渔业船舶海上事故成因与对策分析

朱晖，陈淑娜

(大连海洋大学海洋法律与人文学院，辽宁 大连 116023)

进入21世纪，各国间以海洋为纽带，增加彼此间的沟通和交流，通过加强海洋合作推进经济贸易的发展。与此同时，世界海运量也在持续增长,各类船舶数量急剧增加，海上交通状况日趋紧张,船舶安全事故较以往发生的频率也在增加[1]。

作为航海大国，自2012年中国陆续提出了“建设海洋强国”、“共建21世纪海上丝绸之路”等国家战略，沿海各省市也相应地积极推进海上经济建设和发展。截至2019年底，中国渔业船舶数量已达到73.12万艘，其中机动渔船占比较大，约46.83万艘，非机动渔船26.29万艘，渔业人口和渔业从业人员达1 828.2万人。但由于海上交通条件、船舶硬件设施等因素的影响，渔业船舶在海上因突发状况造成财产和人身损害的事故不断发生。据统计，2013至2015年期间，全国范围内，渔业船舶海上作业过程中遇险事故共发生873起，约1 040人遇难死亡[2]。渔业作为中国国民经济的重要发展行业，也是高风险行业，在给社会带来经济收益的同时，渔民的人身安全也面临着巨大风险。

辽宁拥有大陆海岸线2 718.3 km，海域面积约15万 km2，约300座渔港和40 000余艘渔业船舶，海洋渔业在辽宁的经济占比中一直居于重要地位，海洋渔业产业发展迅速[3]。根据辽宁省渔港监督局2015—2019年对大连、丹东、锦州、营口、盘锦、葫芦岛和绥中等地的渔业船舶海上事故的统计结果，2015年辽宁船舶遭遇海上事故59起，死亡70人；2016年71起，死亡122人；2017年59起，死亡86人；2018年31起，死亡26人；2019年37起，死亡14人(图1)。

图1 2015—2019年辽宁省渔业船舶海上事故统计

依据2005—2015年中国渔业互保协会辽宁省办事处业务数据分析得出，辽宁省渔业船舶海上事故中碰撞事故占54.7%；火灾事故占3.6%；搁浅事故占5.2%；风灾事故占8.4%；触损事故占18.1%；触礁事故占6.9%；自沉事故占3.1%。渔业船舶事故种类分析，见图2。

图2 2005—2015年渔业船舶海上事故种类占比

在对渔业船舶事故的发生和船舶海上事故类型进行统计分析后，将渔业船舶海上事故成因分别总结为4个方面，分别是不良的作业环境、渔业船舶管理制度的缺陷、船东、船员的不安全操作及船舶本身存在风险。对此，各地政府不断出台相关政策文件关注渔业安全生产及管理，支持渔业安全生产工作，推进渔业经济建设，相关渔业部门在渔业生产安全管理方面做了大量工作，努力推进安全生产监督管理。但各类渔业生产安全事故仍然频发，极大地损害了渔业生产作业人员的人身健康和财产安全及渔业生产作业区域的稳定。本研究依据2005—2015年中国渔业互保协会辽宁省办事处业务数据、2015—2019年辽宁省渔港监督局对大连、丹东、锦州、营口、盘锦和葫芦岛等地的渔业船舶海上事故的统计资料，进行综合统计分析，旨在明确渔业船舶海上事故成因，提出预防措施，减少海上安全事故的发生。

1 渔业船舶海上事故风险类型

渔业船舶海上事故存在事故可预测性低，受作业环境影响、受人为因素影响大、事故后果严重等特点，渔业船舶海上事故风险根据影响因素大致可以分为不良作业环境风险(自然条件和航行条件)、人员操作风险、管理风险、船舶自身风险四大类。

1.1 作业环境风险[4]

1.1.1 自然环境风险

导致中国海上事故频发的自然灾害主要有气象风暴潮、海啸、风浪、海冰、大风以及大雾天气。这些自然灾害的的发生会严重影响渔船航行和生产安全，同时也会造成严重的经济损失。目前中国海洋监测主要集中在中国近海，还存在部分的海洋灾害不能预测，有的虽然能够预报，但受海上监测信号的影响，实际情况与预报内容差距大。海洋灾害主要特点是突发性、破坏性以及无法控制性。

