国产业链安全和重大经济利益的投资项目审核，对各领域的开放方向、重点任务、事中事后监管措施做出制度性安排，为推进医疗、电信和互联网等服务业扩大开放，进一步提高制造业开放水平提供制度保障。

主要参考文献：

[1]赵子健.进一步深化制造业开放 提高外资准入负面清单精准度[N].21世纪经济报道，2021-12-28（6）.

[2]安娜.制造业外资回流的趋向与对策[J].理论探讨，2021（5）：119-124.

[3]杨俊，郭娟娟.外资自由化对中国制造业企业出口比较优势的影响[J].国际贸易问题，2021（11）：54-72.

[4]李丹琪.制造业集聚影响外资进入的门槛效应研究[J].商业经济，2021（9）：63-65.

[5]邓娅娟，王元地，秦颖.FDI对中国制造业行业二元式创新的影响：行业市场化水平和外资进入速度的调节作用[J].軟科学，2021，35（11）：13-18.

[6]周东洋.稳住制造业就稳住外资外贸[N].中国贸易报，2021-07-13（1）.