行业部门消防安全监督管理责任的落实

刘亮

摘要：文章简要分析了当前行业部门面临的严峻火灾形势及在消防安全监督管理中存在的主要问题，结合一起典型火灾事故的整改措施通报，提出落实行业部门消防安全监督管理责任的建议，以期对行业部门提高消防安全监督管理水平有所帮助。

关键词：行业部门;消防安全;监督管理;责任

近年来，各行业部门认真履行“部门依法监督”职责，对所属行业系统单位消防安全责任制落实情况加大监督管理力度，在助推行業系统单位开展消防安全标准化管理工作中发挥着积极作用，但各类较大及有影响的火灾事故仍时有发生，且在个别行业还十分突出。笔者结合日常工作，简要分析了行业部门在消防安全监督管理中存在的主要问题，提出了行业部门落实消防安全监督管理责任的一些建议，以期对加强和改进行业部门消防安全监督管理工作有所帮助。

一、行业部门火灾数据分析

从应急管理部消防救援局发布的火灾数据来看，2020年全国共接报火灾25.2万起，死亡1183人，受伤775人，直接财产损失40.09亿元。其中生产企业共发生火灾9264起，占总数的3.7%，是除住宅火灾外占比较大的一类火灾;此外，商业场所发生火灾6679起，文娱宾馆饭店发生火灾6320起，仓储场所发生火灾4161起，建筑工地发生火灾2682起，合计占总数的7.9%，但亡人占总数的15.8%、损失占总数的45.9%，造成了较大社会影响。 从大火的分布看，这几类场所的火灾只占总数的11.6%，但其中过火面积在1000m2以上的火灾占总数的26.4%;较大以上火灾23起，占总数的34.8%。

二、行业部门消防安全监督管理存在的主要问题

（一）监管归口不精准，监督管理存在盲区

部分行业部门消防安全监督管理职责不明晰，有的未落实归口管理部门，有的归口管理部门只管大安全，未落实专人履行消防安全监督管理职责。个别行业部门在消防安全监督管理上还存在多方管理多方不管的现象，对所属行业部门失控漏管，未能发挥行业部门消防监督管理作用。

（二）监管职责不明晰，监督管理无从着手

部分行业部门未对消防安全监督管理职责进行明确细化，制定责任清单，在日常工作检查指导中只顺带过问，对行业系统单位应履行的消防安全职责不清楚，找不到抓手。

（三）监管力量未整合，监管管理单打独斗

部分行业部门虽负有消防安全监督管理职责，但缺乏有效行政管理手段，对检查发现的问题缺少行政强制和处罚措施，难以形成有效监管，且在开展日常监管时未组织多行业部门综合监管，仅靠一家单打独斗，未形成监管合力。

（四）监管能力不匹配，监督管理浮于表面

部分行业部门开展日常消防安全监督管理过程中，不具备开展消防安全监督管理业务能力，对单位消防安全责任内容、消防安全管理情况、防火检查、火灾隐患整改、消防安全宣传教育培训、灭火应急疏散预案演练及消防档案建立等工作检查浮于表面，既发现不了问题，更无法指导改进。

（五）监管方法不完善，监督管理无法闭环

部分行业部门在发现单位存在火灾隐患或违法行为后，未督促指导单位落实整改责任人、整改时限、整改措施，未对单位整改情况进行复查验收形成闭环，导致火灾隐患或违法行为长期存在。

（六）监管机制不健全，监督管理未能常态

部分行业部门仅在上级部署专项整治或重大节假日期间下发文件、组织例行检查，未将消防安全监督管理常态化，建立健全长效机制，行业系统单位也未引起重视，往往应付了事，“单位全面负责”成为空谈。

三、从“5·25”特别重大火灾事故整改措施落实看行业部门消防安全监督管理责任

2015年5月25日，河南省平顶山市鲁山县康乐园老年公寓发生特别重大火灾事故，造成39人死亡、6人受伤，过火面积745.8m2，直接经济损失2064.5万元，火灾发生后，58名责任人被依法依规追究责任。2021年1月，国务院安委会办公室发布了《关于近5年来特别重大生产安全事故整改措施落实情况“回头看”工作情况的通报》，通报了康乐园老年公寓特别重大火灾事故后各级在解决政策标准层面、责任目标考评、硬件设施提升、监督管理和宣传等问题中采取的系列整改措施。

（一）解决政策标准层面问题

一是国务院办公厅出台了《关于推进养老服务发展的意见》，通过深化放管服改革、促进养老服务基础设施建设等六个方面共28条具体政策措施，为养老服务工作为打通“堵点”，消除“痛点”，同时强调制定“履职照单免责、失职照单问责”的责任清单，制定加强养老服务综合监管的相关政策文件，建立各司其职、各尽其责的跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度;二是通过制定《社会福利机构消防安全管理十项规定》，对社会福利机构日常消防安全管理内容提出明确要求;三是河南省细化了党政及部门安全生产和消防安全责任，制定11份省级政策文件、地方标准。

（二）解决责任目标考评问题

在国务院层面制定目标责任，将养老机构消防安全作为省级政府安全生产和消防工作考核的重要内容，每年坚持对省级政府进行考核，同时要求省级政府、市级政府对下也要进行考评。

（三）解决硬件设施提升问题

一是应急管理部会同有关部门修订了《建筑设计防火规范》，对老年人照料设施、安全疏散设计、消防设施配置等进行优化;二是将消防安全改造纳入特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，解决硬件上存在的先天不足;三是在河南省3341家养老服务机构推行安全标准化建设，整治养老机构重大风险隐患6700多处，累计投入3.4亿元为公办养老机构配备烟感报警等安全设施，实施民办养老机构消防安全达标提升工程，省级投入33亿元支持城镇社区养老服务体系建设。