图3 2011—2019年海洋自然灾害直接财产损失和死亡人数情况

1.1.2 通航环境风险

地形、海况、礁石、浅滩、潮汐、流速、流向、航道状况及通航密度、渔区渔网的分布等都会对渔业船舶通航造成影响。2014年《中华人民共和国航道法》的发布，对航道的规划、建设、养护、保护及相关法律责任进行规定，以期保障航道畅通和通航安全，促进水路运输发展。其中第35条提出禁止危害航道通航安全的行为，主要包括在航道内设置渔具、倾倒砂石、泥土、废弃物等危害航道通航安全的行为。《中华人民共和国航道法》的发布实施使渔业船舶航道行驶的安全性有了一定的保障，但现实的航道情况仍存在大量的违规建设、违规倾倒等行为，原因在于《中华人民共和国航道法》对相应的法律责任的规定仅停留在责令改正、罚款、赔偿等经济层面，并没有对违法者造成较大的威胁和压力；此外，随着海洋经济发展的政策支持，海上作业船舶、海上工程建设项目不断增多，但海上通航环境建设却未能同步，航道、港口建设滞后，尤其是在捕鱼期，极易导致渔船碰撞、触礁等事故的发生。

1.2 人员操作风险

渔业船舶海上事故的发生与船舶作业人员的安全操作有着密切的联系，在渔民安全事故中，人员操作的不规范行为会给安全航行带来诸多隐患。《交通安全法》第四章对船舶的航行、停泊及作业做了相关要求[5]， 1958年交通部、水产部发布的《中华人民共和国非机动船舶海上安全航行暂行规则》规定了非机动船舶在海上运输、捕鱼或者其他工作时，应遵循安全航行规则。为保证渔业船舶航行作业的安全，规范渔业船舶值班标准，农业部于1999年发布了《农业部渔业船舶航行值班准则》，规定了船长、船员的值班规则及作业操作要求。虽然目前中国渔业相关法律对渔船海上作业提出了相应的规则和要求，但通过对渔业船舶事故调查分析发现，一大部分事故是由船员的不当操作引起，主要表现为瞭望不当、船舶机动设备操作不当、判断失误、海况监测情况有误、通信联络失误、号灯型号显示不当、未采取安全航速等。人为失误是海上事故发生的主要原因，降低人为因素造成的风险对船舶的航行安全至关重要。

1.3 船舶自身风险

中国渔业船舶导致事故发生的风险表现在四个方面：第一，可承受海难事故等级低。经统计，国内的渔船在种类分布上还存在大量的木质结构渔船，木质渔船与钢铁结构渔船相比，存在易燃、抗击打能力弱及可抗风力海浪等级低等特点，存在很多安全隐患。加之在此类渔船中，还存在一部分渔船所有人人为降低渔船投入，建造或购入不符合安全出厂标准的渔船，这种渔船在设计生产时往往仅凭出海经验，并未根据安全生产图纸进行设计建造，且造船使用的材料也并非是通过安全检验的产品，所以经常在航行过程中发生机器失灵、甲板松动裂开、船体进水等故障，一旦遭遇海难事故，船上人员生还可能性极低，会大大增加事故后果；第二，渔船老龄化严重。由于渔业安全教育不充分，导致部分渔民忽视或轻视渔船的适航能力，并未按期对渔船进行维修和保养，加上渔船检验部门、渔船停泊港口对渔船适航能力的检查力度不够、监管不足，致使渔船安全隐患的存在，渔船抗风浪能力减弱，适航性能差；第三，未按要求配备通导设备。目前，国内绝大多数的大型渔船已按照渔船改造指示配备了GPS、AIS、北斗导航、船用对讲及单边带电台等先进通导设备，但事故通查显示，仍存在部分渔船，尤其是小型渔船、“三无”渔船等为了减少渔船投入、躲避渔政部门的监管未配备通导设备，这在很大程度上增加了渔船事故的风险。第四，安全救生设备配备不合格。主要表现在三方面：其一，救生设备“量”未达标。部分渔船在配备救生设备时并未根据船上人员数量足额配备；其二，救生设备“质”未达标。部分渔船上的救生设备如救生衣、救生筏等破损、灭火器不能使用；其三，救生设备未单独存放，船上物品摆放混乱[6]。

