干部高配制度：一种权责均衡的治理机制——基于鄂西经济发达镇的考察

彭晓旭

(华中师范大学，湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

我国基层治理在纵横维度上具有两个显著的不均衡特征。在纵向的权责配置上，越是上级，其掌握的权力和支配的资源就越多，越是下级，其所需要承担的责任与处理的事务就越多，这就催生了基层治理体制责权利不对称现象[1]。近年来，中央及省市各级政府为确保各项政策有效落实，纷纷通过向上集中行政权加强对基层的控制，向基层传达的任务越来越多、标准越来越高、要求越来越严，但基层所需的人财物等配套资源却缺少相应保障。乡镇政权位于官僚体制序列末梢，责权利不均衡现象最为明显。与此同时，在横向的治理结构中，同一个县域范围内有近郊乡镇与远郊乡镇、工业乡镇与农业乡镇、经济发达乡镇与一般乡镇等诸多类型划分，各种类型的乡镇在经济社会条件以及历史文化传统等方面存在巨大差异，治理需求与治理能力也截然不同，共同构成了不均衡的县域治理格局。由基层治理纵横结构中“两个不均衡”所引发的“权虚责实”[2]“层层加码”[3]等权责不均衡问题加剧了基层治理中唯上主义、形式主义以及官员避责[4]等问题的发生，严重制约着基层治理绩效的提升。

为扭转此格局，中共中央、国务院印发了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求切实加强基层政权治理能力建设。基于此，各地纷纷探索化解乡镇权责不均衡困境的可行路径，学界也结合基层治理实践对其进行了深入考察和剖析。乡镇权责失衡困境的背后直接体现了科层体制内部上下级之间权责配置的问题，因此既有研究成果也主要聚焦在“自上而下”和“自下而上”这两种路径之上。

一是自上而下的路径，该路径主张通过上级向下级放权的形式来化解乡镇权责失衡困境。如发源于广东、浙江等地，随后在全国多地推广的乡镇行政管理体制改革，通过向乡镇下放自主审批权、综合执法权、人事主动权等权力，扩充乡镇发展自主性[5]，化解“看得见的管不着、管得着的看不见”的权责悖论[2]。在简政放权背景下，治权下放使得乡镇政府在有力执行上级多重治理任务的同时还能有效回应基层多元治理需求，形塑出基层政府“复合治理”的实践样态[6]。二是自下而上的路径，该路径强调通过下级治理责任向上转移来改善乡镇权责失衡现状。具有代表性的如领导小组、工作组、作战指挥部等特殊的组织结构设置，其通过政治压力传导、职责结构调整和协作风险控制等实践机制，优化科层体制上下级之间的关系[7]，高效地集中行政资源,处理跨部门、跨区域的公共事务，使制度化与有效性之间达成平衡，进而提升基层治理能力[8]。

上述研究具有一定的启发性，但同时也存在不足之处。

第一，以权力下放为主要途径的强镇扩权改革可以在一定程度上取得经济发展和制度创新的成效，但需要建立在正确理解放权赋能、理顺上下层级关系以及科学有效合理放权的基础之上，否则单向度的权力下放势必会成为上级政府或职能部门“甩锅避责”的策略性选择[9]。当前基层服务型政府建设过程中所出现的供需错位和服务泛化等困境[10]已经充分印证了这一点。

第二，领导小组、工作组等运动式治理机制虽然能够依托党政体制有效统合治理事务和治理责任，但在实际运行过程中仍旧以科层制为底色，这就意味着领导小组和工作组只有在一个高度稳定且确定的组织环境中才能实现高效率的运行[11]。通过这种方式来缓解乡镇权责失衡的状况，只会导致组织结构的简单再生产，不仅极易陷入“头痛医头脚痛医脚”的机械循环，还会因为统一性的治理标准无法适配具有高度复杂性和综合性的基层治理情境，而带来地方性知识的损耗。

