政策不作为：基本类型、驱动因素与治理展望

吴光芸 周芷馨

摘 要：考察并审视政策过程可以发现，公共政策实践中政策不作为现象大量存在。政策不作为是指决策者对社会问题“无所作为”的情况，包括五种类型：有计划的政策不作为、意识上的政策不作为、受迫的政策不作为、不情愿的政策不作为和无意的政策不作为。政策不作为的驱动因素，包括政策制定者的行为模式、公共组织的信息病态、政府机构和程序的缺陷运作以及网络结构的不协调和可行性缺乏。基于此，应从政策不作为研究的四个探索方向即识别政策不作为、解释政策不作为、评估政策不作为和治理政策不作为入手，通过对其深入分析，不断丰富和推进政策科学对政策不作为的研究。

关键词：政策不作为;驱动因素;网络结构;注意力

中图分类号：D60

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）03-0073-06

基金项目：国家社科基金项目“国家治理逻辑下基层善治的条块关系效应研究”（19BGL204）;江西省社科基金项目“国家与社会关系维度下我国公共政策议程设置模式演进及优化路径研究”（21SH02）阶段性成果。

作者简介：吴光芸（1978-），女，湖北随州人，南昌大学廉政研究中心研究员，教授，博士生导师，南昌大学公共政策研究所所长，研究方向：公共政策与廉政治理;周芷馨（1997-），女，江西吉安人，南昌大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共政策与廉政治理。

政策不作为是政策制定者、公共组织、政府或政策网络对其管辖范围内或潜在管辖范围内的问题不进行干预的事实，以及其他可能的潜在政策干预没有发生的情况[1]。一直以来，学术界对政策不作为的研究重视不够，直到20世纪60年代，Bakhla和Cob等政治家通过“非问题”的政治现象来研究为何公众的意愿未能转化成为公共政策，哪些问题或提议不会进入政府议程，将政策分析者的注意力集中到政策话语中的“沉默”和政策设计中的“不作为”上。然而，由于在当时涉及本体论和认识论的政策不作为被政策分析者认为太难处理，研究热点很快被政策工具、行为者和网络所取代。近年来，政策不作为又重新回到政策分析者的研究视野，生物学家Leon将政策不作为的代价称作术语COPI，经济学家Anand编制了COI指数来阐明政府无所作为的行动[2]。

无论政策分析者是否意识到，政策制定事实上都已经显示出一些“无所作为”特征。政策制定者、政府、公共组织和网络结构倾向于选择与他们密切相关的问题，而将他们不希望投入注意力的问题边缘化或排除在外。有时候，人们期望在面临问题时政府会采取行动，在公众如此强烈需求的背景下，政策不作为很容易被视为指责政府无所作为的证据。然而在一些特定情况下，政策不作为却被视为有特殊用意的行动策略。Kanterkin（2016）认为，在处理一些比较棘手的争议问题时，决策者一般要等待问题成熟后再试图解决它;Rocky和 Hood（2002）认为，面对突发性或不确定性的危机时，决策者选择避免风险是一种下意识的反应。可见，政策不作为是中立的，Allan和Paul（2019）研究了政策不作为的有效定义和基本类型，使政策不作为的研究逐渐具体和深入。

一、政策不作为：类型与原因

如何对蓄意或无意的政策不作为进行界定和区分是一个有争议的问题，依赖于政策分析者如何理解这种复杂性的描述，并在研究过程中尽量做到有限理性下的明智判断。政策不作为主要包括有计划的政策不作为、意识上的政策不作为、受迫的政策不作为、不情愿的政策不作为、无意的政策不作为等五种类型，大多数形式的政策不作为都可以被归入其中的一类。