1.4 管理风险

1.4.1 执法依据

1986年中国出台了渔业管理的专门法律即《中华人民共和国渔业法》(后分别在2000年10月、2004年8月经过两次修订)，为渔业养殖、捕捞、渔船管理等提供了法律依据，保障了海洋经济秩序的稳定。其中明确规定了捕捞许可证制度，对违反捕捞作业规定的行为作出了惩罚性要求，但并未设置渔船准入标准，也未设置违反渔船准入制度的惩罚性条款[7]。

中国渔业管理法规自颁布实施以来对渔业管理方面尤其是渔业船舶的管理提供了强有力的执法依据，为渔业管理工作的规范化提供了有力保障。然而这些法律文件作为渔业执法的重要依据，存在严重的滞后性。《中华人民共和国航道管理条例实施细则》于2009年发布实施，在第六章罚则篇中，大部分违反规定行为均处以500～2 000元罚款，相较于现在的经济发展水平及消费水平而言，违法成本低，不利于航道管理和保护，危害渔业船舶航行安全；《农业部渔业船舶航行值班准则》作为保证渔业船舶航行作业安全的规范性文件，自1999年11月8日颁布实施至今，已有20年的时间，期间也并未进行有效修定，且该法律文件的大多数条款均属于道德层面的约束，并未规定违反应承担的法律责任[8]。

1.4.2 管理体制

2018年国务院机构改革进一步整合了海洋渔业相关部委的职能，在很大程度上加强了对海洋渔业的综合管理[9]。但本次机构改革，将渔港、渔检、渔监等职能隶属于不同部门，渔业执法与海警的职能界定较为模糊，各地改革模式也各不相同[10]。以辽宁省为例，在政府机构改革中，裁撤了省海监渔政局，原省海监渔政局大连分局机构和人员划转到大连市，原省海监渔政局锦州分局机构和人员划转到锦州市，省级不设海洋和渔业执法队伍。沿海6市海监执法机构转隶不一，沿海县(市)区海监大队分别转隶到有关服务中心。原省海监总队、市海监支队、县区海监大队的准军事化管理体系已经解散。海警机构成立后，涉海执法职能与地方不明确，加之国家、省海监执法工作没有牵头机构，海监执法职能模糊，海监执法处于停滞状态。

此外，中国在渔船管理方面主要采用行政管理方式，单一的行政管理方式已与目前复杂的渔业发展状况不相匹配。反观日本、挪威等渔船管理建设历史较长久的国家在进行管理时都预留了社会公众参与的空间，通过社会公众代表的协助管理和监督，增强行政管理的有效性和管理决策的被认可性。日本的渔船管理主要由农林水产省水产厅及地方政府配套设置机构的政府行政机关和船舶检验机构负责，除此之外都道府县各层次的渔业协同组织类的民间组织也对渔业管理工作予以协助[11]。挪威渔船管理也由挪威渔业及海岸事务部和挪威渔民协会(NFL)共同组成[12]。

1.4.3 执法手段

目前中国渔业管理部门对渔船违反安全规定行为的处罚主要包括没收、罚款、责令停止作业和吊销证书等，较少涉及刑事责任承担的问题，违法成本低成为渔业安全工作的重大阻碍。《中华人民共和国船舶登记条例》仅对船舶登记机关工作人员的违法行为追究刑事责任；《中华人民共和国渔业船舶检验条例》中虽对擅自拆除、改变船舶航行、作业等严重危害行为追究法律责任，但并未明确规定承担刑事责任主体，为严格执法、司法事务工作带来严重不便。反观英国，在《捕捞渔船条例》、《商船运输条例》等法律规定中对船舶经营者、船长及船员都规定了相应的法律义务和法律责任。如违反《商船运输条例1996/75》，船东和船长将被处以两年以下监禁和罚款或单处罚款的处罚等[13]。