第三，无论是自上而下的视角还是自下而上的视角，其实践过程都是通过单方面的权力下沉或责任上移来缓解乡镇权责失衡的状况，这就忽略了一个极为重要的事实：权责关系是科层组织运作的基础，权责失衡也必然成为乡镇一级行政体系的实践常态，这是压力型体制下不可避免的制度性产物[12]。因此，化解乡镇权责失衡难题不能只停留在放权或移责的层面，更重要的是通过治理机制创新，实现权力资源的合理化配置，建立起一套完善的激励结构，使乡镇这一级组织本身拥有的人财物资源达到较为理想的匹配状态[13]。换言之，乡镇最重要的资源是人[14]，乡镇治理只有通过对基层干部的有效动员，才能实现对具体事务的有效治理。乡镇治理有效高度依赖合理的人事制度作为支撑。

2021年7月，笔者跟随研究团队在湖北省西部L镇①进行了深入的田野调查，收集了较为丰富的一手资料。L镇是当地的经济发达镇，2020年全年完成规模以上工业总产值91.9亿元，实现财政总收入2.21亿元②。经济社会发展水平较高、速度较快导致社会治理事务较多、难度较大。为应对远超出镇级体制所对应的公共事务总量和管理规模，L镇自2012年启动行政管理体制改革，全镇共设置2个副处级岗位、4个正科级岗位和16个副科级岗位。较之于临近乡镇以及中西部地区的一般乡镇，L镇不仅党政主职领导的行政级别得以提升，而且正副科领导岗位的数量也明显增多，其干部队伍配备具有明显的“高配”特征③。从资源的角度来看，上述县处级、乡科级岗位均属于县域内的稀缺资源，亦是科层体制内部的权威性资源，正是因为特定的岗位背后集合着制度性的权力与权威，官僚个体才拥有了协调资源、动员人员服务于特定治理目标的能力。在此基础上，干部高配制度实际上是县域权威性资源通过灵活化配置方式对接社会治理需求的一种特殊的人事制度安排。基于此，本文尝试以L镇干部高配制度为分析基础，通过揭示经济发达镇的运转困境，挖掘干部高配制度的运作逻辑与基础，探讨权威性资源配置对于化解乡镇权责失衡困境的积极意义，以期对学界既有成果形成补充与推进。

二、“小马拉大车”：经济发达镇的负重运转困境

如前所述，不同类型的乡镇构成了不均衡的县域治理格局④。在工业化、城镇化进展缓慢的一般乡镇，产业发展的社会环境以及乡镇治理的社会基础在长时间内维持着较为稳定的状态。尤其是在以农业为主导、工业化和商业化水平较低的中西部资源匮乏型地区[15]，人口大量外流导致本地治理事务规模较小且事务类型较为单一，乡镇治理仅需在综治信访、环境整治、农村公共服务供给等方面运用一切正式和非正式的资源与手段维持基本的底线秩序，呈现出鲜明的“维控型”特征[16](p.14)。

相反，在聚集了众多工业企业的经济发达镇，丰裕的就业机会和不低于外出务工所能获得的劳动收入不仅使得本地人口结构较为完整地保留下来，还吸引了大量外来务工人口。面对数倍于一般乡镇甚至与普通区县相差无几的人口规模，经济发达镇不仅治理事务体量庞大，而且治理事务的综合性更高、复杂性更强，实现有效治理的难度更大。同时，经济发达镇的发展能力与发展水平对于整个区县的经济社会发展影响巨大。一般情况下，上级政府会给经济发达镇设置更加全面的考核事项以及更加严厉的考核要求，期望通过经济发达镇的快速发展带动地方社会的全面进步。因此，经济发达镇除了要超负荷完成治理任务以外，通常还承担着带动区域经济发展、推进产业结构优化升级、引领新型城镇化建设等重大职责，各种压力都远高于一般乡镇。

从田野调查收集到的状况来看，L镇作为经济发达镇主要面临三大运转困境。

一是治理事务总量大、难度高。L镇下辖19个村、1个社区，常住人口接近12万。全镇个体工商户共计2575户，企业649家，农民专业合作社112家，其中规模工业企业达46家，并包含中国500强企业1家。仅2019年，L镇新签约、投资的项目就有16个，总额达53.23亿元，另有新开工、新投产的5000万以上工业项目14个。人口基数大且人口规模持续增长导致L镇的常规性治理事务总量庞杂，同时也大大提升了安全生产、环境整治、征地拆迁、信访维稳等重点工作的治理难度。