（一）有计划的政策不作为：缓解政治风险和政策压力的有限理性选择

在公共政策的风险管理和风险计量中，政策不作为被认为是政策制定者有计划的战略决定。Gerard（2008）认为，已知世界中最微弱的不确定性简而言之就是风险，在不确定的世界里，要想通过计算风险来确定最佳策略选择是不可能的。作为公共政策制定者考虑的重要因素，风险决策过程具有环境不确定和效果难以预测的特征，在政策问题尚未成熟、还不清晰的情况下，贸然介入其中属于十分危险的行为。正如Daniel（1979）在前景理论中的“损失规避”论断，人们在作有关收益和有关损失的决策时往往表现出不对称性，即大多数人对损失和获得的敏感程度不对称，面对损失的痛苦感要大大超过面对获得的满足感，因此，防御性选择是面临风险时被普遍选择的保守型应对战略，暂时性地进行风险规避成为政策制定者下意识的行为策略。不作为的选择倾向源于政策制定者在风险决策过程中愿意等待更多的信息资料作为决策依据，采取搁置或静观其变的做法来争取更多的时间以界定政策问题，保证实现政策预定目标的同时将风险因素降至最低。客观而论，政策不作为在此背景下可视作政策制定者缓解政治风险和政策压力过程中成本最低的一种有限理性选择。

（二）意识上的政策不作为：有限与约束意识在当代语境中的必然结果

意识形态和价值观念塑造了政府思想上的政策不作为。洛克在《政府论》中指出政府是“必要的恶”，并明确提出了“有限政府”的概念，即政府的积极作为应是有边界的，政府需要有所为，同时也需要有所不为[3]。Harunter和Habermas（1989）阐述了这样一种政府观念，政府的权力只应该被限定在公共领域之中，否则就会造成对私人领域的侵犯。从社会契约角度讲，对私人领域的破坏同时也意味着对政府公共权力合法性基础的破坏。尽管公共领域与私人领域并没有绝对界限，但是西方很早就有公私领域的界分意识。“风能进，雨能进，国王不能进”，这一西方谚语阐明了公共权力和私人领域之间确定的界限。对于公共权力的執行者来说，维护公共利益自然有不可推卸的责任，但是对不受公共法规约束的私人领域是否也有必要采取措施进行干预就产生操作性难题了，这不仅仅是一种理念也是一种意识形态。因此，公认的对政府权力边界的限定建立在公共领域与私人领域分离的基础上，这种思想立场限制了政府对政策问题和社会领域的干预范围，也阻碍了公众对政府介入的认可和支持，政策不作为是其所积淀形成的有限与约束意识在当代语境中的必然结果。

（三）受迫的政策不作为：强大的抵制联盟和政治僵局造成的消极回应

强大的抵制联盟和政治僵局的存在使得政府采取行动不可行，从而导致政策不被作为。公共政策是基于多种利益关系有选择的利益分配，利益的争夺不可避免引发了政策冲突和政策僵局，而Sabatier（2004）并不这样认为，政策冲突和政策僵局与其说是根源于利益的得失，不如说是由于信念系统的差异[4]。依据政策参与者的信念体系和政策诉求的不同，可以将政策系统中的参与者划分为两大政策倡议联盟——支持联盟和抵制联盟。抵制联盟在政策理念上与政府部门持有不同意见，在公共政策的制定和执行过程中会动用全部资源和力量对政策施加阻碍，不同程度的矛盾和冲突开始显现，政府在强大的抵制联盟阻碍下被削弱了采取行动的能力，使得政策不作为被迫发生。当政策子系统中的支持联盟和抵制联盟信念体系影响力势均力敌时，就会产生政策僵持，加之政治体系中体制架构的束缚，更容易造成政治僵局的局面，即便政府秉持积极作为的政治动机，也会在这种情况下屡屡受挫，政策不作为被迫成为一种消极回应。