2 渔业船舶海上事故成因分析

2.1 事故分析的理论基础

事故致因理论是指通过对已经发生的安全事故进行系统的调查、整理和分析后，总结出事故的发生原因及与事故结果的牵连。目前的事故致因理论已经由简单的线性致因模型、复杂的线性致因模型发展为系统性事故模型[14]，主要应用在航空航天、原子能、海上渔业等事故危险等级高的领域。其原理是在对引发事故的潜在因素检查、分析后，总结梳理同种类事故发生共同隐患所在，结合同种隐患做出预防性措施研究。系统安全理论是事故致因理论发展的最新成果，也是事故致因理论的核心所在[15]。系统安全强调系统中各组成物的独立存在，由于人类活动存在主观性，很难保证系统工程内部不出现引发事故的隐患，但是只要尽可能地避免各危险源的链接，就会大概率规避事故的发生[16]。

随着各国社会经济的不断发展，特别是生产方式的阶段演进，事故致因理论在不同的社会发展阶段有不同的理论表现。

2.1.1 单因素事故致因理论阶段

单因素事故致因理论也可称其成为事故倾向性理论。20世纪初在Greenwood、Woods、Newboid和Farmer等学者对不同种类工种发生事故的频率和危险度进行研究后逐渐形成的理论，也是最早完整地将事故发生机理进行表达、描述的理论[17]。主要强调人为因素对事故发生的影响度，通过严格挑选求职人员和解雇事故频发倾向者来减少甚至避免事故的发生。早期形成的单因素事故致因理论显然过于片面，过分强调了主体对事故发生的影响程度，而忽视了环境、管理、硬件设施等对事故发生而产生的影响。

2.1.2 事故因果连锁理论阶段

与单因素事故致因理论不同，事故因果理论强调致使事故发生的各要素之间链式的反应结果，海因里希事故因果连锁理论、博德事故因果连锁理论、亚当斯事故因果连锁理论都是其中最具代表性的理论[18]。

海因里希事故理论强调各事件发生之间的相互影响，认为事故的发生是由各个独立事件相互作用的结果[19]。该理论认为导致事故发生的原因事件可以概括为五个方面，分别是遗传及社会环境、人的缺点、人的不安全行为或物的不安全状态、事故、损害或伤害。为了更形象地描述事故发生的因果连锁关系，其形象地比喻为多米诺骨牌：当第一个骨牌被碰倒后，在任由其发展的情况下，其后面的骨牌会被相继碰倒，进而形成一个连锁的“碰倒”反应。但若及时将其中一块可控的骨牌从连锁反应链中剔除，阻止其前后两块骨牌的连接，即可避免事故损害或伤害的发生。该理论认为，遗传及社会环境因素的倒塌，极有可能暴露作为主体的人的缺点，进而实施不安全的操作行为，若不及时加以控制，极易导致事故发生。海因里希事故多米诺骨牌示意图见图4。

图4 海因里希事故多米谱骨牌示意图

博德事故因果连锁理论在海因里希事故因果连锁理论的基础上，结合新出现的安全事故类型，提出了新的事故因果连锁。该理论认为，引起事故发生最为关键的因素是主体在作业时没有规范操作或物没有达到安全状态，究其本质是因为管理人员的管理能力不足导致事故隐患的产生[20]。该理论强调管理缺陷在引起事故发生因素中的重要地位。表面上看，不规范操作和不安全状态是引发事故的直接原因，但管理出现失误才是隐藏在其后的本质原因。生产过程中潜在的不安全因素和不良环境、社会因素会影响管理上的判断，进而导致管理失误。因此，事故的发生是由于物的不安全状态和管理不当出现“碰撞”，导致事故隐患的出现，所以提高管理人员的安全意识和风险防范能力，弥补管理缺陷，是预防事故发生的核心重点，构建事故预测示意图图5。

亚当斯事故因果连锁理论主要对引起事故发生的管理方面原因进行了深入研究。亚当斯认为公司或项目的领导者和安全技术负责人员的管理失误造成了操作者的不安全行为及生产作业过程中的不安全状态。安全技术负责人员在管理工作中的差错或失误、公司领导者的决策错误对企业的安全管理工作具有决定性的影响，将直接影响到操作者的操作行为。亚当斯的因果连锁理论对分析渔业船舶安全事故的发生以及事故的预防有较好的借鉴作用，然而该理论对人的因素、工作条件和环境的因素较少涉及，运用于渔业船舶安全管理具有一定的局限性[21]。但对亚当斯事故因果连锁理论的研究提醒我们管理体系的科学完整能够最大程度避免和预防渔业船舶安全事故的发生。

