社会治理现代化的战略路径刍议

付浩颉

（郑州大学法学院 河南郑州 450001）

一、新时代背景下社会治理现代化的必要性

党的十九大提出中国特色社会主义发展进入新时代，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》中对社会主义现代化做出了两个具体构想：第一是到2035年基本实现社会主义现代化；第二是到本世纪中叶把我国建成社会主义现代化强国。这是中共中央关于建设社会主义现代化国家所做出的战略部署，表明我国已经开启“全面建设社会主义现代化国家新征程”，社会治理进入现代化阶段。社会治理现代化具有深层含义，仅仅是主体和客体的现代化在目前的形势下显得太过单一，应当将治理环境、社会治理体系、社会治理能力、社会治理的价值目标等的现代化纳入其意涵。加快社会治理现代化，要以当前社会存在的种种问题为导向，研究问题，剖析原因，在解决社会问题的过程中不断积攒经验，提升社会治理体系与治理能力的现代化水平。

传统管理模式的不足影响了社会的持续发展，不利于实现人民对美好生活的追求，因此，急需构建新的管理模式。党的十八届三中全会提出了“治理”一词，自此，“社会治理”取代“社会管理”进入了大众视野，并成为众多专家学者的研究对象，二者虽仅有一字之差，但却有本质区别。与社会治理不同，社会管理强调政府作为管理权的主体，政府包揽一切社会事务，凌驾于社会之上进行命令和控制，在实践中，管控社会主要依靠政府发号施令，由此便形成了政府自上而下为民做主。[1]与社会管理相比较，社会治理有其自身优势，在社会治理之下，多元治理主体协同解决社会公共问题，这是一种优化、多元、良性的制度安排与结构设计，更加满足了社会需求。

当前的社会治理现状不足以应对出现的新情况、新问题，应加快推进社会治理现代化。如今，社会主要矛盾已经转化，人民的利益诉求由对物质文化生活的追求转化为对美好生活的需要。那么，如何定义“美好生活”是实现其的首要前提，物质生活仅仅是美好生活的一个方面，其还具有社会公平正义、民主与法治、环保与健康等更为丰富且复杂的含义，但是当前的社会治理应对这些需求的能力和经验稍显不足，所以，加强社会治理，化解社会矛盾，维护社会稳定，都需要认真研究并作出工作部署。[2]

二、推进落实社会治理现代化的价值遵循

（一）要坚持以人民为中心。在党的十八大前后，习近平总书记在“以人为本”理念基础上进一步提出“以人民为中心”思想，即强调一切为了人民、一切依靠人民。“以人民为中心”是中国共产党成立的宗旨和初心，要将其贯穿到社会的各个方面，各个环节，这一执政理念以及发展思想是社会治理创新的核心理念以及价值根基。习近平总书记指出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。”[3]“加强和创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。”[4]“一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师。”[5]这些都是对“以人民为中心”的治理理念的阐释。

（二）要坚持依法治理。坚持法治这一治理理念，就是要运用法治思维和法治方法化解社会矛盾，达成社会共识，增强社会活力，维护社会和谐稳定，确保社会治理现代化在法治轨道上有序进行。一方面，社会治理中要坚持法治思维，就是要坚持运用法治理念和法治逻辑来分析、解决社会中出现的新情况、新问题。新时代之下社会矛盾依然存在，社会治理任务仍然繁重，在此情况下，只有坚持法治思维，才能更好地发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，尤其要提高干部的法治修养，培养法治思维，还有相当一部分领导对依法治国秉持虚无态度，权大于法、官大于法的传统理念还仍然存在，其将上级命令与个人政绩放在法治之前，对依法治国只是口头认可，实际工作中却大搞形式主义法治，如果这种情况不加以改变，那么在社会管理中就难以真正具备法治思维；另一方面，社会治理中要坚持法治方式。法治方式不同于法治思维，法治方式是外在要求，法治思维是内在要求，二者相辅相成，不可分割，即法治思维影响了法治方式，反过来，法治方式的贯彻加强了法治思维，将法治融入社会治理的各个环节，将社会治理纳入法治轨道。

