国土空间规划与城市建设管理 存在的问题及对策

任秋蔚 任志伟 高超 马子然

【摘要】国土空间规划主要是国家针对现有的空间资源进行合理配置，这对城市建设和发展具有重要的指导意义和约束作用。我国城市建设的发展速度不断加快，对其统筹和管理要重视国土空间规划的纲领性作用，坚持长远发展为引导，明确城市建设的定位，实施近期目标，以此实现对城市的有效规划。加强国土空间规划对城市建设的管理，能有效避免城镇化建设中生态用地被侵占、城市空间规划不合理、建设紊乱等问题。基于此，本文着眼国土空间规划在城市建设中的渗透作用，对其城市建设原则进行探讨，分析了国土空间规划中城市建设传统与人文、历史与未来、生态与环境三方面的构建，实现对城市建设良好的管理和控制。

【关键词】国土空间规划;规划设计;城市建设;设计原则;营造方案

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.03.

引言：

国土空间规划是国家在调节土地资源上进行综合多维度的开发和管理的手段，受中央、省级以及市县级多个层级管控，是治理现代化城市建设的基础。国土空间规划作为国家治理体系的重要内容，对城市建设质量和优化，实现土地资源的高效利用发挥着重要的价值。国土空间规划在城市建设应用中，需要坚持长期战略和短期战略结合，实现资源和经济的协调统一发展，建立一体化的空间开发次序，对城市的建设要坚持以人为本、因地制宜的可持发展，这是城市空间规划的关键所在。国土空间规划作为新型的现代化体系建设，在城市建设开发和管理中面临着新的挑战，需要进一步探索和分析，以此促进城市建设生态、人文、经济的共同发展。

1、国土空间规划在城市建设管理中的重要性

1.1维护城市良好的形象

人文建筑经管、街道规划以及居民生活都是体现一个城市形象的载体，对于城市建设管理，国土空间规划设计需要以点滴汇聚城市的蓝图展现城市的魅力。因此，国土空间规划在城市建设中需要考虑观赏性，在开拓城市功能的同时保留城市原始的特色，要对当地的人文、历史、习俗等方面进行调研，然后再设计出相对应的文化符号，放大城市的特色，切勿因为人工物质破坏了城市的自然之美。在城市建设中要注重城市的整体性、和谐性，切勿因小失大，对于城市热色的营造能够保留城市的特色，维持城市良好的形象。

1.2 改善城市生活体验

城市是人类经济、政治中心，是人类社会发展文明的高度体现，但是随着城市化进程的加快、城市建设量的日益加大、人类活动以及人口的高速增长、人们消费水平的日益提高，使得城市正面临着巨大的环境和资源压力。国土空间规划在城市建设管理中，注重城市与自然的和谐统一，有效地缓解了人们居住环境的压力，提升了城市环境质量，满足了城市居民对生活环境的需求，改善了人们城市生活体验。同时，城市规划设计中对城市特色风貌的营造和设计有效吸引了各地区的人，促进了城市的进一步发展。

1.3 保护城市传统文化

城市在发展过程中，城市建筑承载着对这座城市的记忆和历史文化，是城市文化的传承和历史的延续。国土空间规划中，要对城市建筑和地域文化进行保护，实现对城市历史文化的延续，突显城市的人文价值。城市文化与国土空间规划两者是相互作用、相互影响的。国土空间规划过程中，如果没有结合城市文化，其设计方案就是无本之木，只有对城市文化的融合才能更好地进行城市规划。如我国著名古城西安，对古建筑和历史文化的创新和保护是城市规划的重要內容。

2、国土空间规划在城市建设管理中应遵循的原则

2.1 坚持长远战略发展原则

国土空间规划在对城市建设管理中，需要坚持以长远战略为指导发展，明确城市发展定位。对城市规划着眼未来，对土地资源和空间资源统筹规划，制定长远计划，通过对环境空间资源的有效管理，实现城市建设的可持续发展，对城市基础设施妥善处理，为城市的发展奠定经济基础。

2.2 坚持近期实施为手段

国土空间规划在长远战略指导上，要落实到位，必须以近期实施为着力点，制定科学的实施步骤，实现长远战略和近期是实现结合，以此真正实现对城市建设的管理。

2.3 坚持保护性原则

国土空间规划中对于城市建设的体现和营造，在规划建设的过程中，必须要保护城市自然资源，保护城市环境，维持原始生态环境，所有的规划建设遵循利用为主、改造为辅的原则，充分保留城市绿地的各项生态功能。

