橫琴深合區協作立法的共商機制探討

黃顯輝

在橫琴設立粵澳深度合作區，是國家在新時期推進粵港澳大灣區建設，豐富“一國兩制”實踐的重要部署。2021年9月，中共中央、國務院印發了《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》，為廣東省、澳門特區及橫琴的深度合作交流帶來了創新的巨大機遇，方案以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，緊緊圍繞促進澳門經濟適度多元發展，堅持“一國兩制”、依法辦事，堅持解放思想，改革創新，堅尋互利合作、開放包容，創新完善政策舉措，豐富拓展合作內涵，以更加有力的開放舉措統籌推進粵澳深度合作，大力發展促進澳門經濟適度多元的新產業，加快建設便利澳門居民生活就業的新家園，著力構建與澳門一體化高水平開放的新體系，不斷健全粵澳共商共建共管共享的新體制，支持澳門更好融入國家發展大局，為澳門“一國兩制”實踐行穩致遠注入新動能。

領會深合區總體方案目標和任務

在《橫琴總體方案》發展目標中明確提出，澳門在2024年回歸祖國25周年時，深合區內的“粵澳共商共建共管共享體制機制運作順暢，創新要素明顯集聚，特色產業加快發展，公共服務和社會保障體系與澳門有序銜接，在合作區居住、就業的澳門居民大幅增加，琴澳一體化發展格局初步建立，促進澳門經濟適度多元發展的支撐作用初步顯現。到2029年澳門回歸祖國30周年時，合作區與澳門經濟高度協同、規則深度銜接的制度體系全面確立，各類要素跨境流動高效便捷，特色產業發展形成規模，公共服務和社會保障體系更加完善，琴澳一體化發展水平進一步提升，促進澳門經濟適度多元發展取得顯著成效。到2035年，‘一國兩制’強大生命力和優越性全面彰顯，合作區經濟實力和科技競爭力大幅提升，公共服務和社會保障體系高效運轉，琴澳一體化發展體制機制更加完善，促進澳門經濟適度多元發展的目標基本實現”。

深合區作為澳門參與粵港澳大灣區建設，融入國家發展大局的先行示範區，規則銜接的重要內涵，在於深合區的有關法律制度在遵循憲法、澳門特區《基本法》、《橫琴總體方案》的指導思想的前提下，與澳門有關制度有序有效銜接。強化法律保障機制，銜接粵澳兩地制度，可為國家促進港澳與內地合作頂層制度設計提供經驗和參考，進一步推動粵港澳大灣區制度整合。

粵澳協作立法共商機制的重要意義

《橫琴總體方案》方案明確規定“要用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。”《橫琴總體方案》的立法頂層設計，既為深合區的法制建設提供充足的法律手段，亦為深合區長遠發展提供清晰的制度和有力的法律保障。

澳門特區政府《2022財政年度行政法務施政方針》指出，要“全力做好涉及橫琴粵澳深度合作區的法律工作是另一項重要任務，我們將按照《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》要求，結合澳門實際情況，與粵方共同為深度合作區長遠發展提供制度保障，營造穩定公平透明的法治化、國際化營商環境。”以及“澳門將與廣東共同推動制定深度合作區條例，為深度合作區長遠發展提供制度保障;配合深度合作區建設的需求，適時修訂澳門相關的法律法規;深化粵澳法律和司法交流與合作，完善糾紛解決機制，為深度合作區提供高效便捷的法律服務。”正因如此，兩地加緊構建協作立法的共商機制具有深遠且重大的意義。

廣東省、珠海經濟特區和澳門特區應就深合區的協作立法訂立共商機制，並建立恒常溝通渠道，以滿足《橫琴總體方案》粵澳共商共管共享體制機制運作順暢和初步建立琴澳一體化發展格局的首要發展目標。依照《橫琴總體方案》在未來三年的發展目標，在深合區居住、就業的澳門居民將大幅增加。因此，研究在“一國兩制”的框架下，如何保障在深合區生活的澳門居民的法定權益是其中一項重要工作。

琴澳兩地雙法域面對的挑戰

目前，琴澳兩地存在雙法域、雙法律體制，為妥善應對深合區自身的特殊性和複雜性，完善橫琴粵澳深度合作的協作立法機制，並建立好橫琴協作立法的共商機制，是推進深合區與澳門有關體制機制無縫銜接和聯通融通的重要前提。

深合區的法律創新自然不應固守原本的法律制度，亦不應盲目引入不適合的法律制度，而是透過對比研究，發現更適合的法律制度後，將其融入深合區的法律體系。此舉將更好吸引澳門居民融入合作區，並保障珠海居民的既得權益。

《橫琴總體方案》第二十六點指出深合區要“在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下，逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系。”因此，深合區構建的民商事規則銜接澳門體制的同時，除對在深合區居住的澳門居民的法定權益提供應有保障外，亦應兼顧在深合區生活的澳門和珠海居民，合理、依法保障澳門和珠海居民和企業在深合區的合法權益。隨著深合區的不斷發展，相關的民商事法律問題相信將會陸續浮現。為此，深合區在兩地民商事規則的銜接過程中，應尋求適用的標準，並建議在保障兩地居民既得權益的前提下，應當采取“從優原則”及“保障既得權利”的態度和標準。

澳門參與協作立法共商機制的方式

澳門作為深合區協作立法的主要參與方，應當積極善用《橫琴總體方案》共商機制，充分發揮粵澳雙方聯合組建的合作區管理委員會的作用，切實履行主體責任，在粵港澳大灣區建設領導小組的領導下，抓緊對合作區建設成便利澳門居民生活就業的新家園的立法層面制定實施方案。

與此同時，為著《橫琴總體方案》建設澳門居民新家園的目標，澳門特區應當善用憲法與基本法賦予澳門特區的立法權，推動訂立或修改本地實體法和程序法，尤其是指定其一法律體系為準據法的相關規定，以保障在深合區生活居住就業的澳門居民合法權益，並完善澳門居民在深合區生活等同常居澳門的法律定性。

正如習近平總書記於2021年4月主持召開中央政治局常委會會議作出的重要指示：“要用好橫琴合作區這個不同規則和機制交錯共存的區域，積極探索兩地規則銜接和機制對接，為粵港澳大灣區市場一體化探索經驗。”

粵澳深度合作區無疑承載著總書記的關懷和期望，我們應當積極響應總書記的重要指示，將指示的精神作為當前和今後一個時期的重要工作，積極促進和參與推動橫琴粵澳深度合作區的規則銜接、機制對接，在共商共建共管共享的新體制下，充分發揮“一國兩制”制度優勢，完善共商協作立法機制，為合作區創新法律制度夯實基礎，做好兩地規則銜接和機制對接的重要工作，以促進“一國兩制”實踐行穩致遠，推動澳門更好地融入國家發展大局，為助力打造具有中國特色、彰顯“兩制”優勢的深度合作區作出應有的貢獻。

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