2.2 事故致因理论在渔业船舶海上事故分析中的应用

事故致因理论发展至今已有八十多年的历史，理论研究也愈发成熟。随着渔业船舶水上安全事故的频繁发生，事故致因理论也开始应用于渔业船舶事故成因分析中，主要从“定性”和“定量”两个方面进行分析。

2.2.1 关于定性的分析

通过对不同发展阶段的事故致因理论进行对比分析后发现，博德事故因果连锁理论最能够反映渔业船舶水上安全事故的发生机理，能够直接对渔业船舶水上安全事故的分析研究以理论指引。有学者认为博德事故因果连锁理论在分析水上安全事故时唯一不足之处在于缺少对环境因素在水上安全事故中影响力的分析和确定。对此,只需对博德事故致因理论进行一定补充,即在渔业船舶水上安全事故的影响因素中加入“环境”因素和“不安全航行环境”因素，“环境”因素作为引起水上安全事故发生的间接因素，“不安全航行因素”作为引起水上交通事故发生的直接因素。也有学者认为管理体制的缺陷是导致水上安全交通事故的根本原因，管理缺陷直接导致人员、船舶、环境等出现错误。由此，管理因素作为导致事故发生的根本原因,而把船、船员、环境作为间接原因,对预防事故的发生具有指导意义[22]。

根据系统工程原理，水上安全系统是一个包含人员、船舶、环境等多种要素的复杂整体，其中任何一个要素出现问题或缺陷都极易导致海上事故的发生。由此，可从整体论的角度出发，研究组成水上安全系统的各个子系统间的关系及彼此的影响度，会更加准确的窥探水上安全系统所存在的问题。基于此，主要从两个方向出发：其一，将由人员、船舶、环境组成的水上安全系统的研究重点投射到人员与船舶的关系、人员与环境的关系、船舶与环境的关系三个方面，通过对三个子系统间相互作用的影响，分析水上安全事故的致因；其二，考虑管理因素在水上安全事故中的作用，重新架构水上安全系统，将水上安全系统看成由船员、船舶、环境和管理构成。系统工程原理是从整体内部各个子系统的关系出发，研究彼此间的影响程度,分析事故致因。

2.2.2 关于定量的分析

由于缺乏数据的支撑，仅仅运用事故致因理论对渔业船舶海上事故进行定性研究难以准确判定影响渔业船舶海上事故发生的因素和成因。因此，在此基础上，有学者提出灰色系统理论，以进行定量分析[23]。灰色系统理论以“部分信息已知，部分信息未知”的“少数据”“贫信息”不确定性系统为研究对象，通过对安全事故进行系统的整理分析后建立事故发生模型，进而判断导致事故发生的的主要因素和次要因素[24]。其内容主要包括灰数运算与灰色代数系统、灰色信息挖掘方法、灰色聚类评估模型、系列灰色预测模型、多目标加权灰靶决策模型、灰色博弈和灰色投入产出模型等。

借助灰色系统理论中的邓氏关联度，将2011—2015年的业务数据利用邓氏关联度计算公式进行计算得出碰撞、触损和触礁的邓氏关联度结果均在0.9以上，其他事故种类均在0.9以下，与渔业船舶事故发生起数关联度最大的三个因素依次是碰撞、触损和触礁；在对碰撞、触损、触礁等事故类型结合船险数据材料中事故原因统计(船质、船龄、人员操作等)利用邓氏关联度计算后得出：木质渔业船舶较钢质渔业船舶有较低的灾害承载能力，具有较强的事故遭遇倾向；船龄在20年以上渔业船舶遭遇船舶事故的风险明显高于20年以下船龄的渔业船舶；船东、船员的不安全行为是渔民伤残事故的主要原因。

因此，基于事故致因理论对渔业船舶海上事故“定性”及“定量”两方面的分析可知，不良作业环境(包括自然条件和航行条件)、渔业安全管理缺陷、船舶条件、人员的不安全作业行为是导致事故发生的主要原因。

