三孩生育政策下我国城镇幼儿园布局调整的转向与变革

王声平

一、问题的提出

为促进人口长期均衡发展，切实办好新时代学前教育，2021 年7 月，《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确提出要实施三孩生育政策及配套支持措施，发展普惠托育服务体系，力求缓解群众生育的后顾之忧。三孩生育政策对城镇幼儿教师需求、财政经费投入、教育教学和设施配置均会产生全局性影响。新的生育政策下学龄人口数量的增长主要集中在城市[1]，我国城镇普遍面临幼儿园布局规划滞后、幼儿园布局调整决策主体单一、幼儿园师资供给不足等弊端[2]。2021 年10 月，国家发改委等部门在印发的《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》中提出，要“加强儿童权利保障，拓展儿童成长空间，改善儿童发展环境。”为提高城镇学前教育资源承载力，推进儿童友好城市建设，保障所有适龄幼儿接受到公平、高质量的学前教育，城镇幼儿园布局调整理应成为社会各界共同关注的时代议题。

城镇幼儿园布局调整是根据社会经济发展水平、学前教育发展走向、人口数量变化趋势和分布情况，对幼儿园的空间、类型结构、数量规模进行的重新规划。城镇幼儿园布局调整作为一项公共利益决策，不仅是幼儿园数量与空间结构的变化，同时也是对政府、社区、幼儿家庭利益的协调，核心目标是满足不同利益相关者对学前教育资源的需求。城镇幼儿园布局调整与义务教育阶段的农村中小学相比，尽管有一定相似性，但又有其自身的发展逻辑。

二、我国城镇幼儿园布局调整的价值取向

（一）教育质量为本

学前教育作为准公共产品，在“效率至上”的价值导向下，城镇幼儿园布局调整不能为效率而效率，而需充分考虑到幼儿园教育质量建设的重要性，让每位幼儿就近享受到高质量的学前教育。如果忽视了对质量的关照，无论是对幼儿个体还是对整个社会的发展，都会产生不利影响。幼儿园是促进幼儿身心发展的场域，城镇幼儿园布局调整要最大限度地反映学前教育发展的实际需求，回归幼儿教育本位。对幼儿园教育质量的强调，并非意味着对效率的简单否定或扬弃。相反，城镇幼儿园布局调整要兼顾效率和质量，提高学前教育资源配置效率，实现公共利益的最大化。但幼儿园布局调整要在遵循学前教育基本规律的基础上兼顾效率，而不是效率至上的学前教育质量。城镇幼儿园布局调整不能以牺牲学前教育质量为代价，要始终坚持公益性质，以服务于孩子、造福于家庭为宗旨，向所有幼儿提供有质量保障的学前教育公共服务，以促进儿童发展为最高教育目的。

（二）决策程序公正

程序公正强调多元利益群体民主决策参与过程，实质是不同利益相关者与管理者之间的积极互动、平等参与和信息交换的制度化过程。在此过程中，不同利益群体拥有平等的权利表达自己的意愿，且各方的意见都能得到平等的尊重。为减少城镇幼儿园布局调整决策中的冲突与抵制，需要利益相关者充分参与决策，他们有知情权、参与权、建议权。“一种程序的设计只有满足了公民参与的要求才有正义性。公民参与权的剥夺或阙如就是对公共政策程序正义的破坏。”[3]城镇幼儿园布局调整决策程序公正能确保广大民众的根本利益，使城镇居民从被决定到主动决定，使各方利益主体从冲突走向和解。以程序公正促使幼儿园布局调整政策回归公共利益，是政府职能转变和“以民生为本”服务型政府之构建过程。程序本身的设计是否合理正当直接关系到政策程序是否正当。城镇幼儿园布局调整决策，就是要通过决策程序的设计，实现决策效能最大化，充分体现出政府对城镇居民权利的保护与广大公民尊严的维护。

