野生动物保护检察公益诉讼制度构建

樊兆雨

（郑州大学法学院 河南郑州 450000）

随着经济高速发展，互联网产业的不断壮大，非法交易野生动物、滥食野生动物等破坏野生动物资源的行为屡见不鲜，且行为方式较之前更为隐蔽。实践表明，行政规制和刑事制裁已经不能满足对野生动物保护的现实需要，法律规定滞后、行为规制存在空白等问题逐渐暴露。因此，在野生动物保护领域，检察公益诉讼制度的构建意义重大。

一、现行野生动物保护法律规制实践中的突出问题

（一）有关野生动物违法行为规制方面存在漏洞。以禁食野生动物的规定为例，在刑事制裁方面，由《刑法》第341条第3款的内容进行规定，但这一条款仅规制以食用为目的的非法捕猎、收购、运输、出售等行为，且仅保护国家重点保护的珍贵、濒危野生动物；另外，对该条中的“情节严重”的判断也是一个问题，刑法遵循严格的罪刑法定，食用野生动物资源的数量、采取的手段都会影响定罪，在实践中司法工作人员对此适用慎之又慎。[1]在行政监管方面，关于禁食野生动物缺少具体的实施细则，没有行政执法的依据，无法与刑事法律规范衔接，导致对违法行为规制出现空白地带。刑法具有谦抑性，行政执法也需要法律依据。行政监管力度较弱不足以保护野生动物，刑事制裁适用过于提前有过度刑法化的嫌疑。有学者认为野生动物保护公益诉讼属于环境资源保护领域的范畴，但从保护的对象出发，笔者认为野生动物保护公益诉讼应独立于环境公益诉讼。非法交易、食用野生动物等违法行为不仅会造成生态破坏，还可能损害社会公众身体健康，如果造成的后果仅为生态环境破坏，可以纳入环境公益诉讼的范围内；但损害社会公众身体健康仍在公益的范畴内，可由检察机关针对此情形提起野生动物保护公益诉讼。[2]

（二）违法成本低。实践中针对此类犯罪，犯罪构成门槛高。以《刑法》341条中的非法狩猎罪为例，该条内容认定构成犯罪的标准是行为是否达到了一定的严重程度，根据相关司法解释即《动物案件解释》的规定，“情节严重”是指非法狩猎野生动物20只以上，涉及犯罪与否的问题，司法人员适用此类罪名时会较为慎重。同时，在司法实践中，适用罚金和缓刑的比例较高，这样，就导致了此类犯罪违法成本较低，所得到的非法利益巨大，刑事制裁的威慑性逐渐减弱。[3]而在行政规制方面，对个人违法行为的行政处罚并没有明确的依据，大多只具有宣示意义。以《广东省野生动物保护管理条例》第六章为例，虽然该条例中规定了禁止非法食用野生动物的若干内容，但是条例规范的对象仅限于酒楼、饭店、餐厅、农庄等餐饮服务提供者，针对个人食用野生动物的行为，并无具体的规制措施。笔者认为，野生动物保护检察公益诉讼制度能够很好的解决上述问题，检察机关能针对违法行为较为灵活的提出诉讼请求。例如可借鉴消费者保护领域适用较多的惩罚性赔偿制度，检察机关可提出惩罚性赔偿的诉讼请求，以增加行为人的违法成本的方式，增加威慑性，从源头处抑制违法行为的发生。[4]

（三）野生动物保护范围狭窄。现阶段国内的野生动物保护法律体系中对野生动物的保护局限在《野生动物保护法》中规定“三有”的范围内，即有益、有经济价值和有科研价值的陆生野生动物。在《畜牧法》《渔业法》等法律中虽然对其他“野生动物”有规定，但是因为效力层级的不同或者其他种种原因而流于形式。此外，不同的部门法对保护范围的规定存在差异。刑事法律规范中，《动物案件解释》将珍贵、濒危野生动物划分为列入国家重点保护野生动物名录的国家一、二级保护野生动物、列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录一、附录二的野生动物以及驯养繁殖的上述物种。但《野生动物保护法》第10条中将其划分为国家重点保护的野生动物和地方重点保护的野生动物，并在此基础上编制了《国家重点保护野生动物名录》和各地方《重点保护野生动物名录》，以此来对珍贵、濒危野生动物保护范围进行限定。[5]

