县级投融资平台公司经营发展难点及对策研究

王金珍 安徽省怀宁县城乡建设投资发展有限责任公司

县级国有投融资平台公司普遍出现在2000年以后，其出现是中国经济发展进入特殊阶段的产物。在税收分配制度改革、事权下放和财权转移后，地方政府通过投融资平台来解决建设资金问题。特别是为应对最近两次金融危机的爆发，政府部门扩大投资县级的基础设施，结合政策导向，县级政府相继成立了投融资平台。目前县级投融资平台有以下特征：一是平台数量多。2015年，财政部部长楼继伟在博鳌亚洲论坛上说，“中国大约有 10万个地方融资平台”，其中县级投融资平台占一半以上。第二，资金量大。据不完全统计，2016年地方融资和偿债规模达到40多万亿元。从各地融资情况看，县级政府投融资平台融资占全县融资总额的一半以上。三是间接融资的比例大幅度提升。在县级投融资平台公司的融资渠道中，银行贷款占比远超50%，直接融资比例较低。

一、县级投融资平台公司实体化经营现状

目前，县域投资和金融服务机构存在四个问题。第一，县域投资和金融机构的经营规模较小，资金规模较小。政府不断将土地、办公楼等资产以投融资平台为抵押，通过向银行提供贷款，从而提高投融资规模，减少企业的资产负债率，最终造成投融资平台的资产以房地产为主，流动性低，经营性资产少。第二，地方政府投资公司存在大量的负债和高风险。因工程建设和县里的扶持，县城的投融资公司背负了巨额的负债，其中以银行借款为主，造成了较高的负债水平。如果是在房地产的动荡，或者是金融的危机等情况下，都会对政府和银行造成很大的影响。第三，县级投融资平台公司受到当地政府的制约，很少有自主意识。尽管这些机构满足了《公司法》的一些重要规定，但是在员工的任用、解雇、管理和其他决定等问题上，这些金融机构缺少运营自主和决策权。第四，县域金融机构的投资观念不强。县投融资公司由于资本实力不足，缺少多样化发展的实力，以提供政府的金融支持为主，对政府的投资观念不高，投资途径不多，经营领域相对狭隘，利润空间很小，难以适应市场的发展。

从国家法律法规、市场需求以及当地的现实条件出发，提出了县域投资平台公司要转变经营模式，以满足目前的新形势。从目前的情况来看，《预算法》新修改后，地方国有公司（包括金融服务公司）在法律上不属县级财政的情况下，其借入的资金全部归当地企业承担，而县级财政却无偿还义务。这就要求县域投资和金融机构要进行调整，改变发展模式，增强自身的服务功能。从市场化的需求上，“十四五”时期城镇化进程的加速，为县域投融资服务的发展提供了新的发展空间和机会。根据当地的现实，县投融资平台在当地的发展中起到了很大的推动作用，尤其是安置房建设、民生领域的基建建设，乃至在产业转型方面都起到了重要的推动作用。因此，为了适应新时代的要求，我国的政府投资和金融机构必须进行相应的转变和发展。

（一）监管力度加强，县级投融资平台公司受影响

随着中央政府继续加强对地方政府债务的监督，并发布相关文件，这些文件要求加强对地方投融资平台公司的监督。其中，发债条件变得越来越严格，发债项目的范围也更加有限。少数省级平台公司受这一政策的影响相对较小，但对县级平台公司的影响较大，导致许多未经批准的融资项目被暂停，已批准的项目在资本市场找不到融资，导致已批准的项目到期或申请延期的尴尬局面。

（二）县级投融资平台公司经营模式单一

县级投融资平台公司是国有独资公司，由县政府投资控股，要履行公共融资职能，主要从事土地整理开发，基础设施建设等。日常运作和管理相对行政化，在这个过程中没有独立的决策权，工作基本采用行政机构的运作模式，这严重阻碍了公司的效率和未来的进一步发展。

