我国数字政府研究热点演化分析——主题、 方法与趋势★

康伟， 姜宝， 华小方

（1.哈尔滨工程大学， 黑龙江 哈尔滨 150001；2.工业和信息化部电子第五研究所， 广东 广州 511370）

0 引言

以大数据、 云计算、 物联网和人工智能等为代表的新一代信息技术加速迭代， 不仅加速了产业变革的进程， 也突破了传统“物理空间” 的政府供给， 推动政府侧的政务服务和政府治理方式向“数字空间” 变革[1]， 数字赋能政务服务效果得到快速的释放， 利用数字化技术提升政府社会治理能力， 是社会公众对政府的迫切期待。 党和国家高度重视并积极利用新一代信息技术推动数字政府建设。 2019 年10 月31 日， 党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》 （以下简称《决定》） 中对“坚持和完善中国特色社会主义行政体制， 构建职责明确、 依法行政的政府治理体系” 作出明确的部署，并提出建设数字政府、 构建全国一体化政务服务平台等重点任务。 2020 年3 月， 习近平总书记提出：“运用大数据、 云计算、 区块链、 人工智能等前沿技术推动城市管理手段、 管理模式、 管理理念创新， 从数字化到智能化再到智慧化， 让城市更聪明一些、 更智慧一些， 是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路。” 数字政府作为数字中国的有机组成部分， 将会带动数字中国建设， 实现经济高质量发展， 推动政府治理现代化， 已成为国内各个地区政府改革建设的重点。

自1993 年国家实施“三金工程” 以来， 电子政务在提升政府社会治理水平和治理效率方面起到了关键的推动作用， 数字政府建设与传统的电子政务建设相比， 不是简单地利用新一代信息技术更新换代问题， 而是利用数字化手段， 对各级政府部门传统权力的“让渡”， 是对传统“科层制” 政府模式的创新改革， 是运用互联网思维， 打造整体政府， 让群众和企业实现办事一网通办的数字服务，其建设内容涉及面广、 范围大， 涵盖了政府部门组织架构变革、 信息化基础建设、 公务员行政办公程序变动、 政务服务、 行政监管等。 作为当前信息技术架构下形成的一种新型政府运行模式， 数字政府顺应了我国体制性改革的要求， 能够推动政府各部门实现协同化治理， 改变政府部门“科层制” 的管理结构， 重塑政府供给侧治理主体和治理方式， 加速以数字化为要素的政府治理体系和治理能力现代化的改革进程。 数字政府的出现及快速发展也引起了众多学者的高度关注。

目前的研究关注主要集中在数字政府的发展变革、 建设模式和建设重点等方面。 Accenture[2]认为， 数字政府的建设范围包括了从公共服务的数字化到数字基础设施、 治理和流程的全部数字化， 以及新服务模式的交付所需的政府前台和后台的转变与改造。 刘密霞与朱锐勋[3]分析了数字政府演化进路及其驱动模式， 并总结了基于数据驱动的数字政府架构。 吴志刚[4]等学者研究分析了我国数字政府建设经历， 将其归纳为3 个时期， 即萌芽期、探索期和巩固期。 谭海波与孟庆国[5]提出政府3.0 的概念， 将政府发展模式总结为3 个阶段， 认为政府3.0 是在大数据时代， 遵循以个人为中心的理念， 利用Web3.0 的技术和知识， 促进政务数据的共享、 开放和应用， 进而推动政府改革和创新。逯峰[6]从整体政府的角度分析数字政府， 认为数字政府是政府适应信息时代治理和服务需求的自我改革和创新， 如何从机制上打破条块分工带来的碎片化建设模式， 是“数字政府” 改革建设的关键。翟云[7]基于浙江、 广东、 江苏和上海等省市数字政府的建设实践， 对政府治理模式的一般规律进行归纳， 并认为法规、 规章、 规范和标准等是推动政府治理现代化的重要保障。 关婷、 薛澜[8]等学者提出了技术赋能的治理创新模式， 认为技术赋能创新促进公共问题解决机制从“权威驱动” 向“信息驱动” 转变， 治理主体从“政府主导” 向“多元协作” 转变。