2.4坚持科学性原则

国土空间规划过程中，要始终贯彻落实因地制宜的原则，规划设计者要了解城市区域的具体情况，根据城市地形进行整体布局，将建筑和开放性场地安排在地形较为平缓的区域，将观景平台设置在视野开阔的高处，使得城市地域的各项功能与地形完美的结合。

2.5人性化原则

国土空间规划在城市建设管理中，其主要服务对象是人，因此以人为本是城市整体规划设计过程中必须要遵循的重要原则之一，规划设计者要从人们的需求出发，充分考虑到城市居民生活习性，优化人们的游憩体验，满足不同人群的各项需求。

2.6地域性原则

每座城市都有其自己的发展历程和历史文化，所以每座城市所蕴含的历史文化内涵都不尽相同，因此在城市的规划设计过程中，应注重保留并突出其地域特色，推动城市历史文化的传承和发展，避免其失去城市特色，对地域文化的出处、关联和隐喻等进行深层次的思考和挖掘，注重城市地域文化的传承。

3、国土空间规划与城市建设管理中的问题

3.1国土空间规划上的问题

3.1.1宏观方面

（1）规划方面立法较为滞后，缺乏法律法规的保障

当前，我国制定了关于国土规划上的法律法规，对国土规划工作进行了有效指导，但是目前还没有形成完整的法律体系。无论是在形式上还是在内容上，立法不完善，主要体现在各法律层次上不配套，在实践中缺乏可操作性，法律法规内容宽泛，具体细则不到位，制度不健全，对中央政府的依赖性大。总体来看，现有的《城乡规划法》中强调了城乡规划的法定性，对城乡规划制度和程序进行了制定。在《土地管理法》中虽然也有设计土地资源的利用，但是在管理上缺乏法律的规范。

（2）各规划管理机制有待健全

我国国土规划主要是编制、实施和监督是为一体的管理机制，但是随着规划类型的增多，政府审批内容增多，对其审批的内容扩大，现行的管理机制不满能住当前社会经济发展的环境变化。另一方面，规划生态安全意识不强，在规划中，牺牲环境资源为代价的经济发展仍存在，没有考虑长远未来的发展，盲目追求当前增长速度。

3.1.2 微观方面

（1）各规划协调性不足，职能分工不明确。国土空间规划发展中，不同部门规划和设计不同，但又相互牵制。在国家和省级层面上，形成了城镇规划体系、国土规划、主体功能规划的三个局面，但是各个规划之间协调性较差，造成了各司其职，缺乏协调性的问题。

（2）各规划缺乏统一的编制和实施规范。国土空间规划过程中，不同部门之前的职责存在着一定的冲突，如国土部门注重耕地保护，环保部门注重林地的保护，城市建设部门注重城市的管理，在规划过程中缺乏相互支持，三种不同的规划制定会出现设计不同的问题，最后形成了规划编制和实施“两张皮”的问题。

（3）规划理念和内容上呈现滞后现象。以往的城市规划中，规划理念看重经济的发展，忽略了文化、生态等方面的问题，使得环境遭受到破坏。目前来看，国土空间规划对民生问题关注度仍需要加强，现在很多规划涉及社会文化、生态等方面的发展，在资源环境保护、公共服务安排上，规划理念没有跟上时代发展需求，呈现滞后现象，这也使得国土空间规划调控没有实施多久就需要进行调整。

3.2城市建设管理中存在的问题

3.2.1拷贝、抄袭情况严重

近年来，我国城市化进程取得了令人瞩目的成绩，在国际设计思想的影响下，我国各大中小城市的旧建筑、旧村落都改建成了一栋栋充满现代感的高楼大厦，但是，在城市化进程的不断加快过程中却忽视了自身原有文化的传承，设计慢慢趋于同化，各民族和地区慢慢丧失了城市特色风貌，城市独特文化的地域性、传统性被瓦解，导致这一结果的最主要原因就是在国土空间规划过程中忽视了对城市文化的传承。在中国传统文化与建筑肆意破坏的今天，人们逐渐意识到传统文化的重要性，也越来越重视传统文化建设。如何将优秀的传统文化与环境相结合，是现代城市城市规划设计的新理念核心的发展趋势。在城市规划设计中城市特色风貌的体现中，取的一些成绩的同时也存在着不少弊病。如在设计过程中拷贝、抄袭情况非常严重，很多规划设计都是“拿来主义”，这是无法对城市文化进行传承和创新的。