（三）参与主体多元

从利益相关者的视角看，凡政策涉及的利益主体，都具有提出自己合理诉求的权利，“任何一个受法律影响的人都应当可以以某种方式参与到有权力做出公共政策的机构中去。”[4]多元主体参与的幼儿园布局调整具有典型的民主性特征，每位参与者的社会角色、职务职称、经济收入等信息在参与过程中被视为无关信息，大家各抒己见，平等参与幼儿园布局调整政策的全程。多元主体参与的机制不仅使城镇幼儿园布局调整更为科学合理，而且还彰显了对广大民众切身利益的关切。不同利益相关者参与到城镇幼儿园布局调整中去，既能让民众更全面地了解政府的办园政策，为民主决策打下坚实的群众基础，而且不同利益相关者的很多新颖想法对政府决策方案的制定和执行亦能起到重要的促进作用。

（四）弱势群体优先

弱势群体是指城市人口中在经济收入、政治权利、社会生活的机会方面处于贫困状态的人群[5]。在我国新型城镇化速度加快、学前适龄人口不断变化的趋势下，幼儿园布局调整是提高城镇学前教育资源配置效率的应然选择。但我们不得不反思，城镇幼儿园布局调整对不同阶层的家庭是否具有同等的效用和价值？从社会分层角度看，城镇幼儿园布局调整对弱势家庭的影响明显大于其他物质条件相对好的家庭。弱势群体由于社会经济地位低，人数较少，“决定了其对自己利益的发声能力非常的弱，有一些人甚至不明确自己的教育利益，更不要说自我利益保护或争取更多的利益了。”[6]94弱势群体在城镇幼儿园布局调整政策的制定和决策的执行中缺乏应有的话语权，其利益往往被强势群体遮蔽。政府在幼儿园布局调整政策上要最大限度地有利于弱势群体家庭的幼儿，在优化学前教育资源配置和促进学前教育公平的同时，体现对弱势群体的人文关怀，解决底线公平等一系列与道德伦理相关的问题，彰显社会公平正义。

三、我国城镇幼儿园布局调整的转向

（一）从规模效应转向质量公平

学前适龄儿童向城镇聚集有助于逐步缩小或消除城乡间的教育差距，城镇幼儿园布局调整与此也应有助于缩小这些差距，而不是把城乡间的教育差距转变为城市内部的教育差距[7]。很多城镇在早期规划中因未预留充足的教育用地，没有地方新建幼儿园。为容纳更多幼儿，城市中心区的幼儿园只能通过扩大园所规模来应对学龄人口的不断增长。课题组在调研中发现，有的幼儿园把功能室、活动室改成了教室，有的甚至在户外活动区扩建教学楼，严重挤占幼儿活动空间。幼儿园布局调整尽管要考虑经济效益，但要警惕盲目追求园所扩大规模的冲动。现实实践中，政府更倾向于扩大供给规模而非提高办园质量[8]，“规模效应”仍是我国城镇幼儿园布局调整的主导取向。幼儿园布局调整决策者不能仅仅关注幼儿园的规模效应，不能仅仅以建设了多少幼儿园、提高了多少入园率为评价标准，而应考虑幼儿的入园距离、幼儿园的服务半径等，这些都直接或间接地影响到幼儿园教育质量。幼儿能否全面、健康、和谐发展，能否“上好园”，能否就近接受到高质量的学前教育，是城镇幼儿园布局调整的价值归属。

（二）从关注结果转向关注过程

我国幼儿园布局调整决策者主要强调的是结果，至于幼儿园布局调整规划政策与方案是如何制定出来的却鲜为人知，幼儿园布局调整决策的整个过程处于相对封闭的状态。封闭性的幼儿园布局调整决策程序缺乏广泛的群众基础，不利于广大民众对幼儿园布局调整政策的认同。有研究者对此强调可通过制定标准来提高决策的民主性，但由于我国不同区域的经济发展水平和文化的差异，试图构建或提供一个放之四海而皆准的幼儿园布局调整标准显然是不可能的。设置公正的城镇幼儿园布局调整决策程序，为不同利益相关者提供一个互动博弈的渠道，以公正的过程生成合理的结果，是比较适合我国国情的，其比标准更重要。地方政府要注重城镇幼儿园布局调整过程的公正性，根据区域的差异性特征进行整体规划与布局，从关注结果走向关注过程，注重幼儿园布局调整决策过程中的程序公正，而不是以静态的、统一的标准来强调布局调整的结果。