2.3 渔业船舶海上事故防控理论

2.3.1 系统安全理论

系统安全包含生产过程从规划到实施、控制的整体安全工作，由系统安全工程和系统安全管理两部分组成。系统安全工程是应用系统安全原理，检查、总结、分析工程系统中存在的危险因素，根据研究结论调整甚至阻断各个安全隐患，从而减少危险源的出现频率、降低各危险源发生作用的几率，达到相对稳定的安全状态[25]。系统安全管理是以系统安全工程对各类危险的分析、评价数据为研究理论和基础，对危险进行消除和控制。系统安全管理的任务是建立现代安全管理体系，目前应用最多的是PDCA循环管理模式[26]。该管理模式的基本思想是通过不断、循环的进行“计划(P)、执行(D)、检查(C)、纠正(改进A)”的活动(图6)，保证安全管理体系的持续更新，达到净化安全管理体系，提高管理能力的作用。

2.3.2 危险源与危险源控制

危险源指在系统安全中可能引发事故，造成人员伤亡、财产受损的潜在的活跃的非安全存在。事故发生对人身财产的影响程度与危险源的能量、频率紧密相连，据此，可将危险源分为第一类危险源和第二类危险源。一起事故的发生并不是某一个或者某一类危险源作用的结果，只有当第一类危险源释放危险物质，第二类危险源恰恰破坏了对此危险物质的控制系统时，才会导致事故的发生[27]。所以，第一类危险源和第二类危险源不再是平行的直线，存在相交的点时才会引发事故。

运用系统安全分析方法对历年船舶海上事故进行分析后发现，在渔业船舶水上安全事故中，不良环境的影响、人员的不安全行为、船舶的不安全状态和管理上的缺陷都属于事故隐患中危险源的存在。要想防范事故的发生，对危险源进行控制和消除，应该从制度建设和风险防控入手，加强渔船安全监管。

3 渔业船舶海上事故防控对策

3.1 消除引发事故危险源的措施研究

3.1.1 建立海洋灾害预测预警体系，加强航道整治

根据系统安全理论及对其在渔业船舶海上事故的应用分析可知，航行环境、人员的不安全行为、船舶的不安全状态和管理上的缺陷都是引发船舶事故的危险源。

首先应当着力构建海洋灾害预测预警体系。渔业船舶水上作业安全对自然状况有高度的依赖性。自然灾害的突发性、难以抵御性、损害严重性决定了对渔业船舶面临的自然风险的防控必须充分利用气象科技和海洋环境监测预报系统对天气风险的预测，及时通知出海船舶做好恶劣天气防御准备[28]。但目前中国尚未建立完善的海洋灾害预测预警体系,且现有的海洋灾害预测设备种类较少、预测信息准确性较低、预测内容还不够具体、预测时间较长、速度较慢、可监测范围有限,无法满足海洋环境监测需求。因此，为促进渔业经济的进一步发展，我们必须尽快建立海洋灾害预警预报系统，增强海洋灾害的监测能力,根据历年海洋灾害的发生路径，在海洋灾害的高发区、重点航线区、受灾严重区等投入海洋观测站建设，加大海洋测量船、浮标、潜标的投入,利用卫星遥感技术、声学等手段,在海平面监测的基础上加快海洋立体监测技术的建设[29]。

其次，加强对航道的整治。《中华人民共和国航道法》、《中华人民共和国航道管理条例》对航道的规划、建设、养护、保护和管理等方面作出具体规定，包括航道疏浚、清障、修补损毁航道、危害航道通航安全的禁止性行为及相关法律责任。但目前中国海洋产业的快速发展，现有的通航条件已经远远不能满足渔业船舶的航行发展，且私自占用航道影响交通状态的现象也屡见不鲜。对此，可从以下方面进行完善：第一，根据海洋经济的发展状态，重新规划建设航道线路，以满足中国渔业船舶的发展需求；第二，渔业相关部门应严格按照法律法规定期对航道进行疏通清理，除继续贯彻“谁造成碍航谁恢复通航”的原则外，加强监督，及时责令相关责任人拆除或改建碍航建筑物恢复通航；第三，《中华人民共和国航道法》、《中华人民共和国航道管理条例》中违规责任人法律责任的承担主要是以责令改正、罚款等形式，违法成本相对较低，且在所发生的渔业船舶事故中因通航环境不良造成的事故不在少数，法律也并未规定由此造成损失所承担的赔偿责任所依据的赔偿标准，相关法律应予以补充。