（三）要坚持公平正义。罗尔斯认为：“正义是社会制度的首要价值。”[6]正如党的十八大报告指出的“必须坚持维护社会公平正义”，由于自身的利益、文化、社会地位等不同，公正的社会在不同人心中也有不同的图景，即便如此，所有旨在追求公正的社会都应该致力于为每个社会成员的自我发展创造条件，都应当以“让社会充满机会，让生活充满希望”为基本目标。当前，人民群众所追求的幸福生活已经不仅是提高经济收益，更加追求健康的饮食、美好的环境、和谐的社会关系以及完善的公共服务。改革开放后我国经济迅速发展，建立了社会主义市场经济的基本框架，并不断将“蛋糕”做大，当前，仅仅做大“蛋糕”已经不足以满足人民对美好生活的追求，我们必须贯彻“必须坚持维护社会公平正义”的方针政策。在现有的基础上把“蛋糕”分得更加合理，把维护社会公平正义作为社会治理创新的重大目标，摆在社会治理现代化的突出位置。

三、现实困境下社会治理现代化的路径探寻

社会管理模式的转变直接关系到国家、社会、个人的利益，传统模式之下的社会管理面临着诸如管理理念落后，政府与市场、社会关系模糊，多元治理主体缺位以及社会治理机制体制不完善的困境，故而，要实现社会治理现代化，要直面困境，对症下药，在实践中不断探索社会治理现代化的战略路径，以实现社会主体各方利益的平衡。

（一）社会治理现代化需要树立正确理念。社会治理现代化需要有正确的发展理念来引领，理念是行动的先导，是提高社会治理水平和社会治理意识的重要前提。党的十九大提出要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体迫在眉睫。由此可见，社会治理现代化要树立协同治理理念，即社会多元主体包括政府、社会、民众一起参与社会治理；要树立智慧治理理念，即将科学技术融入社会治理过程中。

一方面，树立协同治理理念。计划经济之下，党和政府包办了社会上大大小小的事情，社会治理走上了全能主义的道路，改革开放使我国市场经济迅速发展，但在社会治理过程中，全能主义仍然影响着方方面面，党和政府仍居于绝对的主导地位，其他社会主体参与度并不高，活力不强。为了更好地实现社会治理现代化，要转变传统的管理理念，树立多元参与、全社会协同的治理理念，政府在社会治理中发挥主导作用的同时，社会组织以及公民也要提高自身治理能力与水平，实现主体之间的协同治理。《全面深化改革的决定》中提到：坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节，居民自治良性互动。[7]可知，推进社会治理现代化，不仅要发挥党委和政府的引导、促进作用，还应当发挥其他主体比如社会组织、居民的协助作用，充分调动一切力量为社会治理现代化服务，尤其是要发挥基层治理主体的作用，再好的制度安排如果不能落实，那社会治理现代化就是纸上谈兵，而基层治理就是落实制度安排的关键。习近平社会治理观认为基层是与人民群众联系最为密切的地方，着重发挥基层党组织、基层政府、基层社会组织和基层自治组织的治理功能。[8]

另一方面，树立智慧治理理念。智慧治理就是将新兴技术与社会治理相结合，作为一种新兴的治理模式，其成为推动国家治理体系和治理能力现代化的关键驱动力。[9]技术设备的智能化可以有效提高政府办公精准化。以智能化的公共信息平台和数据资源库为基础，对资料数据进行整合，分析社会问题，做出科学决策，及时、有效地对公民诉求以及社会关切做出回应，满足公民的个性化需求，解决当前社会面临的问题，最大程度降低行政成本，提高政府办公的精准化水平。运用科技手段加强和创新社会治理，把社会治理变革与现代科技应用深度融合起来，是提高社会治理效能和水平的紧迫任务和必由之路。[10]同时，智慧治理也能充分吸纳各阶层主体参与其中，信息平台特别是网络空间的发展为多元主体的参与提供了基础，社会组织以及公民个体通过虚拟网络进行实时的互动与交流，社会治理主体由政府转变为政府、社会组织和个人，使得治理主体具有广泛性与包容性，推动多元治理格局的形成。未来社会必定是人工智能、大数据、区块链等现代信息科学技术推动形成的智慧社会，数字化、网络化、智能化深度融合是智慧社会的典型特征。[11]