二是优势人员集聚导致晋升通道拥挤。受地区经济社会发展差异影响，本地其他乡镇每年仅有1～2名年轻干部入职，且年轻干部工作“刚上手”就会通过参加遴选考试调走或被上级单位借调，“有编无人”和“在编不在岗”现象导致干部队伍老龄化问题突出，严重影响了乡镇政府正常运转。而L镇近年来每年招录年轻干部5～6名，全镇80后干部占比85%以上，规划编制始终处于饱和状态。L镇核定编制总额122名，其中行政编制50名，事业编制72名。为适应发展形势，实现“人事匹配”，L镇于2019年底深化行政管理体制改革工作，按照“职责同构”原则将全镇所有公务员与事业编制人员打散重组为“两办六局一中心”⑤。年轻干部往往知识储备丰富、头脑灵活、事业心责任心强，是乡镇干部中的优势群体，对于提升乡镇整体工作质效具有关键促进作用。但是乡镇政府行政层级较低、领导岗位稀缺、隐性台阶较多，优势人员过度集中势必会导致干部政治晋升渠道拥挤堵塞，消解年轻干部的积极性。同时，乡镇政府为了完成某些阶段性重点工作，保证机体正常运转，在一定程度上还会有意放缓部分干部的晋升速度。

案例1：L镇政务服务中心主任FYP，2016年硕士毕业后进入L镇工作，任职经历与个人资历皆已符合干部提拔任用标准。但由于优化营商环境、基层便民服务创建以及政务服务一网通办是上级政府近两年来抓得比较紧的几项重点工作，暂无合适人选可以顶替FYP出任中心主任。因此，L镇不得不放缓FYP的晋升节奏。(访谈编号：2021071602FYP)

三是地方发展中的条块分割矛盾突出。通常情况下，一般乡镇仅需完成上级政府交办的各项任务，协助配合上级职能部门开展各项工作，在经济发展和社会治理等方面没有过多的压力。而L镇除了要完成常规行政任务以外，还要在招商引资、完善工业园区建设、重大投资建设项目全流程帮办代办等方面谋求主动发展，为项目落地配套服务。并且L镇作为各项争优创先、改革工作的试点单位，与上级政府、职能部门沟通频率大大提高，必须通过多方面协调为乡镇发展争取更多资源。经济社会的迅速发展并没有带来乡镇话语权的实质性提升，与职能部门沟通协调不畅的问题更加尖锐，条块分割矛盾突出。

案例2：L镇是湖北省深化行政审批权限下放工作中承接事项的试点单位，截止到2021年7月，共承接上级下放的审批事项393项，而同地区其他乡镇仅承接141项。以农村宅基地用地建房审批事项为例，该事项办理时限最开始为30天。由于宅基地建房审批需要联合其他部门进行现场勘探，所以L镇通常会收集一部分申请表后先开会讨论，再对符合要求的建房申请进行集中勘验。后来上级政府大力推行“一网通办”，要求提升政务服务态度和服务时效，全面缩减办理时限70%、减免审批材料50%，出现一例超时办件即被定为“逾期红牌”，季度考核就会“不合格”。因此该项业务就需要政务服务中心与其他部门加强条块合作，而这往往需要乡镇领导出面协调才能完成。(访谈编号：2021071701HYQ)

可见，经济发达镇在经济发展、社会治理等方面具有显著的发展型特征。如果将一般乡镇的行政运转状况比喻为“小马拉小车”，那么经济发达镇则可以被概括为“小马拉大车”。那么，针对L镇的负重运转困境，如何整合利用现有资源激励组织人员并协调条块分割矛盾，对实现乡镇有效治理具有十分重要的现实意义。