3.1.2 强化船东、船长主体责任，加强安全执业培训

船员安全操作是避免渔业船舶海上事故发生的有效保障。在事故致因理论中，无论是单因素事故致因理论阶段，还是事故因果连锁理论阶段，都强调人为因素对船舶海上事故的影响度。因此严格船员操作规范性，提高船员应急反应力是消除因人为因素引起渔业船舶事故这一危险源的有效途径。

(1)强化船东、船长主体责任

《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》将船长定义为指挥一条船的人[30]，《中华人民共和国海商法》也从船长的职责角度将船长定义为负责船舶的管理和驾驶的人。可见，在海上航行中，船东、船长作为渔船安全作业的重要指挥者、渔业船舶安全事故的主要责任人，必须明确其责任主体地位[31]。渔船船籍港所在地的渔业渔政部门要与船东、船长签订安全生产责任书，督促船东、船长必须按照规定配备救生衣、救生筏、灭火器、通讯导航等安全装备，定期检查。另外，明确船东、船长的法律地位，在处理船上紧急事务时，船东、船长可享有一定处分权，同时也应在《中华人民共和国海商法》中规定船东、船长滥用职权行为的相关罚则[32]。

(2)加强安全执业培训

安全管理中人为因素尤为重要，船员作为渔业中不可缺少的一部分，船员自身工作质量的好坏对渔业有着直接性的影响。韩国作为渔业经济重点发展国，在渔船渔港管理、船员培训方面积累了许多成熟的经验。韩国为船员培训专门成立了韩国海洋水产研修院[33]，该院在课程上注重理论与实践的结合[34]，引进了许多先进的教学设备，大大提高了船员的职业素质，降低了人为因素导致渔船事故的概率，为渔船安全保驾护航。中国在海洋渔业发展的重要时期，应该重视可控制因素中船员的职业素养，以提高培训质量、严格考核为原则，重视理论学习与实践的结合，突出对“三新船员”(指新上船，新持证，新上岗的船员)的培训[35]。对船员的安全执业培训应以提高培训质量、严格考核为原则，突出对“三新船员”的培训。

(3)严格安全操作规范

《渔业船舶航行值班准则》、《农业部渔业船舶航行值班准则(试行)》中规定了船员在海上作业过程中，必须要严格遵守相关的技术操作流程和标准，高度重视海上安全。在现实事故案例中，往往存在因为出海前未对船舶安全情况进行检查留下安全隐患。因此，渔业人员(主要是船长及船员等出海作业人员)应根据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国船舶和海上设施检验条例》、《中华人民共和国渔业船舶检验条例》及《渔业船舶检验管理规定》等要求，对渔业船舶的适航条件及机械设备运转情况进行安全隐患排查，确保船舶出海前各设备可正常运转；其次，在渔业船舶作业过程中，严格按照《渔业船舶航行值班准则》、《农业部渔业船舶航行值班准则(试行)》的要求进行作业[36]，所有技术操作均由具备资格证书人员进行，在进行关键操作或紧急情况时，须由资深人员操作或在其监督下完成，防止误操作的发生，保证渔业船舶航行安全。

3.1.3 实施船籍港和靠泊港共管机制

沿海各级渔业渔政管理部门在细化船籍港和靠泊港监管职责的同时，要重点建设二者联合监管机制，重视安全监管。靠泊港要严厉打击未达到安全生产标准的渔船出港作业，加强进出港渔船的检查力度，对于渔船违法违规行为要严格查处；船籍港要重视、加强对渔船生产的检验，最大程度的警惕和防止渔船在航行作业中的危险操作，诸如疲劳驾驶、无人值守、疏忽瞭望等行为。

