比较研究视角下科创中心立法的制度逻辑与国际启示

杨帆 蔡蕾

摘 要：创新是当前关系国家发展的重要议题。党的十八大以来，习近平总书记针对科技创新提出了一系列新思想、新论断、新要求。近十年来，除了美国硅谷、英国伦敦等占据鳌头的科创中心城市外，纽约、东京等城市也先后提出了建设全球科技创新中心的目标，创新经济发展成果显著。本研究通过对比分析硅谷、纽约、伦敦和东京等国际科创中心城市的科技创新体系，力求梳理其对激发城市创新活力、推进科学技术不断发展的引导作用，并为我国完善相关科创制度体系提供思路上的借鉴。

关键词：科创中心;政策工具;国际经验

中图分类号：D624     文献标志码：A     文章编号：1003-5168（2022）1-0129-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.01.029

Discussion on the Institutional Logic and International Enlightenment of Legislation of Science and Technology Innovation Center in China from the Perspective of Comparative Study

YANG Fan    CAI Lei

（Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200240，China）

Abstract：Innovation is the core element of national development.Since the 18th CPC National Congress，General Secretary Xi Jinping has put forward a series of new ideas，new judgments and new requirements on various aspects of scientific and technological innovation.In recent ten years，in addition to Silicon Valley and London，cities such as New York and Tokyo have also proposed the goal of building various kinds of global science and technology innovation centers，and achieved remarkable achievements in the development of innovation economy.Through comparative analysis of the scientific and technological innovation policy and institutional models of Silicon Valley，New York，London and Tokyo，this study tries to comb out their guiding role in stimulating urban innovation vitality and promoting the continuous development of science and technology，and provide ideas for China to improve the scientific and technological innovation related system.

Keywords：science and technology innovation center;policy tools;international experience

0 引言

科技法承擔着调整科技领域内社会关系的任务。近年来，新制度经济学与法经济学的大量实证研究证实良好的制度体系对科技创新具有促进作用，推进社会经济文化的全面进步，并逐渐建立了法律制度与创新关系的理论模型[1]。随着法律与创新关系的相关研究不断涌现，“顺应演化规律的法律改革是促进创新和经济发展的重要途径”已成为众多学者的普遍共识[2-3]。

在实践中，通过系统化或分散性的规划，以立法的方式来保障和推进科技创新的进行，也是诸多国家和地区科技创新工作的重要经验[4]。我国对科技创新政策的研究始于20世纪80年代，但由于科技法的范围始终不明晰，导致相关研究较少，且大多局限在介绍国外研究成果上[5]。随着我国经济社会的不断发展，尤其是自2006年我国提出《国家中长期科学和技术发展规划纲要》以来，创新因其在国家发展与国际竞争关系中发挥的重要作用，日益受到国内理论界和实务界等社会各方的高度关注。目前，我国的科技体制改革进入全面深化改革阶段，已基本形成能够适应创新驱动发展要求的政策法律体系和制度环境。近年来，我国各地区科技创新促进条例逐渐完善，力求从制度层面推动科技创新，促进科技与经济的融合。在当前疫情的冲击下，科技创新的内外环境发生诸多变化，影响着科技创新与产业变革的走向，尤其是在“两个一百年”奋斗目标的交汇之际，2022年是全面施行《国家中长期科学和技术发展规划（2021—2035）》、加快实现高水平科技自立自强的关键之年，需要进一步强化科创工作部署、凝聚社会多方共识、充分激发科技创新活力，以构建科创发展的新格局。目前我国中央和地方虽然已推出多项与科创相关的政策法规和规范性文件，但从立法实践角度而言，我国现有的科技立法制度体系并不完善，相关研究也以针对国内及地方性政策工具分析为主[6-7]，鲜有基于国际视角的综合借鉴分析。本研究针对我国现有的科技创新政策所存在的问题，通过汲取国际科创中心城市的制度建设经验，提出对我国未来科技创新政策的优化途径，以期为国家政府部门制定全局性的科技政策提供依据。

1 科技创新政策基础与现阶段存在的问题

科技政策的全方位覆盖支撑着科技政策与科技创新的深度融合。从整体上看，我国经过多年的科创制度体系改革，成效显著，法律、行政法规、政府工作部门规章各层次政策基本具备[8]，但各城市的科技创新环境差异明显，从宏观层面上来说，我国科技创新政策对市场的拉动能力相较于创新型国家行列目标的总体要求仍存在一定的差距，具体到政策工具、科创环境及创新主体层面，主要体现在以下四个方面。