三、从失衡到均衡：干部高配制度的运作逻辑及基础

(一)干部高配制度的运作逻辑

“干部高配”作为一种灵活的人事制度安排，凭借资源的稀缺性与权威性有效化解了经济发达镇的权责失衡困境，其运作逻辑主要包含两个方面：一是通过“干部高配”，在乡镇科层体制内部塑造出层级化的政治激励结构，构建常态化的激励体系，调动各层级工作人员的积极性，推动各项工作扎实落地；二是基于“干部高配”灵活配置行政权力，构建制度化破解条块分割矛盾的有效路径，统合条块关系以服务于乡镇治理与发展。

1.对内：塑造层级化的政治激励结构

调动基层干部工作积极性的激励手段有三种基本类型，分别是政治激励、经济激励和情感激励。十八大以来尤其是中央“八项规定”出台之后，基层本就十分有限的物质福利被进一步控制和压缩，经济激励的效果大幅下降；情感激励的效果与领导个体为人处事的方式高度相关，不同领导之间差异性较大，且激励效果持续性较弱。因此，以政治晋升为主要形式的政治激励成为政府组织内部最为核心的激励方式。“干部高配”制度对L镇党政主职领导、副职干部以及一线人员⑥分别给予了不同程度的政治激励，使得各层级工作人员都能在体制中找准自己的定位，进而激发基层干部的积极性和能动性，促使他们在各自岗位上尽职履责，提升乡镇治理绩效。

(1)党政主职：进行常态化自我加压

改革开放以来，高度集权的中央政府为刺激地方经济迅速发展，将我国政府体制与经济结构的独特性质相结合，使行政体制内生出“晋升锦标赛”模式[17]，创造性地发展了一种具有中国特色的激励地方官员推动地方经济发展的治理方式。现如今这一解释在地方官员政治晋升中仍有较强的生命力。作为官员晋升锦标赛的主要激励对象，乡镇党政主职领导被高度吸纳到竞赛当中，他们往往通过调动乡镇一切正式、非正式的资源参与锦标赛竞争。在L镇，党委书记和镇长都高配为副处级领导干部，但是高配的行政级别反而给他们带来更大的压力。

案例3：相比其他乡镇的书记镇长，L镇书记和镇长的行政级别要高半级，但他们的压力要大得多。去区里开会时，因为级别高，座次排序都在前面。书记因为是由区委常委兼任，更是经常坐在主席台上。各个乡镇的党政一把手之间不免相互比较，如果两个副县级领导管理的乡镇各项考核排名还不如普通乡镇，他们私底下会被同行笑话，那是很丢人的事情。所以L镇书记镇长对于各项工作都抓得非常紧，要求也更高。(访谈编号：2021071901YYJ)

从上述案例可以看出，虽然L镇党政主职的行政级别得以跃升，但工作内容和工作性质与其他乡镇党政一把手并无本质差异，仍然处于乡镇党政主职这一群体的“晋升锦标赛”当中。另外，正因为党政主职的行政级别提升了，他们只有在竞赛中胜出，才能显示出级别高配的作用和价值，否则就会因为“才不配位”而遭受负面议论。因此，干部高配制度对于乡镇党政主职具有明显的政治激励作用，他们不得不进行常态化的自我加压，再通过科层体制将压力传导到下属各个层级，保证乡镇各项考核排名均位于全区前列。

(2)乡镇副职：设立稳定的人事预期

在权责不匹配和正式激励资源稀缺的条件下，为了实现对乡镇干部的人事激励和动员，乡镇人事晋升通常存在层级、岗位等非制度性的隐性阶序[18]。表面看来，从乡镇副科级干部晋升到正科级领导职务，二者在行政级别上仅仅相差半级。但实际上，从排位⑦靠后的乡镇副职晋升到乡镇党委书记，中间往往隔着七八个台阶，实现这种晋升往往需要经过数十次提拔重用，耗时二三十年。同时，从20世纪80年代初开始，中央在选拔领导干部时所强调的“干部四化”标准中执行最彻底、要求最严格的就是领导干部的“年轻化”[19](p.184)。在这两方面因素叠加影响之下，众多乡镇副职干部因为超过了提拔任用的年龄要求而在晋升中遭遇“科级天花板”[20]，这造成那些“资深老乡镇”工作积极性降低，严重影响乡镇治理绩效。