（四）不情愿的政策不作为：政策资源匮乏下对政策僵局的下意识规避行为

当缺乏解决特定问题的可行政策方案、工具和资源时，就会出现政策不作为。政府一般通过使用拥有的信息、权威、财力和可利用的正式组织来处理公共问题，尽管政策制定者试图制定并实施最有效率、最能解决问题的政策，但在现实中有时会出现政策目标不明确、政策规划不精细、政策方案不具体、政策工具不充分、政策资源不充足等问题，这不会单纯地顺应Matland（1995）所提出的所谓政策“情境”，而是导致政策目标执行无果或效果差，政府不情愿地从行动中后退一步，政策不作为成为政治系统内无法完全规避的 “必然之恶”[5]。同样，经济和财政周期的起伏会造成政治风暴，经济状态的不景气要求公共部门介入干预，而此时政府的财政资源通常也处于紧张状态，并且因为这些期冀而进一步恶化，当资源配置效率被公共财政耗竭所制约时，强烈的行为意愿与匮乏的财政资源之间的矛盾将十分突出，政策制定者便没有实际的手段来解决现有的问题。失去作为能力的公共部门不可避免地进入政策停滞阶段、陷入政策僵局，其表现出来的“不作为”可能是一时“不知如何作为”的反映。

（五）无意的政策不作为：注意力分配不均产生的议题忽略和政策滞后

政策不作为也会在政策制定者处理大量模糊的数据和信息时的认知过程中无意间产生。决策者的注意力是政府决策推进和公共政策生成的主要驱动力。Kindon（2004）在多源流理论中分析了政策制定者的注意力分配问题，“他们注意到了一些问题并且也忽略了另一些问题”[6]。注意力分配是行为者意识到某一问题并对其作出反应的过程，这一过程包括在认知层面上认识到问题的重要程度以及在行为层面上作出相应的行动，使得一些事件、状况或趋势可能被政策制定者认为不够重要，不足以值得重视，从而特定的现象没有受到应有关注，更遑论政策对其作为[7]。现实生活中可能出现一些社会公共问题并引发对某一政策需求的强烈愿望，但是政府并没有足够的注意力给予关注，就产生了有效政策供给不足。若现有的政策供给已经不适应政策环境的发展处于一种无效状态，政府并不及时终结或调整政策，就产生了无效政策供给过剩，此类政策滞后现象也是政策不作为的重要表征[8]。Jones和Baumgartner（2011）也认为，人们对复杂信息或冲突信号的处理依赖于直觉的“捷径”，可能导致不对称的信息处理[9]。这样的一个可能后果是，由于注意力的稀缺性，政策制定者不可能对所面临的全部议题都给予关注，可能因为它们发生的频率不够频繁，或者因为决策者对该议题预先存在的信念不利于对该议题进行任何实质性的重新评估。因此，认知偏见产生了一些在日常议程中被忽略的议题，同时也让政策不作为在无意中出现。

二、政策不作为：驱动因素

不同类型的政策不作为可能会受到不同因素的驱动。一般而言，决策场所运作的关键机制——个体、公共组织、政府和网络结构四种驱动因素会对政策不作为产生影响。

（一）个体驱动：政策制定者的行为模式

政策制定者的个人特质及行动选择会使他们无法行动，驱使政策不作为的发生。推动政策制定者行为模式的不仅仅有其动机、情绪和心理需求，他们的自我分类和团体联系也是关键的驱动力。Janis和Mann（1977）在研究中发现了政策制定者应对责任压力的四种模式[10]：一是政策制定者利用自身的自由裁量权、专业知识以及政策认知对决策信息有选择性地关注和解读，刻意遗忘与其对现状的解释相冲突的信息，蓄意的政策不作为可免于触动繁忙的议程事项。二是政策制定者向其他人、部门或组织推卸作出决定或采取行动的责任。正如Weaver（1986）所言，政府官员的行为特征并不是传统意义上的追求功绩最大化，而是谋求责任最小化，从而使自身更多地处于一种“无为”状态以避免承担责任和过失问责。三是依据Douglas（1993）提出的路径依赖理论，现在的决策受到过去决策的影响，这项决策一旦进入锁定状态，政策制定者将通过合理的解释来沿用过去已经作出的决定，拒绝对政策进行重新思考。四是由于行为主体的消极和惰性产生了拖延现象，在寻找更多信息、进一步审议或决定推迟决策时，政策制定者往往迟迟不行动、犹豫不决、一拖再拖。这些应对形成了可观察的行为模式，充分表明政策制定者倾向于不作为或选择不改变现有政策。