（二）新的治理环境要求转变政府职能。传统政府的管理模式体现为过多地干预社会和市场自治。长期以来，维护社会秩序和政治稳定是我国党政机关的一项重要任务，是社会治理的核心。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。[12]中央与地方面临着改革、发展与稳定的难题，各级政府以社会公众的政治话语管控实现短期内的相对封闭、静态的‘刚性稳定’，但却陷入了政治统治断裂和社会管治秩序失范的巨大风险中。[13]然而，社会是不断发展变化的，新情况、新问题接踵而来，社会治理是一项庞大复杂的系统工程，以政府为主导的传统模式不能够对社会问题给出有效的解释和应对方案，所提出的应对之策也常常治标不治本。[14]这种管理模式使得政府享有了强制性的公共管理权，在社会管理过程中居于支配地位、主导地位，相应地，政府官员的意志更能得到贯彻执行，其他社会主体的意志会受到质疑，不受支持。长此以往，社会治理对象会产生不满甚至对抗的情绪，这样会使社会管理滋生官僚主义，大大降低社会治理效率。

实现社会治理创新，需要科学定位政府的职能。将政府权力下放给社会组织等其他治理主体，转变传统管理模式，能够由其他主体管理的事务，要由其他主体管理，充分发挥其他治理主体的积极性与主动性，使得我国的社会治理与时俱进，符合时代特点。

转变政府职能，最根本的是要处理好政府、市场、社会三者之间的关系。一方面，明确政府与市场的关系。市场经济体制中，政府干预和市场调节是紧密结合，不可分割的重要组成部分。政府的宏观调控与市场的自由竞争各有其缺点，在市场失灵时，要加强政府干预，避免和克服市场失序，为此，要寻求两者的最佳结合点。当市场过度竞争时，政府要加以制衡，否则，过度的竞争会造成市场垄断、官商勾结、信息获取不均衡、收入分配不公平等社会乱象，但是，政府的干预只能是在市场失灵时，过度的干预会导致供应跟不上需求，降低经济效率、影响人民生活水平。当政府与市场的信息不对称时，政府可以组织专业化的队伍，使特定的队伍对特定的领域进行引导，比如，在人工智能的开发与利用上给予支持，也可以借鉴西方“政府再造”理论，将市场管理方法引入政府管理，实施绩效考核，提高政府效率。另一方面，明确政府与社会的关系。政府与社会相互依赖，政府从社会中产生，从社会中选出少部分人作为代表组成政府，对社会进行管理，同时，社会对政府形成了制约，社会可通过舆论对政府进行监督，二者之间既相互依赖、又相互制约。当前，我国已经进入新时代，随着社会的现代化，政府与社会之间产生了新的矛盾，这要求政府在进行社会治理时，充分尊重社会组织与公民的独立性与多元性，努力构建多元治理、合作共赢的社会体制，并以此为基础，设置激励机制，鼓励社会组织与公民参与到政策制定与行政监督环节，提升自身的服务质量，同时也有利于提高公民的参与感。

（三）治理新格局的形成要求推进基层社会治理。中共中央政治局2021年1月28日召开会议时指出：推进基层治理体系和治理能力现代化建设，是全面建设社会主义现代化国家的一项重要工作。基础不牢，地动山摇，基层社会组织的治理能力与服务能力越强，国家治理的基础就越牢。随着社会主义市场经济的持续高速发展，城乡之间人口流动频繁，主体的多元化、需求的多样化、利益的复杂化等使得基层社会矛盾急剧增加，基层社会治理陷入困境。这就要求我们加快发展基层社会组织，健全法治、德治、自治相结合的基层治理体系。

