大型群众性活动安全管理标准化研究

徐 晨，王嘉悦

(中国人民公安大学 治安学院，北京 100038)

随着我国市场经济的不断发展和人民群众日益增长的美好生活需要，各省市举办大型群众性活动的频次越来越多，涉及的人员数量、行业领域、活动范围也不断扩大[1]。2019年，仅深圳市就举办了1 537场大型群众性活动，平均每天有4场活动落地。具有“城市名片”效应的大型群众性活动在促进市场繁荣发展和丰富人民生活形式的同时，其暴露出的一系列风险隐患和公共安全问题也受到了社会各界的高度重视。据不完全统计，2001年—2014年间国内外共发生150起拥挤踩踏事件，共造成18 589人伤亡，其中死亡5 867人(占总伤亡人数的31.56%)[2]。大型群众性活动涉及到多方面复杂因素，是个充满不确定因素的社会活动[3]。与此同时，大型群众性活动的举办会吸引大量游客来到主办城市，使得短时间内城市流动人口分布高度集中，公共安全风险徒然增加[4]。为从根本上解决大型群众性活动的安全风险问题，实现大型群众性活动精细化管理，建立和完善大型群众性活动安全管理标准化体系显得尤为重要。西方发达国家非常重视大型群众性活动安全管理的标准化建设。例如，美国陆续制定了《应急活动计划》《国家事故管理系统》《紧急通道的维护和运行》等制度，明确了应急管理的一系列标准，同时还制定了严格的大型群众性活动安全防范预案标准[5]。相比之下，我国对于大型群众性活动安全管理标准化建设的研究相对较少。马娜等[6]在2009年第一次提出应通过制度、法规、标准建设来规范大型群众性活动的安全管理。何祎等[7]对国内外大型群众性活动公共安全管理标准进行了基础性的梳理和总结。王树民等[8]提出要明确公安机关在大型群众性活动中职责履行、秩序维护及责任追究的法制化和规范化问题。刘力皲[9]分析了标准化语境下对大型群众性活动安全管理提出的新要求，并开创性地提出了强化大型群众性活动安全管理的具体路径。2016年10月13日，国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会联合发布《大型活动安全要求国家标准》，同年12月，中共中央、国务院出台《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，明确要求“完善大型群众性活动安全管理制度，加强人员密集场所安全监管”，这标志着我国大型群众性活动安全管理正式进入标准化建设的新阶段。

目前，针对大型群众性活动标准化管理的学术研究主要集中在安保力量的配置、警务机制的完善、安全评价体系等具体的安全管理标准的研究上，而对于宏观层面上大型群众性活动安全管理规范的设计、管理标准的细化研究尚有欠缺。基于此，笔者以国家及部分省市大型群众性活动管理规范性文件为研究素材，创新性地运用要素评价的方法探究大型群众性活动安全管理标准化的建设现状，并针对当前大型群众性活动安全管理标准化发展存在的问题提出具体的对策和改进思路，以期为促进大型群众性活动安全管理规范化建设，强化大型群众性活动安全标准化管理提供参考。

1 大型群众性活动安全管理关键要素的提炼

在综合考虑代表性、地域性、特殊性和完整性的基础上，笔者在对大型群众性活动安全管理关键要素进行提炼时，共选取国务院公布的《大型群众性活动安全管理条例》(以下简称《条例》)及27个省市的大型群众性活动安全管理办法等管理规范性文件(含草案、意见稿)，如表1所示。

各省市大型群众性活动安全管理规范性文件内容既存在着相似性又有其特殊性。由于大型群众性活动安全管理的水平与经济社会发展水平呈较强的正比关系，虽各地大型群众性活动安全管理规范性文件的制定时间不尽相同，但往往是经济社会发展水平高的地方先行先试[10]。因各省市规范性文件制定的时间不同、考虑的侧重点不同，笔者在进行关键要素提取时着重考虑了要素与“安全管理”的相关程度，重点将安全责任、安全许可及安全管理要素进行要素拆解，并进行整体要素及部分要素之间横向、系统的评价对比。

