采购人完善政府采购需求管理对策研究

舒雪飞

(武汉交通职业学院,湖北 武汉 430065)

2003 年《中华人民共和国政府采购法》施行,标志着我国政府采购制度全面建立,对规范政府采购行为、提高政府采购资金的使用效益、促进廉政建设等方面发挥了重要作用,但同时也存在着一些问题和不足。2018 年11 月,中央深改委通过《深化政府采购制度改革方案》,提出坚持问题导向、强化采购人主体责任、加快形成现代政府采购制度等一系列举措。为落实《深化政府采购制度改革方案》加强政府采购需求管理的有关要求,财政部于2021 年4 月30 日印发了《政府采购需求管理办法》,自2021 年7 月1 日起施行。采购人是依法进行政府采购的机关法人、事业单位法人、社会团体法人和其他采购实体,《政府采购需求管理办法》施行已近五个月,作为政府采购主要当事人,采购人积极响应政策要求,在单位内部加强管理办法的宣传和执行,规范采购需求的内容,明确需求调查的范围,建立审查工作机制,加强采购、财务、业务、监督等内部机构的沟通与协调,落实采购需求、采购实施计划编制和审查的各项要求。目前来看,政府采购需求管理政策对采购人的影响是非常积极的,但在实践中还存在一些问题。本文分析了这些问题存在的原因,从加强内部控制、提高采购专业水平、加强政府采购全过程管理等方面提出采购人完善政府采购需求管理的对策建议。

一、采购人在政府采购需求管理中存在的主要问题

(一)主体责任意识不强

1.采购专职人员不足,主体责任意识模糊

加强政府采购需求管理,强化采购人对采购需求管理负有主体责任是关键。《政府采购需求管理办法》第一次明确了采购人对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责。基层采购单位专职从事采购工作的人员较少,一人身兼数职现象较为突出,采购相关的事务繁杂,采购人员多疲于采购程序的执行,无暇顾及采购需求管理,只有依赖采购代理机构来编制和审核采购需求。长此以往,形成了由采购代理机构对采购需求负责的意识[1]。部分采购人为了规避责任,认为项目交给采购代理机构,代理机构就应该为此负责,把主体责任推给了采购代理机构。采购代理机构出于自身利益考虑,对采购人的要求一般不予拒绝。更有甚者,明知采购需求不合理不合规,仍指示采购代理机构按采购需求编制采购文件,把采购代理机构当成挡箭牌[2]。

2.采购人内部控制制度不明,责任不清

采购人内部控制制度不明,责任不清,也是造成采购人主体责任无法落实的原因之一。基层采购单位按内部分工一般分为需求部门、采购部门和其他职能部门,采购需求一般由需求部门提出,采购部门审核。需求部门在编制采购需求时未进行市场调查,往往为了赶时间而走捷径,比如,在网上搜寻模板或复制以往采购需求,抑或是脱离实际直接引用系列标准等[3]。有些需求部门对供给市场不了解,只能引用部分熟悉或有业务往来的供应商提供的采购技术参数信息,造成了采购需求脱离实际,对供应商存在差别待遇、歧视待遇等现象。

(二)采购实施质量不高

1.专业能力不足,采购需求管理流于形式

加强政府采购需求管理,重点在实施。经梳理《政府采购需求管理办法》的相关要求,结合采购工作实际,政府采购全过程共有9 项工作内容(详见表1)。在采购前期需要形成的报告(或意见书)有4～7 个,每一份报告都需要投入专业人员开展专项工作,工作非常繁琐。管理办法中的一些新要求、新做法打破了以往政府采购工作的惯例,增加了很多采购人的采购前期工作量,且开展需求调查、编制采购需求和采购实施计划、开展一般性审查和重点审查工作专业性要求高,涉及专业有工业技术、市场、采购、法律等。采购人自身的专业能力不足,不能高质量地完成上述专业工作,采购需求管理容易流于形式。采购人要做好这些工作有一定难度,需要有专业能力的第三方机构为其提供专业的采购咨询服务,但部分采购人预算考虑不足,未编制咨询服务预算,无法委托第三方机构开展服务。目前市场上只有少数采购代理机构具备开展采购咨询服务的专业能力,尚未形成规模,不能满足政府采购咨询服务的市场需求。

表1 政府采购全过程工作流程表

2.履约诚信不足,验收把关不严

除采购前期工作外,采购后期的履约验收也是政府采购的一项重要工作,但目前采购人“重采购、轻验收”的现象依然存在,助长了供应商以次充好、蒙混过关的不良行为,严重影响了市场诚信。采购人在认识上还存在误区,认为“低质”是由“低价”造成,其实“低质”是由供应商未诚信履约且采购人未严格验收所致,与“低价”无关。因为认识上的偏差,对于中标(成交)价格偏低的项目,采购人或默许供应商降低质量,草草完成验收交付使用;或采取不信任态度拒绝履行己方义务,为合同履行设置障碍。这两种错误做法都是不诚信的表现,是政府采购工作中必须纠正的行为。

