城市转型发展背景下我国城市更新项目PPP模式研究

王晖

摘 要：在城市转型发展背景下，城市更新项目不仅要考虑社会经济发展、城市繁荣，还需要重视人们生活质量改善、城市文化的保留。实践中由于城市更新项目开发周期较长、利润率较低，面临资金严重不足的问题。文章针对现有融资模式存在的局限，提出在我国城市更新项目中运用PPP模式，并对其运作流程及运用中需注意的关键问题进行探讨。

关键词：城市转型发展;城市更新;PPP模式

中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）09-0024-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.09.024

最早起源于西方国家的城市更新概念，是这些国家为了解决城市在发展过程中出现的问题而采取的一系列措施。第一次城市更新研讨会于1958年8月在荷兰召开，会议就城市更新内容进行了说明。深圳在2009年10月颁布的全国首部《城市更新办法》中首次正式引入“城市更新”理念。在2021年召开的全国人民代表大会和人民政治协商会议的政府工作报告中明确指出，“十四五”时期要积极发展新型城镇化战略，推进城市更新，这既是党中央在城市发展的新阶段、新形势和新要求下做出的重要战略部署，也是推动我国城市高质量发展的必然选择。由于城市更新项目建设周期长、参与方多、错综复杂，常常面临较高风险，而且项目对资金的需求量大，融资的困难制约着城市更新的进程。因此，本文提出在我国城市更新项目中运用PPP模式，并对其关键问题进行探讨。

1 我国城市更新项目的融资现状

所谓城市更新，是针对城市在发展过程中存在的那些已经不适应现代化经济发展、必须要改变的地方，有计划地对其进行拆迁、改建，从而使城市得以重新发展和繁荣。目前城市更新项目的资金来源主要是政府的财政拨款、政府平台公司向银行贷款、土地出让、企业自有资金。其中，政府财政资金投入是城市更新项目的重要部分，但政府财政收入有限，并且政府需要投资建设的领域较多，无法保障城市更新项目的资金需求;而政府平台公司向银行融资的方式资金成本和管理成本都比较高，大量贷款导致债台高筑，融资能力减弱;在房地产市场萧条时，土地出让收入减少;企业自有资金不足，融资能力弱，而且企业投资建设的项目由于缺乏政府监管，企业因追求自身利益最大化而变更规划，降低开发质量，最终无法实现城市更新的目的，这些问题都亟待解决。

学者齐建敏通过对我国旧城改造的融资现状进行剖析发现问题，设计融资模式评价指标，对可供选择的融资模式运用SWOT法及层次分析法进行决策。高广春对辽宁省棚户区改造融资模式进行研究，指出政府在项目融资过程中扮演着重要角色，充分利用政策扶持因素，从国家开发银行争取更多的贷款并鼓励拓展其他融资渠道，建立多元组合融资模式以获得充足的资金保障棚改项目的顺利进行。徐文舸通过对美国、英国等发达经济体投融资模式的研究，发现特定的财税制度安排、提供政府专项资金补助、进行针对性的金融创新等均是解决城市更新项目的资金需求较为有效的做法。这些研究对我国城市更新项目融资模式的选择提供了思路。

2 我国城市更新项目运用PPP模式的意义

PPP模式泛指政府与社会资本之间为提供公共产品或服务而建立的各种长期合作关系，包括BOT、TOT、BOO、ROT、BTO等。PPP模式运用于城市更新项目具有以下四点意义。

2.1 能有效拓宽城市更新项目融资渠道

老旧小区、街区的改造、城中村的拆迁、历史文化遗产的保护等都需要资金投入，现有融资渠道获得资金量有限，阻碍城市更新进程。PPP模式下政府通过引入多元化的社会投资，能为城市更新项目开拓融资渠道，缓解项目建设中资金不足的问题。

2.2 有利于提高城市更新项目服务的水平

政府投资建设项目由于没有竞争关系，通常是高投入低产出，经济效益和管理效率都不高。而社会投资者对城市更新項目进行投资是出于盈利目的，希望这些项目能让其得到稳定和优厚的报酬。为此，社会投资者会在项目的建设运营过程中采用先进的技术、规范的制度、科学的管理模式，这将有利于城市更新项目管理效率及服务质量的提高。

2.3 有利于项目风险的控制

在综合考虑法律法规与公共利益的基础上，PPP模式将风险分配给能够更好控制那些风险的一方，与政府承担全部风险的项目建设方式相比，针对性增强，风险控制成本降低，但风险控制的效率得到提高，提升了项目的综合价值。

2.4 有利于实现城市转型发展的目标

城市转型发展要求城市发展不能只考虑经济效益，而应该把生态和安全放在更加突出的位置，要体现社会效应、经济效益、生态效益的有机统一。城市更新项目采用PPP模式涉及的利益相关者包括：政府部门、社会投资者、SPC、金融机构、工程承包公司、原材料供应商、用户等，他们各自在项目中充当不同角色，承担不同职责。利益相关方的关系，以合同形式进行管理，项目合同从项目系统总目标出发明确约定了每一个利益相关者责、权、利，形成约束，并且整个项目实施过程中政府都进行监督，避免城市更新中“重经济、轻社会”的问题，从而有利于实现政府、企业、公众各方利益，这正是城市转型发展的目标。