目前学者们从多个角度对数字政府进行了剖析， 深入地探讨了建设路径、 数字治理、 治理主体等问题， 但仍比较零散， 在运用可视化定量分析工具直观展示并系统分析研究成果的演进特征与阶段方面还比较薄弱， 正如樊博[9]所指出， 在公共管理领域定量工具运用得不够， 对数字政府研究关注热点及发展趋势进行深层、 聚焦、 系统分析也缺乏一个清晰的展示平台。 在数字政府建设的实践过程中， 各省市基于其实际情况， 从多个方面不同维度进行探索， 例如： 广东省从“数字政府” 改革建设入手； 浙江省提出“最多跑一次” 改革； 云南省探索“政银合作” 模式； 上海开展“一网通办” 建设；深圳推出“秒批” 服务； 杭州提出“城市大脑”。各地不同的实践模式， 亮点纷呈， 从另一个侧面反映出数字政府建设相关的理论仍未成体系， 路径仍未明确， 尚有诸多问题值得探讨。 客观地呈现数字政府相关的文献研究， 从主题、 方法与趋势等方面进行热点演化企业分析， 显得尤为迫切而重要。

1 研究方法及数据来源

1.1 研究方法

知识图谱是将科学计量学、 数学、图形学和信息科学等多学科的知识相结合， 利用可视化的图谱形象地展示某领域的知识重点、 演化历史、 前沿热点及整体知识架构， 实现多学科融合的方法工具。 知识图谱是当前科学计量学中较为前沿的研究方法， 不仅能够直观地展现某知识领域的研究热点， 同时也能够保证其结果的科学合理。 计量学家皮尔逊（Pearson）[10]认为高频被引文献组成了知识基础， 高频关键词代表研究热点， 对高频关键词的分析可以总结出学科的知识结构变化。 对此本文采用知识图谱， 以数字政府相关文献的关键词共现网络为基础， 以网络节点的出现频次及线性强度为依据， 对各个时间段中数字政府全部文献的高频关键词归纳、 概括、 比较与分析， 动态化地探寻其研究热点的变化。

本文借助VOSviewer 软件来实现高频关键词共现的可视化操作， VOSviewer 是用来分析和可视化共现网络的Java 应用程序。

1.2 数据来源

数据来源方面， 本文以中国知网数据库为基础， 对国内与数字政府相关学术文献进行关键词共现分析， 通过绘制知识网络图， 识别数字政府研究热点， 分析发展趋势， 并可视化地展示我国数字政府改革建设的整体变化。 关键词设置为“数字政府”， 时间跨度设置为“1956—2020 年”， 文献类型选择中文， 检索时间为2020 年9 月。 检索后对搜索结果进行精炼， 精炼依据为检索结果中文献与数字政府相关性， 在剔除与数字政府弱相关性的文献后， 共检索到434 篇文献。 在下载434 篇文献后， 笔者邀请数字政府领域相关专家， 进一步地对这些文献的研究主题进行逐篇确认， 确保这些文献与数字政府强相关。

以时间轴为坐标， 对434 篇文献进行梳理， 发现中国知网数据库收录的与数字政府相关的文献最早出现在2000 年， 并将检索到的文献按照时间序列进行统计， 2000—2020 年间各个年份发表的文献数量如图1 所示。

图1 数字政府相关文献发表情况（2000—2020 年）

2 研究主题与研究方法分析

2.1 研究主题

摸清数字政府的发展脉络和核心主题， 清晰地展现研究热点、 关注热点， 对后续政府因地制宜地制定政策、 更好地提升政府服务效能至关重要。 基于此， 本文采用知识图谱分析方法， 选择以“数字政府” 为关键词， 同时研究与“电子政务” “政务服务” “数字化转型” “数字治理” 和“最多跑一次” 等概念性主题的共现频次和线性强度， 研究与“大数据” “互联网+政务服务” 和“电子证照”等技术性主题的共现频次和线性强度； 研究与“广东省” “浙江省” 等地域性主题的共现频次和线性强度。

通过VOSviewer 可视化工具， 在434 篇文献中共提取1 051 个关键词， 在此基础上， 对同义或近义的关键词进行标准化处理。由于关键词的提取没有统一的标准或规范， 作者关注的视角也各不相同， 有的作者将“数字化转型” 列为数字政府的一个关键词； 有的将“数据治理” 作为关键词； 也有将“创新” 等单个词汇作为关键词。 另外， 也有部分关键词中的含义相同， 如：“最多跑一次”与“最多跑一次改革” 等， 这些关键词所指的含义相近。 为此我们对这些文献的摘要及正文进行详读， 确定这些关键词准确所指的对象， 并对同义关键词进行合并处理。