（三）从行政主导转向协同共治

当前，我国实行“省级统筹，以县为主”的教育管理体制，这为幼儿园布局调整改革提供了制度基础。县级政府在城镇幼儿园布局调整中扮演引导者、决策者、执行者和评价者等多重角色，而其他利益相关者则处于被动状态，缺乏应有的参与权、决策权、发言权。以政府为主导的“自上而下”的布局调整方式，主体单一，整个过程体现的主要是部分地方官员的意识和观念，难以充分表达不同利益相关者的诉求。利益相关者缺位将严重影响政策的公开性与透明性，不利于政策的传播[9]，还可能导致政府利益与个人利益间的矛盾或冲突，出现广大民众对政府政策的认同度和满意度低的现象，甚至对幼儿园布局调整存在强烈的不满。随着时代的发展及人们主体意识的增强，民众现已不仅仅满足于权利的拥有，而且还积极寻求权利的表达与实现。城镇幼儿园布局调整是多元协同共治的结果，事关每位利益相关者的切身利益，他们有权参与到幼儿园布局调整过程中去，主动发声，充分表达自己的利益诉求。城镇幼儿园布局调整要从以政府为主导逐步转向多元协同共治，尊重不同利益相关者的权利，让城镇幼儿园布局调整的过程更为民主，决策更为科学、有效。

（四）从供给为本转向需求为本

城镇幼儿园布局调整是学前教育资源的重新分配过程，供给方和需求方在利益协调上可能会产生矛盾，甚至冲突。政府“自上而下”的学前教育资源配置模式低估了个性化需求，忽视了幼儿园空间布局的差异性，容易导致供需错配，蓝图式的配建不能解决幼儿园缺乏的根本问题[8]。政府作为学前教育资源供给的主体既要考虑到自身的供给能力，也要考虑到不同需求主体的内在需求，从供给本位向需求本位转变。家长是城镇幼儿园布局调整的核心利益相关者，理应有较为顺畅的利益表达渠道。但整体上，家长参与幼儿园布局的机会和表达的话语权较小。研究者们在不同程度上都忽视了家长对学前教育资源需求的内在诉求，这种缺陷使城镇幼儿园布局调整政策效果的评价缺乏充足依据。对广大居民，尤其是幼儿家长对学前教育需求的研究能为城镇幼儿园布局调整提供有益借鉴，为不同利益相关主体的对话与沟通提供机会。这种沟通与对话对提升公共政策的议论水平是十分必要的[10]。

四、我国城镇幼儿园布局调整的变革路径

（一）重塑幼儿园布局调整目标

学前教育场域中的各项活动都要指向促进幼儿发展这一基本目标。地方政府在城镇幼儿园布局调整中，要坚持以幼儿发展为本的价值取向，充分考虑幼儿园布局调整后学前教育资源优化整合给幼儿本身的发展所带来的益处，从幼儿发展的角度去审视幼儿园布局调整可能面临的困境与挑战，进而优化布局调整目标。由于经济发展水平的非均衡性，地方政府在学前教育财政投入上存有较大差异。尤其是经济条件落后地区因财政能力有限或投入不足，难以在城镇幼儿园布局调整后配置相应的教育资源，这就可能导致幼儿园布局调整后的“质量危机”，出现尽管孩子们有学上，但在硬件设施、师资力量、教学水平等方面的滞后。对此，地方政府需加强责任意识、转变治理理念、提升责任能力，既要利用好当地学前教育资源，更要认识到提高学前教育质量对幼儿发展的重要性，在效益与规模、质量与公平之间找到契合点。从长远性、全局性、整体性、系统性的思维出发，构建合理的幼儿园布局格局，为幼儿园布局调整的顺利开展和实现创造良好条件。

（二）强化城镇幼儿园布局调整决策信息的公开

城镇幼儿园布局调整决策程序要具有正义的品质，就需将达成正义的规范变成成文的决策程序制度，以便城镇幼儿园布局调整决策程序的推进有章可循，有理可依，从而确保决策程序的公开与民主，解决利益矛盾和冲突。首先，明确决策程序。地方政府在城镇幼儿园布局调整中应形成一套公开透明的决策程序，建立重大决策征求意见制度，保证幼儿园布局调整全面公开透明，使不同利益群体的意见和建议都能得到尊重。其次，建立信息交换制度。建立广泛吸纳各方利益代表的城镇幼儿园布局调整委员会，征求不同利益相关者的意见，构建决策主体与各利益主体双向互动和信息交换制度，让不同利益主体对具体问题进行反馈，调动广大城镇居民参与幼儿园布局调整决策的主动性，并使其享有平等的参与权和表达权。最后，制定完善公正的程序步骤。通过研究最低限度的程序公正标准，讨论与决定幼儿园新建、改扩建名单，评估与处置幼儿园闲置资产。通过制定评价指标与完善的程序步骤，根据重要性进行排序，对区域学前教育资源进行合理布局。