3.2.2城市文化符号堆砌拼凑

在对城市文化运用到设计中时，首先要对城市地域文化元素进行提取，经过创新和设计加以应用。提取城市文化元素一般要对当地的人文、历史、习俗等方面进行调研，然后在对其进行城市规划设计，但是在提炼文化符号过程中只是简单地堆砌，并没有对各城市文化符号进行提炼和创新。对城市文化的出处、关联和隐喻等等也没有进行深层次的思考和挖掘。直接将符号运用在设计中，失去了对城市文化传承的意义，也无法体现城市独特的风貌。

4、国土空间规划設计中城市建设管理的方法

4.1传统与人文：创新和保护城市风格

我国是一个多民族的国家，土地辽阔且人文风情各异。在不同地区地理环境、地貌不同，在文化上也存在着巨大的差异。因此，在城市规划设计中应结合城市人文特色，贴合城市居民的生活习惯、人文素养以及精神文化，对城市的人文价值进行保护和传承。一方面，将城市优秀的传统文化进行保护，如像德国一样对城市的建设有着明确的法律和监督体系，以此更好地规范城市建设。另一方面，在国土空间规划中要结合时代发展的步伐，合理规划城市功能，创建新时代的城市风格。对不同地区城市的功能设计，利用地域文化特色和元素进行设计，突出各城市的特色风貌。对于城市的建设，要注重城市特色风貌的营造，尊重传统文化，不是盲目和复制原有的文化，而是传统与现代的有效融合，实现“活的继承”，遵循因地制宜的原则，结合每个城市自身地域的特点，充分挖掘城市的特色，展现城市的独特风格。

4.2历史与未来：新时代与旧历史的结合

科技的进步与发展，带动了整个社会与经济的发展，全球化已渗透到社会各个领域中。国土空间规划的全球化正慢慢吞噬传统与历史，我们正慢慢失去本土文化、风俗等，传统文化的印记也正慢慢从我们眼前消失。实现传统文化与现代元素的和谐共生，需要学会运用现代技术灵活运用地域文化和符号，尊重地域传统文化，并让它得到延续和发展。技术的发展是社会推动的结果，城市规划设计中，对传统的批判、理性继承，运用现代技术使得城市环境、社会环境紧密协调。时代在不停的发展，历史文化的传承是一个城市特色风貌的重要体现。在新时代的背景下，国土空间规划要注重历史与现代的协调，不仅要保护历史文化建筑，在新时期的城市规划建设中也要注意不会影响历史设施，新时代建筑与历史的结合才能城市建设的发展动向。

4.3生态与环境：人与自然和谐共生

在国土空间规划中，对不同地区自然环境的合理利用是城市建设的重要途径。对于城市建设管理，主要是突出城市自然环境的布局，这是最直观的表现，如对常见的山猫、水域、地形等自然资源的合理利用。在城市规划设计中，需要深入了解城市自然资源的特点，合理利用自然条件，将自然资源与城市特色融合，为城市居民提供更好的生活环境，同时注重城市发展和城市基础设施的和谐统一，充分体现人与自然的共生理念。俗话说：“一方水土养一方人”。城市的建设需要人民，反过来城市居民的生活受自然环境的影响。在城市规划中，注重人与自然的相处，尊重自然环境，结合原生态系统，以科学发展观为指导，以人为本，实现可持续发展的现代化城市。

4.4经济与资源：社会经济与环境资源协调发展

在国土空间规划发展上，要注重社会经济与环境资源的协调发展，保护城市公共利益的发展，避免自然环境资源遭受到破坏。这不仅是对城市建设管理的长远发展，也体现了社会的公平性。因此，对于国土空间规划上，应依据经济规律，提升土地使用率，降低土地资源的浪费，实现资源的有效优化。国土空间规划的最终目的是对公共利益的规划，本质上思维社会群众服务的，在这过程中协调好社会的发展。为落实规土空间规划，要建立起保护利用机制，在2019年5月国家颁布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明去提出：坚持城镇、农业、生态空间和生态保护，合理控制土地开发，实现保护和利用的统一发展。

结论：

国土空间是实现城市建设管理的战略性、基础性和约束性的规划，是我国国土空间开发以来的重大转变，对城市建设和规划管理发挥着重要的作用。我国土地辽阔，地域跨度大，在城市建设和发展中，需要因地制宜，制定科学、合理的国土空间规划方案，维护城市独特风貌，注重城市文化和历史的创新和传承，注重自然生态和环境的发展，展现城市的人文与现代，真正促进具有鲜明特色的城市建设。

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作者简介：

任秋蔚，女，硕士研究生，工程师，城市规划。