(三)预算管理绩效不强

1.预算、需求与采购脱节,偏离市场

政府采购性价比不高、绩效性不强一直以来广受诟病,是政府采购领域突出问题之一。目前,政府采购预算、需求与采购还处于分立的局面,在基层单位分属于不同的部门管辖,相互之间不协调、不统一的问题还比较明显,预算、需求与采购脱节[4]。如果在确定预算的时候未进行充分的市场调查,所做的结论与市场实际偏差较大,就会为后面的采购实施埋下隐患,出现预算过高导致的“天价采购”,或预算过低导致的“无人问津”连续废标。

2.预算绩效管理不足,绩效不强

2018 年9 月全面实施预算绩效管理以来,从财政部门到基层单位都将预算绩效管理作为预算工作的重点。实现项目绩效目标,需求管理是最重要的基础。基层单位因专业人员和能力所限,在绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用上还存在不足,绩效管理尚未与需求管理对接,对需求调查成果的应用不足,对需求研究的深入程度不够,预算绩效管理容易流于形式,起不到促进项目提质增效的作用。如设备采购后发现在确定采购需求时没有考虑配套设施,只能暂时闲置,造成资金的浪费。

二、采购人完善政府采购需求管理的对策建议

(一)强化主体责任意识及采购人内部控制

1.提高主体责任意识,加强采购队伍建设

落实政府采购需求管理,关键在强化采购人主体责任。采购人应从意识、人员、制度三个方面强化主体责任。采购人要提高责任意识,充分发挥主人翁精神,不仅仅把主体责任作为外部规则约束,更要从加强政府采购规范性和绩效性出发,将外在规则内化为自觉行动。采购人要加强宣传指引,要将责任意识全面覆盖采购全过程,变“一人之责”为“众人之责”。采购人要充实采购人员,进行合理的分岗分工,关键岗位相互分离、相互监督,避免形成真空,保证采购流程持续有效运转[5]。

2.加强体制机制创新,建立一体化内部控制体系

采购人要从体制机制上创新,建立涵盖预算、需求、采购的一体化内部控制体系,将采购管理维度拉长,全面覆盖项目论证、需求管理、预算、采购、履约、验收、绩效评价全过程,明确需求部门、财务、资产管理、采购、审计等部门在采购过程中的职责与工作流程,强化责任追究。鼓励需求部门结合自身需要大胆开展需求调查,调查越充分,采购结果就会越接近实际需要。

(二)强化采购专业水平建设及履约验收,提高采购实施质量

1.加强采购专业培训,提高采购从业人员专业水平

落实政府采购需求管理,必须重视提高采购专业水平。采购人要加强采购专业培训,提高采购从业人员的专业水平。采购人员不仅要熟练掌握采购程序,更要成为采购需求管理的行家,要熟悉采购需求编制、需求调查、采购实施计划编制、审查等各环节的工作要求,并了解供给市场,懂得从供给市场获取有用的需求信息。采购人要根据本单位实际情况,有专职机构和人员。通过培训具备专业能力的,可自行组织完成采购需求管理工作;不具备专职机构或专业人员的,为控制风险,可以委托采购代理机构或其他第三方机构完成需求调查、确定采购需求和编制采购实施计划等工作,也可以委托相关专家和第三方机构参与审查,相关费用应当编入预算便于实施,但采购人职责范围内的审查(审核)工作必须自己完成。

2.严格履约及验收管理,保证采购需求落到实处

采购人应改变“重采购、轻验收”“低价决定低质”等错误认识,严格按合同履约,设置严谨的违约处罚条款,强化法律手段,提高供应商违约成本;建立供应商不良行为记录名单,加大对不诚信行为的惩罚力度。采购人要严格按照合同及采购实施计划中的履约验收方案开展履约验收,验收不合格的不予支付,保证采购需求落到实处。

(三)加强政府采购全过程管理,提高项目绩效

1.加强采购全过程管理,进行充分的市场调查

政府采购全过程含项目立项、预算编制、实施计划、采购实施、履约验收、资金支付、绩效评价等全过程,采购人应将政府采购全过程作为整体,实行跨部门跨专业一体化管理,增加联调联动机制,加强组织与协调,提高采购质量和效率。在采购过程中将采购需求作为项目采购的源头与基础,前移到项目可行性论证阶段,在确定预算前就对市场进行充分的调查,避免预算过高或过低,防止因需求与市场脱节而导致采购失败[6]。

2.提高预算绩效管理专业水平,严格落实绩效考核

采购人应加强预算管理岗位人员的培训,提高预算绩效管理专业水平,必要时聘请专家或第三方机构开展咨询。在采购实施时,充分运用需求调查成果,规范开展采购工作,使采购需求落到实处,避免资金浪费;在绩效考核时,对照采购需求进行考核、评价,对项目绩效低下的需求部门和责任人进行责任追究,倒逼需求部门加强采购需求管理。加强绩效审计监督,严肃问责,将绩效考核落到实处。