3.2 管理风险防控措施

3.2.1 完善渔民与渔业安全管理机制

目前在渔业发达的国家已经建构了成熟的公众参与制度。其中，挪威作为海洋渔业强国，在渔业管理方面已经形成较为成熟的管理模式，特别是社会公众参与渔业治理方面。挪威渔民协会是一个由渔民自愿组成的独立的全国性组织，在渔民遇到经济纠纷时，代表渔民主张相关权利[37]。日本的渔业管理以其在20世纪初制定的《渔业法》为基本依据，除由农林水产省水产厅、地方政府配套设置机构的政府行政机关管理外，增加以都道府县各层次的渔业协会等民间组织协同管理，参与渔业船舶检验工作，一方面减轻政府部门工作，另一方面监督政府工作。结合中国目前渔业管理现状和未来建设要求，渔业管理部门应在渔业管理中逐步提高社会公众代表的参与度，通过渔业协会等行业协会和社会组织不断扩大渔民参与的范围和深度，并加强对渔业安全的了解和重视。

3.1.2 制定更加科学合理的航道管理规范

随着世界各国对发展海洋经济的重视和中国海运事业的蓬勃发展，海上航道的再规划建设不可避免。多个水资源开发程度较高的国家都十分重视航道的建设和规范，把航道航运置于重要位置。其中，德国在水资源开发的各个流程中都将航道利益放在优先级，荷兰也将航道保护、航运安全放在水资源开发的首位[38]，且极为关注航道建设和航道规范制定，通过规划海上航道、开挖运河，对于事故多发地段，会进行科学分析，提出整改方案，以此消除危险因素[39]。目前中国对渔业船舶的检验、船员的操作规则方面提出了一定要求，但并未对渔业船舶海上航行状态作出规定。渔业管理部门应当制定强制性的海上交通管理措施，严格依据所在航道实际情况制定船舶航行速度、载重、通行等规定，同时也要对海上危险行驶行为进行规制，如禁止船舶追越行驶、禁止不符合航行条件船舶行驶、禁止驾驶人员无证驾驶等，确保船舶安全航行[40]。

3.1.3 细化法律责任主体承担，完善刑罚衔接制度

目前，中国渔业法律法规对严重违法行为规定了刑事责任的承担，但“以罚代刑”问题较为严重，主要原因在于相关法律法规的不完善，规定较为宽泛，给执法带来不便，打压了行政执法机关主动移送案件的积极性[41]。由此，首先应细化渔业相关法律法规中法律责任承担问题。借鉴韩国《船员法》的规定，明确船长、船员及船舶所有人的职责。其中，要求船舶所有人应与船长、船员订立劳动合同，并按时支付薪资，保证满足船舶、船长、船员的适格条件及船员人数，违反相关规定则处以一定刑罚或罚款；对船长违反规定改变航线、未遵守安全操作规定指挥失误、放纵船员不安全操作等行为处以罚款等行政处罚，情节严重的承担刑事责任；船员应服从船长指挥，违反相关规定同样承担相应的法律责任[42]。其次，渔业违法行为可能兼具行政违法和刑事违法双重违法性，双重责任的承担就需要行政执法与刑事司法衔接机制的构建，尤其是刑罚衔接程序的安排。因此，应确定刑事责任有限优先适用原则和适用情形，克服以罚代刑的现象。同时，规定详细的案件移送程序，包括移送的主体、标准、流程和期限等[43]。

4 结论

利用事故致因理论对渔业船舶海上事故的成因进行剖析发现，造成渔业船舶安全事故的原因可归纳为“人、物、环境、管理”四个方面，即“人的不安全技术操作”、“物的不安全状态(渔业船舶本身)”、“不可抗力的外在自然环境和船舶航行条件”以及“安全管理”上的缺失和不足。渔业安全管理是一个复杂的系统工程，需要应对不同的安全风险类型。农业农村部印发的《加强渔业船舶安全风险防控工作实施方案》，明确提出12项主要任务和20项具体工作，要求加强渔业船舶安全风险防控。只有从源头加以防控，提出有针对性的防控措施，切实加强渔业安全“三线一体系”建设，才能有效缩小渔业安全管理的范围、降低渔业安全管理难度，保障渔民海上作业安全，减少渔民经济收入的流失，促进渔业经济的持续发展。