1.1 部分政策条款规定缺乏可操作性，简政放权难以落实

随着我国简政放权、依法行政、转变政府职能工作的推进，部分法规与新形势下的新定位存在矛盾或缺失，且政策规文在推进过程中存在政策出台与执行等方面失灵的问题。以上海市地方科技政策为例，作为上海市科技法规的“母法”，《上海市促进科学技术发展条例》理应是科技行政管理领域权力清单、责任清单和负面清单的法规依据，但该条例中仍存在“鼓励”“可以”等缺乏操作性的文字描述，此类具有引领和规范作用的条文内容不完整、表述模糊，在一定程度上影响相关政策的实施效果，在推进过程中难以落实简政放权。

1.2 已有政策法规对创新主体作用不足，影响活力释放

目前，我国科技发展水平和创新能力相对薄弱，科技创新对社会各方面发展的支撑作用不足，创新发展动力问题亟待解决。现阶段，随着“大众创业、万众创新”的不断推动，中小微企业将是我国市场主体发展的长期动力，但相关法规对其发挥市场主体作用的规定较少，或存在空白。虽然目前的政策有很多涉及政府资金投入、财政拨款以及税收优惠等方面的内容，但却没有形成长期稳定有效的融资政策，政策工具及相关条款不足，难以兼顾政府与创新主体间的利益诉求，影响社会创新活力的释放。此外，现有的政策法规缺乏打通企业与高校、科研院所间创新成果交流与融合渠道的能力，多数企业引进国外先进技术后，只是单纯地用于替代现有技术装备，缺乏开放式创新模式下对技术引进后的吸收再创新。

1.3 科技创新政策存在结构失衡，需求型政策工具应用不足

当前，我国科技创新政策工具以供给型和环境型为主，涉及内容包括科技资金投入、科技信息支持、目标规划、税收优惠、法规监管等，通过如政府采购、服务外包等的需求型政策工具拉动的科技政策较少，需求型政策工具应用相对保守，政策导向引导创新主体提供市场需求的产品和服务不足，且存在政策工具内部失衡和缺失问题，这种政策工具虽在一定程度上可以降低政府寻租行为的发生概率，但同时也将增加市场的不确定性。

1.4 科技创新政策体系不完善，人才识别手段单一

以国家简政放权的精神为导向，地方政府近来在境外高水平人才引进方面，通过简化出入境手续办理、提出落户优待政策、协助解决子女就学问题等方式，推出多种创新举措。但目前就如何识别高层次人才及普通人才的手段相对单一，尤其是对“普通人才”的扶持和引进力度相对薄弱，这将导致中小微创新型企业的发展受到影响。此外，我国的高等学校和科研机构的自主权并未得到有效“松绑”，这在一定程度上也禁锢了其进一步发展[9]。

2 国际科创中心城市特征分析与经验借鉴

2.1 重视政府功能，把控宏观方向

依据目前国际科创中心城市中政府角色的重要程度不同，可大致将其分为强政府型、弱政府型和三方合作治理型三种类型。其中，强政府型又可分为“中央政府主导推动”和“地方政府主导推动”，这与国家规模及其中央和地方关系有着较大的关联。以从老牌金融中心转型为“欧洲科技创新中心”的伦敦为例，虽然其与日本筑波均属于中央政府直接推动型，但日本筑波的主要投资来源于政府，而伦敦政府政策的重点是“弥补市场缺失的功能”，政府的功能实际为宏观定向，间接支持符合条件的项目，以达到既扶持创新企业发展，又规避风险的目的，这也在一定程度上導致了两座城市的不同发展命运。与此不同的是，弱政府型科创中心往往是以高校和企业（风险投资为主）作为主要的“动力源”，硅谷就是这类城市的典型代表。

从法律的发展角度来看，国家权力推进着制度创建进程，法律工具的选择往往和众多因素相关。例如，所在地政府是否有立法自主权、拥有的财力、管理层级、自主采取政策工具调控市场的能力等。基于该视角，制度工具的选择也与上述三类政府角色存在一定的内在联系。例如，硅谷是典型的分散形式立法，行政系统直接采取各种经济杠杆来进行推进，其主要通过保护知识产权、优化税收制度和政府采购三大框架来促进科技创新;伦敦、纽约以及东京则属于政策工具型，纽约与伦敦通常被认为采取一种加强政府职能、公私合营或者设立非部门独立机构、采用政策工具创新进行创新促进的思路。政府以体系化的专项中央立法来完成推进工作，通过采用政策工具来推行优惠措施并主导技术转移，宏观引导促进城市发展。