综上所述，标准化处理后，本文以关键词的共现频次与线性强度作为提取依据， 提取了出现频次最高的30 个高频关键词， 其总词频为606 次，每个高频关键词平均出现频次为20.3 次， 关键词最低共现频次为5 次， 这些高频关键词基本上包含了数字政府研究主流学者的研究热点。 运用VOSviewer 生成关键词共现知识图谱如图2 所示，前30 个高频关键词如表1 所示。

图2 2000—2020 年数字政府关键词共现知识图谱

表1 关键词共现频次前30 排序（2000—2020 年）

2.2 研究方法分析

就方法论而言， 在公共管理领域， 基于实证研究的定量分析已经得到众多学者的认可， 但定量分析与定性分析哪种更符合公共管理研究尚存在较大的争议， 虽然定量研究的文章在公共管理学术期刊上曾出现一段时间的快速发展， 但近年来呈现下降趋势[11]。 数字政府建设作为政府新型建设模式，是政府改革建设与新一代信息技术深入融合的产物， 对数字政府的关注不仅是国内各个地区政府改革建设的重点， 并且学术界也将其作为深化政务服务改革的热点领域进行探讨。 目前从整体上来看，学者们对电子政务、 电子政府、 数字治理和数字化转型等数字政府相关研究仍然是以定性分析为主，用实证定性分析方法的较少。

定性分析方面， 学者们有针对数字政府建设的个案进行深入剖析的； 有采用多案例进行比较分析的； 也有使用逻辑推理的。 例如： 龚艺巍等学者[12]以浙江浙政钉为案例， 对云技术赋能的政府数字化转型进行案例分析； 吴克昌、 闫心瑶学者[13]以广东省数字政府改革建设为单案例进行深入的挖掘， 分别从供给主体、 动因、 内容、 方式和绩效5个方面分析了广东省数字治理与公共服务的模式变革； 关婷、 薛澜等学者[8]的《技术赋能的治理创新： 基于中国环境领域的实践案例》， 以“蔚蓝地图公益项目” 和“ET 环境大脑” 两个项目作为双案例进行比较研究， 对新一代信息技术对政府治理的创新进行深入的挖掘， 提出“技术赋能的治理创新模式” 的概念； 翟云[7]以浙、 粤、 苏和沪等省市作为案例， 从整体政府视角下研究“互联网+政务” 的治理模式变革， 对“最多跑一次” “不见面审批” “一网通办” “数字政府” 等模式进行比较分析； 孟庆国与崔萌[14]在《数字政府治理的伦理探寻——基于马克思政治哲学的视角》 中采用逻辑推理方法从马克思政治哲学的角度， 通过对“数字” “政府” “治理” 的逻辑展开， 对“算法”“数据” “机制” 的辩证分析和对“正义” “公平”“民主” 的价值讨论， 得出了数字政府治理以实现“自由人联合体” 为伦理目标的实践路径； 刘密霞、朱锐勋[3]学者采用逻辑推理的方法， 分析了国内外政府数字化转型的路径， 构建了基于数据驱动的数字政府架构体系。

在定量分析方面， 仅有部分学者用数据实证的方法对数字政府进行分析， 另有部分学者以计量学的方法对其进行分析。 例如： 陈玲[15]等学者在《数字政府建设和政府开放数据的耦合协调性分析》中， 基于LDA 模型并借鉴物理学中的耦合函数，建立了数字政府建设与政府开放数据的耦合模型，并构建评价体系的功效函数、 耦合度函数、 耦合协调度函数， 从耦合值和耦合协调值来探讨当前我国数字政府建设与政府开放数据之间的耦合协调性；郑跃平[16]等学者以43 个城市的政务热线部门为研究对象， 用数据实证的方法分别从制度、 管理、技术和数据等4 个层面构建了评估指标体系， 分析了当前地方政府数据治理现状； 王群光[17]采用文献计量方法， 利用CiteSpace 软件， 对电子政务的国际研究前沿及热点进行了分析。

3 研究发现与研究结论

观察图1 发现： 数字政府相关文献在2016 年前年均文献数量较少， 2016 年后年均文献数量呈现指数式增长， 为此可将2016 年作为拐点， 并将其作为研究热点阶段性演变对比分析的依据。 通过研阅数字政府相关资料发现， 国务院2016 年政府工作报告中首次提出“互联网+政务服务”； 同时国家各部委及地方政府部门也相继出台数字政府相关政策文件， 对落实“互联网+政务服务” 进行了一系列的重要部署， 加速了数字政府改革建设进程，也极大地提高了社会各界对数字政府的关注度。