2 大型群众性活动安全管理关键要素对比分析

2.1 大型群众性活动安全管理整体要素对比

大型群众性活动安全管理要素整体对比评价表如表2所示，可以发现各省市大型群众性活动安全管理要素完整水平参差不齐，个别要素出现频率较低，地区之间差异较为明显。具体来分析，首先，福建省、北京市和上海市等省市的大型群众性活动安全管理要素数量均达到了22个及以上，涉及的安全管理内容更加全面具体，侧面反映了这些省市政府对大型群众性活动的安全管理涉及面更广、牵扯线更细。其次，浙江省、镇江市和鹰潭市等省市的大型群众性活动安全管理要素数量均为11个及以下，要素缺失现象较为严重，规定的安全管理内容相对简单，这将不利于指导活动举办者、场地管理者和公安机关等有关政府部门把握活动安全保障这把“尺”，存在管理漏洞、安全隐患等风险问题。再次，在安全责任一级要素中，大部分省市都规定了承办者、场所管理者及公安机关的安全职责，而涉及政府部门职责、参与人员责任及安全工作人员职责规定的省市相对较少，特别是政府部门职责和安全工作人员职责两要素缺失现象尤为明显。政府部门在本行政区域内大型群众性活动安全管理工作中起领导作用，在督促公安机关和安全监管、住房城乡建设、卫生计生、交通运输及旅游管理等部门依法履行职责、协调和解决大型群众性活动安全管理中存在的重大问题起关键作用。纵向政府的多层级性和横向政府部门之间的分割性，造成了安全管理责任划分困难，致使有些安全管理问题已经超出了一些地方政府及其部门的风险认知范围[11]。所以在规范性文件中规定各政府部门的具体责任、明确相关部门的权责分配，有利于加强各部门内部的相互协调和沟通，使大型群众性活动安全管理工作能够更顺利、安全地进行。另外，在安全许可一级要素中，许可条件要素出现次数较少，应在管理规范性文件中规定许可条件符合政府管理服务规范化和透明化的要求，有利于指导活动承办者筹划、准备及申报大型群众性活动。而在安全管理要素一级要素中，大部分省市都对活动举办前的安全管理及现场安全管理作了有关规定，但在安全技术条件认定、预计参加人数认定及安全评估规定这三方面重视不足，尤其是安全技术条件，仅有8个省市进行了规定。安全管理是大型群众性活动的重中之重，而安全技术、安全评估和活动预计参加人数认定是安全管理的关键环节，因此应在大型群众性活动管理规范性文件中进行明确规定，建立更为科学严谨的管理制度。

表2 大型群众性活动安全管理要素整体对比评价表

2.2 大型群众性活动安全管理部分要素对比

(1)现场安全管理要素对比。现场安全管理不仅是大型群众性活动安全管理的重中之重，也是大型群众性活动管理规范性文件重点规定的部分。国务院出台的《条例》仅仅规定了公安机关现场警力布置要求、启动应急预案情形规定等4个要素，规定范围较为宽泛。大型群众性活动在举办过程中容易发生各种类型的公共安全突发事件，如拥挤踩踏、暴恐袭击、临时搭建物坍塌等，造成一定的人员伤亡和财产损失，甚至引发社会恐慌。因此，除了规定大型群众性活动举办前的安全监管措施外，各地在开展大型群众性活动安全管理机制和体系研究时应高度重视活动的现场安全管理措施，确保活动的顺利举行。

部分省市大型群众性活动安全管理现场安全管理要素评价表如表3所示，可以看出部分省市已经探索出独特的活动安全管理措施，如特区试图根据活动安全风险等级确立安全风险分级管理制度，并在《特区大型活动安全管理条例》(草案)第三十九条特别规定“大型活动达到极高、高安全风险等级的，市、区人民政府应当启动联勤指挥工作机制，在活动现场设立由有关主管部门和服务保障部门参加的联勤指挥部”，这使政府和公安机关等有关主管部门可以有效地对活动现场进行监督管理、现场指挥及运行保障，更好地协调解决活动现场相关问题；福建省、北京市等6个省市明确规定严密管控活动现场，进行秩序疏导、人流控制，可有效避免活动现场失控情况的发生；湖北省、南京市等6个省市对活动安全保卫工作做出了具体的规定，强化了安全保卫工作的专业性和规范性。由此可见各省市都在探索如何更好地落实活动安全的保障工作，对大型群众性活动现场安全保障工作实施更为科学的制度化规范和管理，是未来发展的必然趋势。

表3 部分省市大型群众性活动安全管理现场安全管理要素评价表

(2)安全风险评估要素对比。2016年10月13日，国家质量监督检验检疫总局与国家标准化管理委员会发布的国家标准《大型活动安全要求 第1部分：安全评估》(GB/T33170.1-2016)中，对大型群众性活动安全评估提出了更专业、更规范的要求。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进城市安全发展的意见》中明确要求对重点人员密集场所、安全风险较高的大型群众性活动开展安全风险评估，建立大客流监测预警和应急管控处置机制。目前，已有部分省市在管理规范性文件中针对各类大型群众性活动的风险辨识及评估作出规定。但我国在大型群众性活动风险评估领域起步晚，发展尚不成熟。笔者在整理和研究部分省市大型群众性活动管理规范性文件时发现，一些地方政府对大型群众性活动安全风险评估规定较少，有的仅仅规定了2～3项内容，甚至没有作出规定。对于安全风险评估的评估方法、具体步骤及包含因素等具体细节，相关学术研究已在进行[12-14]，不再进行讨论。笔者以与安全风险评估相关的规范性文件文本为依据，对部分已有的规范性文件中的安全评估规定内容进行归纳与整理(具体如表4所示)，力求为未来大型群众性活动风险评估分析的探索及相关管理规范性文件的完善提供一个参考方向。