（三）促进城镇幼儿园布局调整的民主性

首先，建立利益相关者参与和监督机制。这有助于保证幼儿园布局调整过程具有公正的品质，满足不同利益相关者的合理诉求。监督机制的建立能对政府的执政能力和行为进行有效监控，促进政府等相关主体做到权为民所用、利为民所谋，以实现人民的利益。第二，激发民众参与幼儿园布局调整的内生动力。地方政府要让城镇居民切实感受到幼儿园布局对他们的工作、生活、子女教育等可能产生的积极影响，促使他们从内心深处感受到参与幼儿园布局调整的价值和重要性，提高民众参与热情。第三，增加城镇居民参与幼儿园布局调整的知识信息。由于城镇幼儿园布局调整是一项非常专业的工作，涉及到不同学科领域的专业知识，其他利益相关者在短期内是难以完全掌握的。为此，可通过聘请专家做专题讲座的形式，加强宣传与普及，使利益相关者更深入、全面地理解城镇幼儿园布局调整的相关知识信息，提高幼儿园布局调整的理性认识。

（四）构建以需求为导向的学前教育资源供给模式

立足城镇家庭学前教育需求差异化的现实，有必要构建以需求为导向的学前教育资源供给模式和城镇幼儿园布局调整决策机制，既考虑到新的生育政策、新型城镇化进程及外来随迁务工农民对学前教育资源需求的影响，又要考虑到不同利益相关者的价值诉求。地方政府可根据城镇居民对学前教育的需求，实行分层化和差异化的幼儿园布局调整策略。在幼儿园布局调整政策制定前，通过建立专门网站或以信息推送的方式，对当地居民的利益诉求进行实地调研，全面、深入了解不同家庭对学前教育的需求。结合不同利益相关者的意见和建议，制定适宜于区域发展的多样化的学前教育资源供给模式。例如，部分城镇地区由于学龄人口流动性大、常住人口不稳定，出现幼儿园新建或改扩建后可能面临学前教育资源浪费的风险。对此可采取适当降低师幼比的方式，减缓因新的生育政策调整带来的幼儿园学位暂时紧张的困境，减少地方政府投入学前教育的风险。

（五）推进城镇幼儿园布局调整的道义化

道义化以利益补偿为基本方式来维护弱势群体利益，使弱势群体在幼儿园布局调整中的利益不受侵害，弥补了民主化的缺陷[4]。首先，明确地方政府的主体责任。城镇幼儿园布局调整属公共服务和公共决策领域，地方政府是公共利益的代表，必须承担其决策道义化的主体责任，在道义的准则化和规范化的过程中发挥主要作用[6]84。在决策之前，对城镇居民的生活水平、幼儿分布特征进行调研，明确界定弱势群体的底线，并在布局调整决策方案中将弱势群体的诉求充分表达出来。其次，建立利益补偿机制。根据不同家庭在幼儿园布局调整中的成本消耗，加大对利益受损者，尤其是对弱势群体的补偿力度，减轻城镇处境不利家庭的经济负担。在幼儿园布局调整政策的制定与执行中，需要更多地去询问处境不利家庭的幼儿在入园过程中面临的困难，倾听他们对相关政策制定的意见和声音，保证政策制定的公平性。最后，提升弱势群体的参与能力。幼儿园布局调整更需要关注的是社会价值，而不仅仅在于它能带来多大的效益。地方政府在幼儿园布局调整政策制定中应让弱势群体有更通畅的表达利益诉求的渠道，对弱势群体家庭幼儿的教育需求有更多关切，扩大不同阶层家庭参与途径，构建民主化的幼儿园布局调整决策机制，更好满足广大民众对高质量学前教育的需求。