案例4：L镇是个大镇，只有在别的乡镇当过一把手才能调到这里当镇长，再过渡到书记。L镇的岗位设置和别的乡镇大同小异，但在同样的岗位上能接受的锻炼远远高于其他乡镇，所以只要能进班子，一定会被提拔使用，到了副书记下一步就可以交流到别的乡镇当乡镇长。纪委书记YYJ从隔壁乡镇平调过来，尽管职务没有变动，但也算重用。另外，因为经济发展十分重要，两个园区办副主任负责征地拆迁、综合执法、城建规划、生态环保等急难险重的工作，也都被高配成了正科级。(访谈编号：2021071801ZJ)

对于一些临近退休的干部而言，政府体制内部存在这样一种现象：自己即使再怎么努力也升官无望，不如当一个“老油条”。这是因为政府官员的工作动力不仅来自于当下所面对的经济激励与情感激励，而且更多地来源于个体综合各方面情况后对于晋升机会的判断，即人事预期。只有当一个干部拥有较好的人事预期时，其行为才会稳定且有积极性。在案例4所呈现的乡镇副职人事晋升问题中，正是由于L镇“干部高配”的人事制度安排赋予了乡镇副职稳定的人事预期，该制度才能充分激活他们的积极性、主动性和创造性，激励他们在各自的岗位上认真工作，保证乡镇体制有序运转。

(3)一线人员：显性晋升激励前置

乡镇通常设置有五个流动层级，分别为科员、副股级、正股级、副科级、正科级，其中正股级干部又被称为中层干部。在理想状况下，新入职的科员每3年左右可以向上流动一个层级，成为中层干部大约需要6年时间。只有成为中层干部以后，通向乡镇副职及乡镇班子队伍的通道才会被打开。一个人如果连中层干部都不是，一般情况下不会被纳入乡镇班子成员副职选拔考察范围。乡镇是不完备的一级政权，事权、财权皆在较大程度上受到约束和限制[21]，并且由于行政层级低、领导岗位较少，很少有乡镇干部能够在仕途晋升上一帆风顺、毫不耽误。而中层干部及办事员是乡镇政府的一线人员，他们年富力强、工作经验丰富，对地方情况也十分熟悉，晋升节奏和流动速率一旦放缓，就难以对他们进行有效激励，其结果必然会对乡镇治理效果产生巨大影响。

案例5：除乡镇副职外，L镇“两办六局一中心”负责人均为副科级，满足条件的工作人员也可以通过职级并行享受副科级待遇。另外，“两办六局一中心”的工作人员每年会根据乡镇实际工作需要进行调整，乡镇班子有职位空缺后，各局办的负责人可以直接顶上。这样一来，可供流动的副科级职位就变多了。(访谈编号：2021071502LLN)

如果将“干部高配”为乡镇副职带来的稳定人事预期视作一种隐性的激励手段，那么因为“干部高配”而增多的副科级职数对于一线人员来说就属于显性激励。正常情况下，中层干部进入乡镇班子成为副职后才可以成为副科级干部。而在“干部高配”的制度安排下，成为中层干部就意味着获得了副科级身份。显性激励前置在一定程度上扩充了L镇干部晋升的包容空间，使得更多的晋升机会向乡镇一线工作人员倾斜，这就可以激励更多一线干部为了晋升而积极工作，激活一线干部的主体性与主动性。

2.对外：制度化破解条块分割矛盾

条块关系是认识我国政府体制的一个重要概念，其主要表现为上级职能部门和下级地方政府之间相互合作和相互制约的状态。但在政府实际运作过程中，条条和块块更多表现出矛盾和冲突的一面。条条在履行部门职责时，过于强调、维护与谋取本部门利益，却忽略了条条的职责首先在于维护整体利益。“行业话”与“普通话”之间的利益分割难以调和是引发条块矛盾和条块冲突的重要原因之一[22](p.68)。另外，自项目制实施以来，依靠特殊的部门运作方式，条条掌握了关键性的资源配置权，并且支配资源的权力越来越大，基层与地方政府想要获得项目资源不得不“跑部钱进”[23]。而作为我国最低一级政府，乡镇所掌握的资源极度匮乏，其在与上级职能部门沟通协作过程中存在的条块矛盾更为突出。破解条块分割矛盾，对于化解乡镇权责失衡困境、促进地方经济社会发展、实现乡镇有效治理具有重要的现实意义。