2.2 优化创新创业环境，助推科技企业发展

美国拥有多样化且高度分散的创新体系，包括联邦和州政府的分支机构、公共机构、大学、私营部门以及非营利和中介组织等。在政府层面，美国的创新政策受到古典经济学理论的影响，政府主要促进上述创新主体之间的融合互动。以硅谷科创环境的成功发展为例，多数学者将其归因为其法律制度的“弹性”，即可以有效适应环境变化。相比之下，欧洲和亚洲则采用严格的中介责任机制与隐私限制，此外欧洲和亚洲的知识产权法规相对生硬，这在一定程度上阻碍了当地的科创企业的发展。

英国由“创新英国”负责推进科技创新，该机构是一个独立的公共组织，为初创企业和中小企业提供资金、培训等服务。2010年东部硅谷设想提出，政府试图通过“伦敦技术网络”联系世界各地的公司和伦敦各个大学的技术专家，同时通过政府基金投入、税收优惠、鼓励市场融资等手段，充分调动社会各界的积极性与创造性，以充分优化创新创业环境，兼顾政府和企业双方的利益，试图实现双赢，助推伦敦成为世界一流创新中心。

纽约不属于传统上的国际科创中心，且由于其基础产业主要集中在金融领域，纽约的科技创新政策主要围绕金融投资理念、金融软件、金融投资等方面展开，充分体现科技创新促进金融中心发展的重要作用。同时，纽约还利用其作为金融中心的优势，由政府主导出台多项“融资激励”计划，以解决科创企业的融资问题，并形成科创中心与金融中心相互促进的态势。为“众创”注入动力，从而为“草根力量”孕育成“参天大树”提供有利于成长的环境土壤。

作为比欧美稍晚步入全球创新城市之列的东亚城市，东京通过立法手段和政策工具，在推进产学研合作、实现创新驱动发展方面，将主要精力放在创新环境的优化方面，通过营商环境的优化来实现“创新东京”，乃至“创新日本”的目标。不仅聚焦于科技创新能力，而且还把重点放在创意文化、金融创新等领域。如建设东京结构特区，充分发挥区域内企业的作用，促进专业人才培养，推进地区整体水平的提升;通过政府补贴、社会力量投入、简化各种行政手续等方式，降低企业商务综合创新成本，从而进一步优化营商环境。

2.3 完备科创监管体系，繁荣科创市场氛围

通过对国际科创中心城市的研究对比，虽然规划先行具有高效的特点，但从城市“创新文化”的形成角度出发，一个“相对缓和”的监管环境更有利于科创市场氛围的进一步繁荣。例如，部分学者将硅谷在互联网时代的成功归因为美国2000年后知识产权法和侵权法的监管缓和，为Web 2.0时代的言论平台兴起提供了更加理想的社会环境。此外，法律对人才流动的“无限”包容，公司对人才流动的“零”束缚，被认为是劳动力市场得以繁荣的主要原因，并催生出大量创业人群，从而开阔创新的可能性空间[10]。

作为与中国政策环境相对类似的大陆法系国家，在东京科创中心城市的建设过程中，日本政府从城市基础建设、促进基础技术开发、海外创业扶持等方面放宽限制与监管，通过推出与环境相适宜的行政规划、规章、标准、奖励、指导，积极发挥中心城市的功能。在监管缓和的前提下，进行以研发成果转移为目标的制度创新。例如，营造完备的制度环境和政策氛围，为大学的科技成果转化提供全面保障;引导社会第三方力量参与，充分发挥大学、企业和第三方机构的自主积极性;成立创新推进机构，积极扶持中小企业的发展;积极培育有归属感的研究团体，保障产学研协同创新效用的充分发挥。

2.4 调整城市发展战略，完善高等教育与人才激励机制

纽约高校虽然具有全球声誉，但在理工科方面存在着较大的不足，致使其在科研创新和科研成果转化方面与硅谷相比存在较大差距。正因如此，纽约市政府反省并调整城市发展战略，加大对“应用科学”和研究设施的投资。通过提出“应用科学”计划，吸引世界优质高校和研究院所在纽约“落地”，为打造成以应用科学为主的“东部硅谷”提供人才助力。据统计，10%的美国国家科学院院士及近40万名科学家、全美10%的博士学位獲得者选择在纽约发展，而纽约当地每年高校毕业生人数占全国的10%左右。