二、野生动物保护检察公益诉讼的必要性和可行性

（一）必要性分析。一是有效保护野生动物的需要。受限于严格的罪刑法定，同时还要防止野生动物保护领域过度刑法化，刑事法律规范只能在有限的范围适用。过去的几十年内，对野生动物保护的主力是行政监管，但是随着社会和经济的不断发展，有关野生动物的违法行为更加隐蔽，再加上行政机关“重审批轻监管”，为违法行为的出现留下了隐患。环境公益诉讼亦不能满足野生动物保护的需要，虽然《环境保护法》第2条的内容表明野生生物是环境的一部分，但环境公益诉讼保护的公共利益限于环境资源的公共利益，即非法食用、猎杀野生动物等行为会造对成环境的破坏。探索野生动物检察公益诉讼制度是弥补漏洞，保护野生动物的有效手段，该制度的构建保野生动物类违法行为可能影响的环境利益、公共卫生安全，以及野生动物本身的经济价值、生态价值、科研价值等都能够纳入保护的范围。二是促进生态修复和保护社会公益的需要。无论是行政监管还是刑事制裁，都只注重对违法行为人行为本身的规制，只关注违法行为人是否承担了相应的责任。保护野生动物就是维护生态平衡，保护生物多样性，其生态属性也是不容忽视的。同时，保护野生动物也能带来一定的经济效益，医药、科研、观光旅游等经济价值在野生动物资源中多有体现，野生动物资源中经济效益的实现会被过度无序的开发利用阻碍。[6]保护野生动物在经济发展和环境保护这两方面意义凸显，可持续发展的社会离不开对野生动物的保护，保护他们即保护人类自己。该制度的构建弥补了现有对野生动物救济方式的缺失，同时于检察机关而言，其不只注重惩治行为本身，同时还兼有保障生态修复的功能。三是事前预防，提升野生动物和环境保护治理效能的需要。传统手段对违法行为一般是事后规制，事后规制虽能起到一定的惩戒作用，但是有时违法行为造成的结果是不可逆的，例如破坏某种野生动物栖息地的行为，可能会造成野生动物的灭绝。野生动物保护公益诉讼不能仅聚焦于损害控制。[7]野生动物保护检察公益诉讼制度的构建，能够发挥检察机关的优势，更快地发现案件线索，提升野生动物治理效能，起到事前预防的作用。

（二）可行性分析。政策法规层面。一是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等法律法规中都有相关条款对检察公益诉讼做了阐述，主要集中在以下五大领域中，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英雄烈士权益，这为公益诉讼新范围的探索提供了法律依据。二是《环境保护法》第2条采用列举式的方法对环境进行定义，其中就包括“野生生物”，而侵害野生动物导致环境破坏本就属于公益诉讼的范畴，环境公益诉讼针对的是环境资源公共利益；此外，如上所述，野生动物保护公益诉讼保护的公共利益不仅局限于环境资源公共利益，还包括公共卫生安全，有关野生动物的违法行为可能会导致公众健康的损害，这也属于损害不特定公共利益。三是《关于认真贯彻落实中央疫情防控部署坚决做好检察机关疫情防控工作的通知》明确规定了探索野生动物保护领域的公益诉讼，这也是积极践行《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。因此野生动物保护检察公益诉讼有法律和政策的支撑。

在实践层面。以裁判文书网为媒介平台，以“野生动物保护”“公益诉讼”为关键词进行检索，截止至2022年1月22日，共检索到521份裁判文书，其中2016年到2019年间共有101份裁判文书，在2020年裁判文书的数量增至252份，2021年共有118份相关裁判文书，在2020年和2021年案件数量增多，且检察机关提起刑事附带民事公益诉讼占比较高。野生动物保护需要多部门协同行动，在司法实践中，相比于普通的社会组织，检察机关有一定的专业优势，以江西省的一起行政公益诉讼案为例，江西省鹰潭市人民检察机关在案件办理过程中，督促整治野生动物非法收购和运输，推动形成了野生动植物保护多方合作、“社会—行政—司法”协力共治的良好局面。良好的实践基础为该制度的进一步发展奠定了基础。

三、野生动物保护检察公益制度构建路径

（一）明确保护方向，拓宽野生动物保护范围。首先，明确保护的方向。将野生动物视为一种自然资源或财产加以保护是现行《野生动物保护法》的主要立法目的。[8]野生动物无疑具有巨大的经济价值这，但是不能忽略其生态价值和其他社会公益价值。因此，应重新定位《野生动物保护法》的立法理念，在野生动物的经济价值和多元价值之间寻求平衡，在对野生动物资源进行合理利用发挥其价值的同时，注重公共卫生安全保障，二者协同推进。[9]其次，拓宽野生动物保护范围。《野生动物保护法》把保护范围限缩至珍贵、濒危野生动物以及以“三有”的标准界定的野生动物，这种规定的弊端已经显现。但是把所有的野生动物都列入保护范围内也是不合实际的，有学者提出对“野生动物”采用国际上的定义，重新界定野生动物保护范围，包括所有非经人工饲养而生活于自然环境下的各种动物。[10]在概括式定义的模式下，对应该予以保护的野生动物类型进行列举，再结合《国家重点保护野生动物名录》以及实际情况和专家建议，及时调整名录内容，保证其科学性。