（二）公共组织层面：信息病态

与个体决策者一样，为推进组织目标或信念的公共组织也会屈从于动机性的推理，致使政策不作为。Bach和Verglic（2019）认为，收集、接收、解释、创造、交流和传播信息是公共组织工作的核心，他们如何处理信息决定了他们是否行动以及如何行动，选择性的信息处理虽然有时候是不科学的，但是公共组织的不作为有时对它们实现目标是必要的。公共组织需要信息来帮助其作出良好决策并合理化未采取的途径和未解决的问题，而组织信息处理失败的普遍存在形成了信息病态①，信息病态会减缓甚至阻碍公共组织获得决策所需知识的过程，导致其很难制定出切实可行的计划和策略。Vetzberger（1998）认为，一个组织也可能过于专注特定的优先事项从而对其他不重要的问题视而不见，結果是一系列无助于实现决策目标的问题被公共组织过滤了[11]。公共组织在结构、过程和对外部环境的开放性方面的差异也会导致感知能力的差异，看似可以或应该在公共组织框架内采取行动的问题，可能会在他们关注范围的边缘徘徊。在某种意义上，我们无法辨别公共组织的这种做法是否正确，对必然的政策不作为和不应该的政策不作为之间的判断通常在事后更容易作出，因而，要实现多重政策目标的公共组织对信息处理和把握的固有局限也很容易驱动政策不作为。

（三）政府层面：机构和程序运作的缺陷

政策不作为可能发生在政治系统的各个层面。首先，在Fread（2007）看来，意识形态驱动的无作为可能是政府寻求促进国家和社会之间和谐关系的存在理由，在这种关系中，政府会尽可能地脱离对公民生活的介入和参与。其次，Downs（1972）认为，政策不作为是一种合理的应对机制，由于政府的关注范围有限，没有时间对所有问题给予相同和持续的关注，他们会将政策难题分解成诸多部分并逐步完成，这意味着有些問题会优先得到解决，而部分问题的解决不会很快付诸行动。最后，在极其复杂和不确定的世界里，一个问题将如何演变、会得到哪些团体的支持或媒体关注均是无法判断的。“无所作为”是政府决定等待的结果，不采取任何行动是为了防止引发争议，并通过拒绝反应过度来度过他们认为短暂的媒体风暴和暂时的公众担忧，政府希望问题会消失或者出现解决问题的更有利条件，否则将不会有所作为。此外，Althaus（2008）认为，任何进入议程内部的政策都涉及风险因素，若政府认为某些风险和成本无法接受，或者说不愿意承担政策方案或改革的风险，往往会选择不采取行动[12]。

（四）网络结构：不协调和可行性缺乏

互动、网络结构和协作治理能够跨越传统的地理、体制和管辖界限，成为政策问题的新的解决方法。然而，Ansell和Gash（2008）的研究表明，互动、网络结构和协作治理相对复杂，其行为的能力取决于诸多因素，这些因素共同促成信任和动力，当先决条件和协调关系的这种耦合没有发生时，网络结构可能产生误解、不信任和其他形式的离心行为，并且形成政策僵局[13]。任何网络结构的基本问题必须适应与协调多个组织的行动和需求。随着网络中组织数量的增多，网络中各种关系数量呈指数级增长，网络结构也变得极其复杂，每一组织的工作都成为实现共同政策目标整体工作的一部分，从而保证整个政策活动的有条不紊、井然有序;反之，无效的沟通和协调会产生误解和隔阂，形成矛盾和冲突，网络本身的设计和网络参与者的行为都可能导致他们无法实现目标，尤其是在不利环境下工作时，网络结构就更难以成功地实现预期目标，这种缺乏可行性的状况使网络层面上的政策不作为时常发生。