类似的，得益于欧盟人才自由流通政策与英国针对杰出人才移民手续的简化，伦敦150万科技创业企业的从业人员中，外籍雇员比例提高至53%。使得来自欧洲各个国家的高科技人才聚集于伦敦，人才国际化为伦敦带来了多视角的技术理念和多元化的商业思维，并通过核心城市的形成，带动英国其他城市的高速发展。

3 政策建议

3.1 创新监管方式，进一步简政放权

实证研究表明，适当的放宽科创领域的限制与监管，有利于繁荣市场营商环境，提高企业科创动力。基于此，在当前“放管服”新形势下，就科技政策领域，政府需要进一步厘清相关政策法规与科技创新之间的融合机制，具体到实施层面，如何以告别高权行政的方式，减少政府对科创过程的直接干预是一个值得长期思考的命题，从而构建一个完整的“国家创新体系”。同时，通过财政投入等方式来为社会提供知识、技能、财政资源等公共产品，通过政策供给保证科技监督政策的稳步落实，强化队伍建设与诚信体系建设，搭建透明化信息化检测平台，力求实现科技创新全过程管理，以期全面提升监督质量。并通过创新监督长效发展机制，发挥各级政府的联动作用，为科技创新提供保障。

3.2 完善科技创新政策工具体系，合理布局三类政策工具

深化科技体制改革，加快科技创新政策体系的建设，需要打好供给层面、环境层面和需求层面的政策工具“组合拳”，不断提高各部门的协同性。尤其在地方科技创新工作任务不断推进的背景下，各级政府更应充分放开贸易限制，实现政策工具的多元化应用，加强“服务外包”等政策工具对初创科技企业的扶持力度，提高政府对新兴产业企业自主创新的采购比例，通过政策工具促进政府职能的转换，建立便利化体制机制，以便充分释放社会科技创新活力，繁荣科创市场氛围。

3.3 优化科技创新空间布局，营造良好的科技创新政策环境

借鉴国际科创中心城市的成功经验，当前科技政策和科技创新的深度融合，通过增强政策对创新的驱动力，可以有效破除对创新的机制性限制，以成功营造科技创新的社会环境，并从政策层面推动政府与企业实现“共赢”;通过政策工具加强政府及社会力量参与，同时简化各种行政手续，深入探索实现科技政策拉动科技创新发展的政策体系建设路径，努力降低企业商务综合创新成本，从制度保障的角度为科技创新的长远发展提供支撑，从而营造良好的科技创新生态系统。

3.4 人才激励政策多元化，促进科创人才培养

国际化创新人才的汇集是国际科创中心形成的前置性条件之一。在人才促进方面，解放思想，完善人才激励政策，破除人才引进中的“五唯”标准，进一步激活科创人才的创新活力;在人才培养方面，从政策制定及实施的角度出发，健全人才的培养、引进、评价及流动机制，促进创新要素的聚集，为各类科技创新人才搭建合适的发展平台，促进相关政策多元化，推动打造科技创新新高地。

4 结语

本研究通过对比不同国际科创中心城市的科创政策制度模式，基于比较研究与实证分析发现，相对宽松的政策监管环境、切实可行的保障措施、普惠公平的扶持政策更有利于激发创新领域各创新主体活力，汇集科技创新要素，营造优质创新文化和社会氛围。并进一步总结凝练政策建议，为我国完善科创相关制度体系在创新监管方式、调整政策工具层次布局、优化社会科创环境、多元人才激励方面梳理出相关思路参考。

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[9] 冒荣.扩大高校办学自主权为什么仍在路上[J].江苏高教，2015（4）：1-3.

[10] TIMBERMAN A.Comparing the ICT Industries of Silicon Valley and Rounte 128：What has law got to do with it？[J].Asian Journal of Innovation and Policy，2015（4）.

收稿日期：2021-12-15

基金項目：上海市2021年度“科技创新行动计划”软科学重点项目/青年项目（21692193800）。

作者简介：杨帆（1996—），女，博士生，研究方向：环境科学与工程;蔡蕾（1987—），女，硕士，助理研究员，研究方向：高教管理。

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