1.基层治理离不开党的领导。通过基层党建，把党的领导落实到基层治理的各个方面，形成以党组织为核心，多元共治的基层社会治理体系。首先，要坚持正确政治方向，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线，为社会治理现代化提供坚强的思想基础。其次，要完善机制，以党建工作例会为载体，增强各部门的组织协调能力，建立健全党建工作台账，细化责任分工，推进党建工作考评制度化、规范化、程序化，建立落实从严治党责任清单，不断夯实基层基础。最后，要抓好“四个体系”工作机制落实，常态化开展互学互检交流会，严格落实民主生活会、组织生活会等制度，定期开展活动，宣传推广优秀成果案例，提高党内组织生活质量。

2.基层治理要注重发挥社会组织的作用。基层社会组织的发展主要从两方面着手，一方面，要给予社会组织更多的发展空间和自主权利。要完善各类社会组织的管理制度，明确政府与社会组织各自的职责权限与运作规则，为社会组织的发展提供法制基础；要加强政府与社会组织之间的沟通与指导，建立协调机制，畅通信息交流渠道，建立社会组织的利益诉求表达机制，政府应当主动听取社会组织的意见与建议。另一方面，要提高社会组织的社会公信力。当前，我国公民过多相信政府，对社会组织的信任不够，公民参与度也不够高。社会组织也有自身局限性，过度盈利使得社会组织丧失了公信力，为此，政府应当在政策导向、经费筹集、授权委托、业务活动、公信力铸造等方面给与社会组织以大力支持和帮助。同时，社会组织也要加强自身建设，实现自我管理、自我服务和自我监督功能，积极参与社会治理，造福社会与人民，提升自我公信力。

3.提高基层民众社会治理能力。公民作为社会治理的主体之一，应当具备相应的治理能力，换言之，公民的治理意识、能力和行为与社会治理的成效息息相关，提升公民参与社会治理有利于多元治理新格局的形成。然而，在我国现实社会生活中，民众普遍缺乏公共精神，社会治理能力有待提高，为此，要提高公民的社会主体意识与治理能力，提高公民参与社会治理的积极性与主动性。首先，应当完善对公民的教育体系，灵活规定教育时间、地点以及教育培训方式，激发公民意识，培育“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”的社会治理能力。其次，拓宽民众参与社会治理的渠道，利用大数据，建立治理平台。最后，完善奖惩制度，建立社区治理评估机制，并对公民治理行为进行监督。

（四）转型期面临的困境急需完善社会治理机制体制。习近平总书记明确指出：“这次新冠肺炎疫情防控，是对治理体系和治理能力的一次大考，既有经验，也有教训。要放眼长远，总结经验教训，加快补齐治理体系的短板和弱项，为保障人民生命安全和身体健康筑牢制度防线。要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系。”[15]

当前，我国经济发展速度在全世界名列前茅，但是，与市场经济相配套的法律体系、公平再分配机制、道德体系、民主参与机制等却发展滞后，出现了某种“社会断裂”现象。[16]当前，国家社会处于转型时期，户籍制度逐渐松弛、政府权威的下降以及公民个体价值观的发扬使得原有的社会调控体系不足以适应当前的情况，社会失序和失范行为开始泛滥，在这样一个时期，急需一个强有力的社会整合机制。也就是通过制度、组织等作为连接纽带，将不同的构成要素及其功能结合成一个有机整体。[17]

1.完善社会治理中的决策机制。在社会治理中，决策者与执行者大部分为同一主体，决策的执行容易受到利益的牵绊，我国目前主要采用领导集中式的自上而下的决策方式，与市场机制不同，市场的分散机制更加能表现社会主体，更能贴近实际，相较于计划之下的集中决策机制更加精准、更加有效。当前的领导式决策也有诸多弊端，领导式决策容易面临失误以及与社会实际需求匹配度不高的困境，进而造成财政支出不合理以及大量社会资源的浪费等情况；领导集中式的决策缺乏专业论证，或者决策对象的深度参与，领导决策时，依然存在就事论事、见子打子的现象，对所出台的政策缺乏系统性设计，导致政策零散甚至政策相互矛盾的状况时有发生。