表4 部分省市大型群众性活动安全管理安全风险评估要素评价表

(3)安全技术要素对比。在大型群众性活动安全管理规范性文件中明确大型群众性活动安全技术参考标准，有利于改变活动安全技术工作靠经验管理的模式，提高大型群众性活动安全管理能力,进一步科学、精确地对大型群众性活动进行安全管理。部分省市大型群众性活动安全管理安全技术要素评价表如表5所示，可知在6个城市中，只有大同市和北京市对安全技术进行较为周密和详细的规定，其他省市仅规定了人员容量、通道核定标准等安全技术条件，存在数量不足、全面性不够及安全性较低的问题。在大型群众性活动管理法规规范中完善场地布局和安全标识设置标准、临时隔离设置标准、电气设备安全标准等安全技术参考标准对确保大型群众性活动的顺利、有序进行至关重要，科学的安全技术标准能够有效保障活动各环节有序进行，确保活动现场的场内秩序和谐有序。因此，有必要加强对大型群众性活动安全技术参考标准的研究并完善相关法规规范，确保其科学性和有效性，保障大型群众性活动在场地安全、设备安全、交通安全等方面的技术条件严格基于标准进行。

表5 部分省市大型群众性活动安全管理安全技术要素评价表

3 结论

为进一步加强大型群众性活动安全管理标准化工作，促进大型群众性活动规范化管理，笔者以国家及部分省市大型群众性活动安全管理规范性文件为研究材料，系统分析和研究了大型群众性活动安全管理标准化工作的建设现状，发现我国大型群众性活动安全管理标准化体系建设还需进一步完善。

(1)应进一步完善大型群众性活动安全管理制度，提高大型群众性活动安全标准化管理水平。推进大型群众性活动安全标准化管理体系的建设，重点在于落实主体责任制，制定和完善大型群众性活动安全管理制度，建立风险防范机制和事故应急处理机制，规范活动的举办流程，使大型群众性活动的各个环节都严格按照法律法规和标准规范的要求进行。从上文分析可得，目前我国大型群众性活动安全管理标准化水平有待提高，管理制度在关键要素的设计和选取上还需进一步研究，尤其是安全管理要素的科学性、规范性及系统性还有待加强，今后仍需完善相关的理论研究和实践反馈。

(2)监管部门职责仍需进一步明确。政府是大型群众性活动安全管理的“领头羊”，公安机关是大型群众性活动的安全主管部门，这是法律的规定，也是社会的共识。但大型群众性活动具有活动复杂、管理难度大、风险隐患多等特点，往往需要公安机关协同应急、住规建、质监、交通运输、文化体育旅游、卫计、食药监、工商、城管、环保、市政林业、信访、会展、防灾减灾(气象、地震等)，以及供水、供电、供气、通信等部门，分别按照各自职责和有关规定，对大型群众性活动实施安全监督管理。但从上文可以看到，各省市对政府部门安全职责的规定并不多，有的仅仅规定了“县级以上人民政府其他有关主管部门按照各自的职责，负责大型群众性活动的有关安全工作”，甚至有些省市没有规定。在实际工作中，部门省市在大型群众性活动的安全管理中出现了各部门职责不清、监管不当、管理疏忽及配合不力等问题，引发了危害群众安全的公共安全的事件。因此，在大型群众性活动管理规范性文件中明确相关部门职能、划清安全管理责任显得尤为重要。市、区政府应强化对大型群众性活动安全工作的领导，及时协调解决大型群众性活动安全管理中的问题，避免部门内部出现“踢皮球”和“和稀泥”的现象。

(3)应加强对安全风险评估的重视。大型群众性活动中最重要和最基础的目标是安全管理问题，保护公民生命财产安全、维护社会秩序和公共安全是举办大型群众性活动的第一要义。在大型群众性活动筹备期间对其进行公共安全风险的评估，形成安全风险评估报告，可以及时地发现活动安全管理工作存在的盲点、保障活动安全顺利进行，也有利于活动安保力量的配置，避免警力资源的浪费。因此，对大型群众性活动公共安全风险进行评估和预测具有重要的科学意义和社会价值。但当前大型群众性活动安全评估工作的发展具有滞后性，且缺少评估主体，社会化认可程度并不高。从上文分析得知，目前部分省市管理规范性文件中对于大型群众性活动风险评估的规定较少，很多安全评估的细节仍有待进一步完善。政府部门应着力推动大型群众性活动风险评估工作的体制建设，在制度层面上完善大型群众性活动公共安全风险评估机制，明确风险评估的主体，实现标准化、科学化的大型群众性活动风险评估。