三、政策不作为：研究探索与治理路径

目前关于政策不作为的研究还处于起步阶段，对其系统性、规范性的研究任重道远。作为一种政治现象，未来对政策不作为的关注很有必要，我们可以从以下几个方面来开展政策不作为的研究及其治理路径探讨（见图1）。

（一）识别政策不作为

一是政策分析者需要学会捕捉政策实践中的政策不作为现象。Lustick（2011）强调政策制定者对政策问题的认知多样性，对政策问题的认知不仅仅局限在对“重要事件”的关注与作为，对“非重要事件”也应该同样保持可知的状态，如此可以较小程度地避免无意的政策不作为。二是保证政策资源的充足储备是政策有可作为的基础性条件。Yanow（1992）认为，应注重适合政策目标的政策工具、政策方案的开发，避免政策制定者和政策执行者出现操作上的手段和途径缺乏问题。此外，政策分析者还可将不同的政策工具和方案运用在政策领域以检测实践中容易产生的政策不作为现象，如可以通过进行比较案例研究、采用不同方法进行模拟研究等，有效识别政策不作为。

（二）解释政策不作为

政策不作为的驱动因素分为政策制定者、公共组织、政府和网络结构四个层面，其中，尤其应当重视政策与体制制度的相关性，即不同政策情境下政策不作为的区别表征。此外，事实上还存在着一系列关于政策不作为何时、如何以及为何开始和结束的命题，等待着政策分析者的系统研究。解释政策不作为现象需要探寻以下问题：什么时候关于不作为的成本和风险不断增加的信号变得如此强烈，以至于盲目的政策制定者和反应迟钝的公共组织开始关注他们以前无法或不愿处理的问题？公共部门又如何在不同驱动因素的影响下跳出路径依赖的桎梏，从消极的政策反应向积极的政策作为转变？在不同的制度和体制下，政府部门的政策不作为产生的原因有何不同？从政策不作为转为政策作为，政策制定者和公共组织的行为逻辑是什么？ 回答诸如此类的问题对政策不作为的研究具有重要的理论与实践意义。

（三）评估政策不作为

如前所述，政策不作为在研究中绝大部分是一种负面图景，由政策制定者的行为模式、公共组织的信息病态、政治机构和程序的缺陷运作或网络结构的不协调和缺乏可行性所引发。但是，我们也应当看到，政策不作为有时是有目的、有计划地追求和实施的，从这个意义上来说，它不能被视为个人疏忽和组织障碍的产物。因此，有必要对政策不作为进行系统评估研究，如同政策可以根据方案、过程和标准被评估为成功、失败或介于两者之间一样。Allen（2019）认为，政策不作为也可以被评估为成功、失败或介于两者之间，但至于如何评估以及采用何种评估标准和方法，是可供未来政策分析者探索的课题。

（四）治理政策不作为

对政策不作为的研究和关注最终要落实到其治理路径上：一是需要政策制定者和执行者厚植 “权责对等”理念，对其权力与责任进行科学界分，厘清政策不作为与政策作为的基本边界，明确政策不作为的相应责任，同时在政策实践中纳入合理有效的激励元素。二是信息处理对于现代组织应对复杂的、动态的环境变得愈来愈重要，应探索公共政策系统中的信息技术和方法，尽量减少组织架构对信息的限制性控制。三是由于政策环境中的不可抗力因素、政策制定者和执行者知识能力的局限性、政策改革的固有风险性等，客观上需要对政策制定者和执行者设置一定的允许试错、包容过失的制度空间[14]。四是充分利用网络结构能够跨越传统的地理、体制和管辖界限的优势，加强网络结构成员间的沟通与协调，实现网络间的合作与协作治理。

注释：

① “信息病态”由Wolfgang在1999年对组织学的研究中首次提出，被定义为组织信息处理的失败，即决策相关信息没有产生、获得、传输或未能应用于决策过程。

参考文献：

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[14]鄒庆国.从不作为政治到责任政治：净化党内政治生态的一个分析维度[J].江汉论坛，2017（2）：39-44.

【责任编辑：张晓妍】