社会治理中的决策机制还需要进一步完善。首先，要将决策主体与执行主体相分离，厘清党、人大、政协与政府之间的关系，纵向上下级党委政府与部门之间关于不同事项的决策权与执行权。其次，要规范决策流程，根据决策事项的重要程度，将决策对象的意见以及专业论证等作为决策的重要依据，将管理服务对象的评价纳入工作考核之中，将人民的意愿作为决策的重要参考，注重风险评估，要坚持源头治理，从体制机制上进行统筹规划。最后，提高政策的可预见性，即出台的政策不仅可以解决当下出现的问题，还应当针对以后可能出现的情况出台政策，确保政策之间的有机统一，对相互矛盾的政策予以说明或者废除。

2.完善社会治理中的执行机制。社会治理过程中，治理主体的执行行为缺乏弹性，当前，对执行不力的惩罚采取了严苛追责的态度，这会导致层层加码、基层一线负担过重，“好政策”被“歪曲”。政府部门的设置不够合理，目前政府之间存在推诿扯皮，部门之间职责不清，以单一事项设置部门或设立综合执法部门，将一揽子事务堆放在一起，形不成有机整体，会降低工作的质量与效率。在社会主义市场经济体制之下，政府面临的社会问题日益复杂化，但其还是采取传统的行政手段和强制方式来解决，在社会治理过程中缺乏民主性，其他社会主体的诉求得不到充分表达，矛盾无法有效化解。

针对执行中的问题，首先要给予执行一定的弹性，应建立责任约束与综合奖励相结合、相平衡的约束激励体系生态。其次，要优化部门机构设置，在对社会大数据进行管理的同时，应当简化行政组织机构，减少行政工作内容，行政部门的设置应当自下而上，不应当自上而下，建立以结果为导向的考核激励约束机制。最后，建立有效的社会治理工作机制，完善政务公开制度、公示听证制度、信访调解制度、行政问责制度等。其中，构建预防和化解社会矛盾机制，必须改革信访工作制度。“信访工作是我们党和政府关心、了解人民群众、密切联系人民群众的桥梁。”[18]将信访纳入法治轨道，使治理对象的诉求得到充分表达，及时有效地听取意见，运用法治思维和法治手段化解矛盾，推进治理现代化，使政府与社会群体协同运作，实现社会治理的有序结构。

3.完善社会治理中的监督机制。当前的监督成本过大、监督手段过于刚性。当前的监督体系维度过多，对一项行为的监督需要经过多个部门的督查、检查、审计等，有一个环节出错，其他主体连带责任的趋势，造成了巨大的监督成本；人大与政协的监督作用并没有全面发挥，人大与政协的交流互动存在形式化倾向，基层人大代表的选举不够扎实，监督的手段比较薄弱。

完善监督机制。首先，要建立成本约束机制，避免一个环节出错，其他主体连带责任的局面，降低监督成本。其次，建立刚柔并济的监督手段，做实基层人大的选举，加强人大与政协的监督作用，建立更加合理科学的监督评价指标，加大结果性、服务管理对象的评价分量。最后，确定评估的内容和指标体系，把社会群体的参与度、对政府工作的满意度等外部评估作为评估的主要维度，把治理主体多元化、治理权威多样性、社会各群体的动态协作性、各阶层内部的协调性、社会的稳定作为评估的重要内容，形成政府工作绩效导向。实现监督主体的多元化，不允许有任何的主体凌驾于法律之上，对违背法律的行为都应当予以追究。

结语

新时代背景下社会形态发生了改变，传统的单一管理模式出现弊端，导致社会管理效率低下，影响了社会发展进程，因此，应当加快推进社会治理现代化。推进治理现代化过程中，存在着治理理念、政府治理模式以及多元治理主体等方面的困境，如果不能够采取合理方式解决困境，那么社会治理将陷入无序状态，必将给社会带来不利影响。在此时代背景之下，应当面对困境，分析问题，对症下药，探索社会治理现代化的战略路径，构建起美好生活的理想蓝图。