分析图2 发现： 2016 年前， 与数字政府相关联的高线性强度关键词有电子政务、 数字化转型、信息化、 电子治理、 电子政务建设、 政府网站、 数字时代和电子政府等关键词， 深入研究这些关键词发现大多基于信息化主题， 为此将该阶段概括为数字政府建设的信息化阶段； 2016 年后， 与数字政府相关联的高线性强度关键词有政务服务、 大数据、 最多跑一次、 数字中国、 政府治理、 数字政府治理、 互联网+政务服务、 数据共享、 数字经济、数据治理、 政务信息化、 浙江省、 人工智能、 治理现代化、 广东省和智慧城市， 以及标准化等， 这些关键词围绕数字化主题， 为此将该阶段概括为数字政府建设的数字化阶段。

3.1 数字政府建设信息化阶段

通过研读该阶段的相关文献发现， 该阶段数字政府发展主要集中在信息化建设， 即单个部门的政务信息化建设。 单个部门信息化建设是政府各级部门电子政务信息化扩张的结果， 并由此产生的信息共享难、 业务协同难是该阶段信息化建设中存在的主要问题， 也是电子政务发展中长期存在的突出问题。

电子政务兴起之初， 国家高度重视政府部门的信息化建设， 并开始布局实施。 2002 年， 中共中央办公厅国务院办公厅关于转发《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》 的通知（中办发〔2002〕 17 号）， 明确地提出“把电子政务建设作为今后一个时期我国信息化工作的重点， 政府先行， 带动国民经济和社会发展信息化” “建设政务内网、 外网两个平台， 一个中央政府门户网站”等， 由此我国电子政务建设进入到一个全新的信息化发展阶段。 信息化建设时期， 得益于信息技术的快速发展， 信息技术赋能政务服务效果被寄予较高的期望， 对“摸得着” “看得见” “见效快” 的信息化软件与硬件投入成为政府部门的工作重点， 政府部门信息化建设投入呈现明显的扩张态势； 另外， 鉴于信息技术产品的更新换代快， 项目的迭代周期短， 相对于软硬件后期维护成本而言， 新系统开发往往更具有吸引力， 对此政府部门更加倾向信息化建设， 尤其是信息化系统的重新开发[18]。 该阶段数字政府建设过多地强调信息化， 各级部门都开始基于信息化技术建设个性化的办公系统， 甚至仅为某个任务单独地建设信息化平台， 由此导致信息化系统丛林、 数据烟囱， 可以说， 在电子政务发展的早期， 各个部门处于探索阶段， 这既是一个必然的发展阶段， 又为后续信息共享留下了隐患。

产生此问题的根本原因在于， 数字政府建设缺少强有力的顶层规划， 各级政府部门基于本部门的行政职责或利益最大化， 往往自主选择信息化建设企业； 而企业间竞争， 阻碍了企业间的交流与协作， 信息化建设的企业供给侧呈现碎片化状态，导致政府部门新建的信息化系统横向不协同， 纵向不同步。

随着信息技术的发展及数据开放共享的需求，国家开始高度关注信息孤岛的问题， 并采取积极的措施予以解决。 2014 年， 国务院明确提出， 制定全国统一的信用信息采集和分类管理标准， 推动地方、 行业信用信息系统建设及互联互通， 逐步地消除 “信息孤岛”， 构建信息共享机制； 2015 年，国务院办公厅印发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》， 明确地提出“推进政府和社会信息资源开放共享” “提高政府运用大数据的能力” “积极培育和发展社会化征信服务”。2016 年， 国务院总理李克强在政府工作报告中，明确地提出从部门数据共享的角度出发， 为公众和企业创造更完善良好的发展空间。

总览该阶段发现， 信息孤岛现象的产生是信息化起步阶段探索的产物， 也是信息化建设盲目扩张性投入的必然结果， 信息孤岛导致数据不能交换共享， 政务服务不能协同， 数字政府建设成为注重信息化表面建设。 在信息化建设阶段后期， 数字政府建设开始强调数据开放共享， 国家及地方政府相继地出台了一系列的措施， 总体推进“互联网+政务服务” 工作， 解决系统不互联、 数据难共享的问题， 突出强调数据的重要性， 信息化开始向数字化过渡。

3.2 数字政府建设数字化阶段

随着数字政府信息化的持续建设， 政府各个部门的信息化水平积累到一定的程度， 政府部门信息化平台上积累了大量的数据， 如何利用新一代信息技术对政务数据进行科学合理的存储、 管理、 分析及挖掘， 成为衡量政府社会治理水平的重要标志。