（二）野生动物检察公益诉讼路径选择。构建野生动物检查公益诉讼制度，重要的是明确野生动物保护检察公益诉讼的类型。首先是行政公益诉讼，可在《野生动物保护法》的修改中明确野生动物保护行政公益诉讼，增设“人民检察院在履行职责中发现负有野生动物保护监管职责的行政机关违法行使职权或不作为致使国家利益、社会公共利益受到损害的，依据《行政诉讼法》第25条第4款的内容提起行政公益诉讼”。[11]其次是野生动物保护检察民事公益诉讼。督促行政机关履行职责由行政公益诉讼负责，而民事公益诉讼可以直接规制侵害公共利益的主体，要求侵权者依法承担相应的民事责任，以修复受损的公共利益。同时，不只要对伤害野生动物本身的行为进行规制，破坏野生动物栖息地的行为也属于应规制的范围。可在《野生动物保护法》增加以下条款来为检察机关提起野生动物保护民事公益诉讼提供依据：检察机关在履行检察监督职责的活动中发现任何组织或者个人非法猎杀、买卖、滥食野生动物以及破坏野生动物栖息地等行为，损害国家和社会公共利益，法律规定的组织或者个人不提起保护野生动物公益诉讼的，检察机关可以按照《民事诉讼法》第55条第2款的规定提起民事公益诉讼。[12]

（三）完善制度衔接。野生动物保护是需要多种途径、多组织协力推进的，检察公益诉讼只是其中的一途径，各种制度衔接完善，各方协同推进才能使野生动物保护工作系统化的进行。首先是刑法和检察公益诉讼制度的衔接。以中国裁判文书网为媒介进行检索，可发现在野生动物保护方面检察机关的案件线索多是来源于刑事案件。在这类案件中，检察机关分别承担的是两个不同的职能，在追究犯罪人的刑事责任的同时，又在刑事附带民事公益诉讼程序中追究行为人损害社会公共利益的责任。[13]加强刑事制裁和检察公益诉讼制度的衔接可以节约司法资源，例如事前已经查明的证据可以作为刑事附带民事公益诉讼中确定赔偿数额等其他事项的重要依据，这样能最大程度提升办案效率。其次是行政监管和检察公益诉讼制度的衔接。负有野生动物保护管理职能的行政机关不履行其职责时，检察机关可以发出检察建议，督促其履行职责，在不履行的前提下可以提起诉讼。一方面，应当提高检察建议的刚性，不能使其流于形式，要发挥检察机关的监督职能；另一方面，野生动物保护领域执法力量分散，涉及到多个部门机关，检察机关可以主导多部门联合协商，形成合力，将对野生动物负有保护监管职责的行政机关的行政管理职能最大化。[14]最后，建立野生动物保护信息共享平台。大野生动物种类繁多，分布范围广泛，一方面其保护机关职责分散，信息不同步会导致执法时出现偏差；另一方面，野生动物保护公益诉讼案件线索来源窄，多是检察机关对刑事案件的二次利用。而信息共享平台的建立能很好的解决上述问题，在信息共享平台中，制定严格的标准，对行政执法和刑事司法以及各地区野生动物保护现状等相关内容定期进行公布，这会成为野生动物保护工作的一大助力。

结语

人与自然和谐共生，自然界和谐稳定的发展是我们追求的目标，野生动物对维持生态系统平衡具有十分重要的作用。我国目前已有相对完整的野生动物保护法律体系，在此基础上，行政监管和刑事制裁这两种传统路径双管齐下，野生动物保护取得了一定的成果。但是在实践中随着社会的发展，实践中暴露出一些弊端，结合野生动物的公益属性，对野生动物保护检察公益诉讼制度进行探析，能有效地弥补这些缺陷。野生动物保护范围是野生动物保护的“基底”，通过细化立法和司法解释扩大野生动物保护范围；注重野生动物的生态价值，明确该制度保护的对象不仅限于野生动物的经济价值，注重多元价值平衡；明确规制的行为类型，选择合适的路径；建立野生动物保护信息共享平台，完善各类制度衔接，多方合作、协力共治。野生动物保护公益诉讼制度作为一项新的发展课题，仍需要进一步的完善。对野生动物保护需要各方共同努力，其中离不开检察机关的参与，检察机关应该积极探索野生动物保护公益诉讼，为野生动物保护工作保驾护航。