3 PPP模式运用于城市更新项目的运作流程

PPP模式在城市更新项目中的运用可分为以下六个阶段。

第一阶段，项目所处行业分析。为了项目的成功，政府要对采用PPP模式的背景以及合作的环境进行充分研究，如项目的目标、政治环境、法律法规、项目利益相关者等。通过行业分析，政府能够明确在城市更新项目中运用PPP模式已经具备的条件和所要做的准备工作。

第二阶段，项目的识别。PPP模式主要适用于那些具有收费功能、可以获取收益、具有潜在利润的项目，PPP项目主要由政府发起。

第三阶段，项目准备。这一阶段的工作包括：组建PPP项目的管理架构，项目实施所需技术的准备，社会资本方的付款与收入分析、政府需要提供补贴的分析，利益相关方的参与，项目实施方案的编制及审核。

第四阶段，项目采购。政府通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等采购方式选择社会投资方，并与选定的合作者签署项目合同。

第五阶段，项目的执行。这一阶段的主要任务是成立项目公司，进行融资，对项目的实施进行监督检查。

第六阶段，项目移交。特许期结束，政府按照项目合同的约定收回项目资产。

4 我国城市更新项目运用PPP模式应注意的问题

尽管将PPP模式运用于城市更新项目有很多优势，但是城市更新项目涉及国有资产的建设管理，投资主体多元化、项目利益相关方众多、项目周期长，为了项目的顺利实施，应注意以下问题。

4.1 需要营造科学透明、系统全面的政策环境

科学透明、系统全面的政策环境是改善项目融资软环境的重要标志之一。结合实际发展需要，在完善已经出台各项政策的同时，围绕改善发展软环境的需要，适时制定和出台一系列易于理解、便于操作的政策措施，着力改善当地的投资环境，构建一个有利于经济社会发展的政策环境。一方面，政府应该将社会经济发展规划、经济结构调整计划、产业发展规划、重点招标、投标项目和相关法规、规章及政策措施向社会公布，从而增强政策的透明度;另一方面，应该完善政策的监督、协调、沟通机制，建立专门的政策监察机构，对各级政府出臺的各项政策贯彻落实情况进行检查，确保政策不到位、承诺不兑现等问题能够被及时发现和解决，同时还要确保政策的持续性和稳定性。

4.2 需要健全法制、创建公平公正的法制环境

首先，国家应对政府和社会资本合作项目进行全国统一立法，同时，为了最大限度地与当地情况相符，还需要针对某一具体项目或地区进行专门的调整，即单项立法及制定地方规章。

其次，政府要加强制度建设和标准化建设，将私人资本引入城市更新项目，如果操作不当或者考虑不够全面就会使国有资产的产权及其价值受到威胁，如何使国有资产在PPP模式中不仅实现保值增值，而且保证产权的清晰是政府应该始终关注的问题。所以，在城市更新项目PPP模式运行过程中应以产权交易相关法规为基础，建立起完善的产权交易相关的规章制度及标准的操作程序，使国有资产得到很好的保护。

最后，应该对每一个执法机构、执法岗位的工作内容、具有的权限、执法程序以及相对应的责任进行明确规定，完善行政执法责任制并认真落实。

4.3 需要有具体的管理和推动部门

城市更新项目PPP模式实施过程中需要进行项目跟踪，及时发现问题，完全依靠民间投资者是无法办到的，需要有专门的管理部门给予支持、关注、指导、推动。在英国，政府商务办公室的Private Finance Unit为国家PPP的政策单位，整体项目实施策略、项目实施及合同管理作业程序由该机构负责制定，除此该机构还通过开发相关软件为地方政府具体实施提供协助，定期检查各部门的实施过程、技巧及能力并公开信息以供各界参考。

4.4 要提高操作程序的透明度

招标条件要公开透明化，保证所有有能力的竞标者能够公平的参与竞争;招标手段的科学化，可以借助现代化技术，避免人为操控;评标专家的专业化与随机性，可以建立评标专家的数据库和检索系统，招标时用户可以随机选取专家，从而提高招标透明度。

4.5 要对特许权协议的内容进行规范与完善

作为城市更新项目PPP模式实施的重要依据，特许权协议中规定了政府和社会投资者的权利和义务。因此，特许权协议的规范与完善程度直接关系到项目的顺利实施。政府相关部门应根据国家的相关政策以及已经成功实施的PPP项目的有关条款，编制“城市更新项目PPP模式特许权标准协议”的范本。

4.6 要建立健全PPP模式退出机制

PPP模式中的社会资本方会在项目特定阶段进入或退出项目。政府不仅要管理好如何引进社会资本参与基础设施建设，更应该设计出健全的退出机制指导社会资本正常退出。科学完善的退出机制直接影响到社会资本的利益，缺乏健全的退出机制会使社会资本望而却步。

参考文献：

[1]齐建敏.旧城改造项目融资模式研究[D].天津：河北工业大学，2012（12）.

[2]高广春.棚户区改造的融资模式研究——基于中国辽宁的案例分析[J].财贸经济，2014（2）.

[3]徐文舸.城市更新投融资的国际比较与启示[J].国际经贸导刊，2020（11）.

[4]王松江，王敏正.PPP项目实施指南[M].昆明：云南科技出版社，2015：4-8.

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