利用新一代信息技术推动政府部门的数字化发展， 在大数据、 云计算等技术兴起后成为国家推动数字政府建设的重点。 2016 年， 国家开始提出大数据、 互联网+政务服务等数字化战略， 积极地推动数据互联互通与开放共享。 2017 年， 习近平总书记指出大数据是信息化发展的新阶段， 将大数据战略上升为国家战略。 2018 年， 国务院发布《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》 明确提出， 加快建设全国一体化在线政务服务平台， 推动各级政务数据的互联互通。 2019年党的十九届四中全会通过的《决定》 明确提出，推进数字政府建设， 加强数据有序共享。 2020 年，中共中央、 国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》， 将数据与传统的资金、 土地、 技术和劳动力等生产要素并列。 这一阶段， 数据已成为新的关键生产要素， 如何实施数据驱动， 盘活政务部门存储的海量数据价值成为制约提升政府部门社会治理水平的关键。

进入该阶段， 数字化发展已具有一定的基础，数字政府建设改变了信息化阶段的分散建设、 单部门建设模式， 开始利用大数据、 云计算和互联网等新一代信息技术在政府侧的组织扁平化、 业务协同化、 数据共享化等方面进行改革， 重塑数字政府的组织架构、 业务架构和技术架构， 打造线上线下融合的一体化服务型政府。 该阶段数字政府建设的核心已转变为深化数据要素价值， 解决数据难以开放共享的痛点和难点， 推动数据链接和业务协同服务能够跨部门、 跨层级、 跨地域。

2016 年以后， 在信息化阶段的基础上， 数字政府建设取得快速发展， 政务服务创新模式得到释放， 相继地出现“掌上办” “最多跑一次” “不见面申批” “只进一扇门” “秒批” 等新模式， 极大地提升了政府部门政务服务的办事效率， 有效地落实了国家关于推动“放管服” 改革的部署， 进一步地阐释了数字政府改革建设成效。

3.3 数字政府建设新趋势

深入地研究图2 中高频关键词发现， 智能化作为高频关键词出现10 次。 通过对相关文献研读发现， 智能化是提升政府行政效率数字化的重要手段之一， 在《数字政府2.0》[19]一书中， 将智能化时代作为数字政府未来发展的另一阶段， 人民网[20]指出人工智能让政府更高效。 当前， 人工智能技术处于蓬勃发展阶段， 充分地利用人工智能技术， 精准高效地整合政府部门的知识库， 推动政府部门实现随时随地、 全年无休地提供政务服务， 切实地做到“数据多跑路、 群众少跑腿”， 是人工智能与政府治理深度融合的理想模式， 也是未来数字政府改革的重要发展方向， 为此国家网信办提出以“智能+” 打造新时代政府治理升级版。 目前， 在数字政府改革建设实践中， 全国各地相继地推出政务服务一体机， 作为政务服务大厅在基层的延伸和触手， 群众办事可以在家门口， 直接通过政务服务一体机完成全流程政务办事需求。 例如： 广东在全省推广“政银合作”， 将政务服务进驻工、 农、 建、中行的社区网点智慧柜员机， 群众在银行办理业务的同时也可以办理政府业务， 需要政府证明时， 可以即时打印； 仅半年时间， 群众办理政府业务就达400 万笔。 另外， 佛山市南海区利用政务服务一体机、 智能专柜等智能化终端实现了政务服务事项的智能化办理， 成为全国首个开始撤销区级行政服务中心收件窗口的地区。 为此， 总览当前数字政府智能化的发展现状及未来数字政府的建设需求， 我们认为未来数字政府智能化发展将是数字政府建设的重要发展方向。

4 结束语

综上， 本研究综合运用知识图谱可视化计量和文本挖掘方法， 对近年来数字政府相关的文献进行统计分析和内容挖掘， 客观地呈现数字政府相关的文献成果， 以及研究主题与研究方法上的阶段式热点演化， 发现2016 年前数字政府研究大多基于信息化项目建设， 极大地提升政府部门信息化水平，但也带来了“信息孤岛”， 该阶段后期开始向数字化方向发展。 2016 年后研究集中围绕数字化主题，该阶段更多地注重数字政府数字化建设， 较多地强调数据开放共享及系统互联互通。 同时通过对当前数字政府发展现状及未来的建设需求， 进一步地提出智能化将成为下一步数字政府建设的关注重点和发展趋势。