（三）县级投融资平台公司债务增长速度快

在新的《预算法》中，县级地方政府不允许举债，更不允许直接融资。由于县级投融资平台公司履行了地方政府基础设施建设的职能，而基础设施建设需要资金支持，县政府在这种情况下会通过县级投融资平台公司举债。目前县级投融资平台公司与县政府、县财政部门合作，在承担政府债务偿还责任方面存在模糊性，按道理来说，县财政部门理应承担公益性项目的配套建设资金，但财政不愿意承担债务，最后直接将项目交给县级投融资平台公司建设，项目资金的到位时间不一定准时，这样一来，反而又造成县级投融资平台公司间接地承担了债务偿还的责任，导致县级投融资平台公司债务增长过快。

二、县级投融资平台公司经营过程中存在的问题

（一）县级投融资平台公司独立性较差，内部控制松懈

县级投融资平台公司就其规模和性质而言，相当于一个具有独立法人资格的企业实体，但县级投融资平台公司的主要管理人员是由政府或组织部门直接任命的，其结果是县级投融资平台公司不能有效地执行商业决策。政府有权控制与县级投融资平台公司有关的事项，并对县级投融资平台公司有关的事项作出决定。政府部门看问题的角度与公司不同，如果决策失误，就会影响到县级投融资平台公司的正常运作和管理，导致各种问题，如资本回报的延迟或资金投资的不当。这导致责任方和利益方之间出现严重裂痕，利益分配不明确，县级投融资平台公司职能被异化。同时过多的公益性项目建设导致了县级投融资平台公司的财务困难和经营利润的持续下降。

另外在内部控制方面，县级投融资平台公司没有相对健全的内部控制体系，没有建立和完善投融资管理的相关制度，即使存在风险也不知道如何有效解决。县级投融资平台公司的建设项目没有按规定分类，只有融资和偿债协议，贷款期限与项目建设周期不对应，融资金额与实际需求金额不同。

（二）经营体制不完善

薪酬结构不合理是因为县级投融资平台公司领导班子的主要成员都是由政府或组织部门任命的，领导班子成员的身份是公务员或事业编制人员，这样一来，县级投融资平台公司在经营决策中，班子成员考虑的问题比较复杂，一件小事都要向政府领导汇报，没有时间概念，同样的事情在民营企业决策中一次就能拍板，而县级投融资平台公司通过层层报告，严重影响了县级投融资平台公司的管理效率和经营效益。

县级投融资平台公司员工的工资结构不合理，有的参照事业单位的标准，有的参照固定工资标准。由于领导班子成员的工资由财务部门支付，县级投融资平台公司招聘人员的工资通常不能超过领导班子的工资，这使得县级投融资平台公司无法招聘到真正的高端人才，县级投融资平台公司的发展受阻。

（三）受到国家政策影响，很难持续发展

国家出台的相关文件，加强了对县级投融资平台公司的管理，降低了金融风险。县级投融资平台公司必须实行名单制管理。县政府不得签发承诺书、担保书和其他相关协议，更不得承担偿债责任。县级投融资平台公司必须承诺不再承担政府融资职能，不能增加政府债务，只能通过其他正常渠道举债并承担偿债责任。那么这种情况下县政府就不能保证县级投融资平台公司的发展，由此可见，县级投融资平台公司发展空间有限，很难维持借新债还旧债的发展模式，当前必须转型。

（四）投资渠道较窄，投资方式单一

县级投融资平台公司的资金主要投资于基础设施建设，期限长，收益低，投资方式相对简单。由于受地理环境、地方经济和产业结构等因素的影响，优质项目较少，很多项目不具备收益性，加之国家对县级投融资平台公司投资风险的控制，县级投融资平台公司的投资渠道非常有限。虽然有些县级投融资平台公司与有实力的投资公司合作，参与创建产业等，但在国家层面上，这仍是一个不可行的事情。

（五）债务逐渐积累，偿债压力增大

2014年，通过审计发现有些县级投融资平台公司的债务不属于第一类债务，不能用省政府发行的地方政府债券来替代，只能由县级投融资平台公司自己来偿还债务，这给县级投融资平台公司的带来了很大的偿债压力。