（四）解决监督管理和宣传问题

民政部、应急管理部部署社会福利机构消防安全专项治理、养老院服务质量建设专项行动和养老机构消防安全集中宣传等活动，消除42.2万处隐患。通过开展专项整治、专项行动、集中宣传等活动，解决日常消防管理不到位、风险防范意识差、安全应急应对机制不完善等问题，有效提升风险防范能力。

四、如何落实行业部门消防安全监督管理责任

依法依规严肃追究责任不是目的，通过对责任的追究，查找问题的出处，采取针对性整改措施方为根本。前文中国务院安委会办公室的通报已经为我们如何落实行业部门消防安全监督管理责任指明了方向，所谓前事不忘，后事之师，再从被追责去发现问题、采取措施实为不智之举。当前行业部门如何有效落实消防安全监督管理责任，笔者认为有以下几方面：

（一）成为消防安全明白人

1.要明白法定职责要求

对于行业部门消防安全职责，在《消防法》中早有明确规定，“部门依法监督”“实行消防安全责任制”“县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内，依照本法和其他相关法律、法规的规定做好消防工作”，但明显对政府有关职能部门、行业部门的消防安全职责规定不够具体。2017年10月29日，国务院办公厅印发了《消防安全责任制实施办法》（以下简称《实施办法》），首次对消防安全责任制的实施作出全面、具体规定，对每个行业部门确定了消防安全职责，并在第十二、十三、十四条中作出具体的消防安全职责规定。

2.要明白失职追责规定

《实施办法》第二十七条、第二十八条对消防安全责任追究作出明确规定，行业部门负责人和工作人员既要面临因消防安全责任不落实发生一般及以上火灾事故，履行职责不力、失职渎職的责任追究，还要面临不依法履行职责，在消防安全行政审批、公共消防设施建设、重大火灾隐患整改、消防力量发展等方面工作不力、失职渎职的责任追究。从这两条规定可以看出，对行业部门消防安全责任的追究，不仅仅停留在发生火灾事故后的追责，对事前未依法履行职责的相关情况也作出了追责规定，追责关口的前移，正与《消防法》“预防为主、防消结合”的方针保持了高度一致。

3.要明白尽职免责情况

国务院《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）规定，要健全尽职免责办法，明确履职标准和评判界线，对符合严格依据法律法规履行监管职责的情况下监管对象出现问题的要予以免责。2019年《四川省消防安全责任制实施办法》作出明确规定，对经查实已经履行相关职责，并全面落实了上级有关工作部署的，不予或者免予追究责任。《江西省消防安全责任制实施办法》规定，发生火灾事故，负有工作职责的政府工作人员已经履行有关职责，并按照要求落实党委和政府有关工作部署的，或者因行政管理相对人采取隐瞒、欺骗等行为，致使无法正确履行监管职责的，可以依法依规从轻、减轻或者免予责任追究。虽然并非所有地方消防安全责任制实施办法都规定了尽职免责条款，但尽职免责已经正式写入国务院《指导意见》，必将在不久得以落地。

（二）正确履行消防安全职责

1.要强化消防安全综合监管，形成合力

一是要及时转变观念，消防安全工作是“部门依法监督”，不是哪个部门一家之事，要建立健全跨部门、跨区域联合执法机制，实现违法线索共享、监管标准共用、处理结果共认;二是行业主管部门要发挥牵头作用，在规则和标准制定、风险研判、统筹协调等方面积极作为，指导行业系统开展事中事后监管，相关部门要积极配合，加强工作协调。

2.要履行消防安全监管职责，履职尽责

参照“5·25”特别重大火灾事故整改措施，一是要强化顶层设计，切实解决本行业系统消防安全工作面临的“堵点”和“痛点”;二是要强化责任考评，将行业系统消防安全工作纳入目标绩效考评重要内容;三是要强化监督管理，开展有针对性的消防安全检查治理;四是要强化教育培训，提高行业从业人员消防安全意识。

3.要制订消防安全责任清单，照单履责

一是通过将消防安全政策、法律法规、标准、规范的要求和实际工作的需要以消防安全责任清单的形式固化下来，精准聚焦重点行业领域、重点企业单位、重点环节部位、重点岗位人员，实现照单履责;二是通过多渠道广泛深入开展宣传发动，让各类企业（单位）及时准确掌握消防安全责任清单制管理的核心要义、方法路径和工作要求，营造消防安全责任清单制管理工作的浓厚氛围，积极动员各类企业（单位）全面加快推行消防安全清单制管理工作模式。

4.要督促落实消防安全责任清单，照单检查

一是要制订检查计划，做到监管全覆盖，杜绝监管盲区和真空，同时全面实行“双随机、一公开”模式;二是要提升信用监管效能，采取“互联网+监管”模式，将各部门履职过程中形成的执法结果信息进行关联整合，归集到相关单位主体名下，规范认定并设立市场主体信用“黑名单”，并将之与“双随机、一公开”随机抽查的比例频次、被抽查概率挂钩;三是要规范监督检查，要按照消防安全责任清单，通过查阅资料、交流询问、实地检查等方式，核查单位落实消防安全职责情况，切忌蜻蜓点水走过场;四是要规范填写消防安全检查记录，对发现的问题隐患进行照相或录像，对问题隐患整改情况及整改后照片进行整理归档，使问题隐患形成闭环。

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