三、县级投融资平台公司实体化经营问题解决对策

（一）明确县级政府和县级投融资平台公司的债务责任归属

此时必须明确县级投融资平台公司的债务，并根据政府项目的建设情况分配债务的责任。至于非公益性的建设项目，由于经营收入可观，可以由县级投融资平台公司来支持。对于公益性和非公益性的建设项目，可以根据项目收益的大小进行划分，有项目收益的，由县级投融资平台公司支持，没有项目收益的，由政府部门支持，县级投融资平台公司可以采用债券的形式进行融资。

（二）县级投融资平台公司职能转化

在没有融资功能的情况下，县级投融资平台公司要加强公司内部管理，防止受政策影响的债务扩张，降低金融风险，确保项目建设的资金周转安全。平台公司通过运用市场手段，对县级各种有效资源进行运作，以多种方式进行管理，实现经济效益和社会效益最大化。与政府部门建立市场化的购销关系，开展市场化运作，促进县级投融资平台公司的可持续发展。

（三）建立健全县级投融资平台公司治理结构

一是建立独立董事制度，完善内部法人治理结构，实现自主经营、自主管理、自主发展、自主提高，各岗位、各部门分工负责，责任明确，责任制和激励机制健全。二是完善资本和资产机构。实现多元化经营，吸收更多的民间资本，加大资本注入力度。如对设备、债权、债务进行合理吸收，尽快变现，满足县级投融资平台公司发展的需要。三是盘活存量资产。县级投融资平台公司要对目前拥有的核心项目进行二次开发，开展各项业务，从而盘活存量资产，提高县级投融资平台公司的偿债能力。

（四）加大直接融资比例，创新公私合作制融资模式（PPP模式）

引导县级投融资平台公司直接参与到上市、企业债券发行、新三板等的融资；中期票据，短期业务，增加直接融资比例。在基础建设和传统行业以外，县级政府应该在 PPP模式上进行创新，扩大PPP的发展空间，建立 PPP项目库，完善PPP基金体系，强化风险控制，使PPP项目更加公开、透明，并引导产业资本、金融机构参与 PPP项目。同时，要充分利用自身的优势，制订相关的法律、法规，为 PPP项目的多边合作创造有利的环境，尤其要为其提供更好的发展环境。另外，要实现县域投融资平台公司的转型与发展，需要充分利用 PPP模式。一方面，县投融资平台公司可以成为一种独立的社会资金，从事公共工程的建设和经营；另外，县级投融资平台公司也可以充当“政府代理人”，与社会资本进行合作，达到双赢。

（五）注重信用评级，努力提升平台资信等级

县政府对县级投融资平台公司监管力度的不断加大和完善，今后无论是贷款还是发债，资金提供者都会选择抗风险能力较强、盈利能力较好的县级投融资平台公司。随着县级投融资平台债务的增长，资产质量改善能力低，资产结构优化不善，县级投融资平台公司的信用等级必然会减弱，这对其长期发展会产生极为不利的影响。如何提高县级投融资平台公司的信用等级？信用评级通常是定性和定量评估的结合，定性评估包括行业状况、企业成长性、商业模式、企业核心竞争力、外围环境、人才素质等；定量评估包括企业偿债能力、盈利能力、资产负债率、企业现金流等。建议县级投融资平台公司从定性和定量两方面入手，努力提高信用度。县级政府应该带头表率，优化税收结构，降低负债率，加强诚信建设，避免出现工程违约、县级投融资平台公司欠款等失信行为。

四、结语

县级投融资平台公司在地方经济的发展中发挥着关键作用。因此，在新的环境下，县级投融资平台公司需要转型，必须明确分配县级政府和县级投融资平台公司的债务责任，转变职能，建立健全县级投融资平台公司的治理结构，促进健康持续发展。综上所述，县域投资公司的转型发展是一个系统工程，从负债经营到公司经营、从资产经营到资金经营、从理念到经营方式，都是实现县域投资公司转型的必然选择。改革是最大的受益者，必须勇于变革，建立问题观念，注重创新，注重问题，探索符合社会主义市场经济规律的发展之路。