案例6：农业部门和水利部门原本属于两条线，各自下来的项目都戴了“帽子”，这导致乡镇无法围绕农业产业配套水利设施。而且现在部门分配项目都注重“出效果”，造成明星村项目积压严重，普通村项目却很少。其他乡镇难以协调这些问题，只能上面给什么项目下面做什么事情，非常被动。而在L镇，书记镇长只需要打个电话，区直部门在与乡镇工作人员对接时就会说“这是区领导安排的事情”，乡镇干部开展工作就可以与实际情况相结合，有更多操作空间。(访谈编号：2021071301QDD)

从案例6可以看出，条条各自为政使得相关联的项目资源之间难以产生共鸣，导致项目运作陷入碎片化困境，资源供给目标与乡村社会需求发生偏离，这直接影响着乡村社会发展与公共服务效率的提升。条块关系是我国一统体制的重要特色之一，由此而来的条块分割也是一项重大难题。只有充分发挥条块统合作用，才能提升国家治理能力[24]。在L镇，干部高配制度自上而下地推动着条块之间权力与责任的重新配置，重构了经济发达镇与上级职能部门间的关系，大大提升了经济发达镇协调资源、动员人员服务于特定治理目标的能力，成为制度化破解条块分割矛盾、统合条块关系的有效路径，在经济社会发展与基层社会治理两方面满足了经济发达镇的特殊性治理需求。

(二)干部高配制度的运作基础

借助干部高配制度，L镇依靠科层体制内权威性资源的灵活化配置解决了基层干部的人事激励问题与基层条块分割矛盾，化解了统一、稳定的体制与综合化、多样化基层治理需求之间的张力，在维系体制稳定性的同时形塑并增强了体制韧性。在基层治理场域中，体制韧性表明体制既可以通过整合常规性资源进行自主性伸缩调整，亦可以吸纳和包容非常规的权威性资源，通过多种形式增强体制适应性，提升体制与基层社会治理需求的契合程度。韧性体制因此成为中国特色科层体制的典型概括[25]。作为干部高配制度在基层治理中发挥作用、化解乡镇权责失衡困境的重要基础，体制韧性赋予了干部高配制度能动空间，这主要体现在以下两个方面。

一方面，体制韧性为干部高配制度的正常运行提供合法性基础。在科层体制运转过程中，不同的人事制度安排虽然不会动摇科层体制的组织结构，但可能会在一定程度上改变体制的运行方式。干部高配制度的出现加快了部分基层干部晋升和流动的速度，也改变了条块之间的协调与沟通方式，这显然与官员照章办事、分工专业化等韦伯意义上的科层制特征[26](pp.278-286)相悖，必将打破体制内部的常规运作逻辑。更为关键的是，只有通过上级合法性授权，行政官员和干部才能基于政治晋升的正向激励再生产出一定的人事预期并表现出积极稳定的行为。因此，干部高配制度的有效运行需要得到体制的认可和支持，这是干部高配制度的重要合法性来源。在L镇，“干部高配”的人事制度设置即来自于上级党委政府根据L镇的负重运转实际所作出的合理安排，而同一地区其他乡镇则依旧维持着常规化的人事制度安排及人力资源配置。通过上级对下级的合法性确认，实现人事安排与治理实际相匹配，这也正是体制韧性的具体表现。

另一方面，体制韧性为干部高配制度发挥治理功能提供正式权力支撑。在基层人事制度运行过程中，条块之间实现有效沟通与协调，甚至促使条块关系从“以条条为中心”向“块块主导”转变，都需要上级向下级授权。在L镇，“干部高配”的人事制度安排不仅需要对基层干部的行政级别和职务进行调整，而且涉及乡镇与上级职能部门及其他乡镇之间权力关系的重组。只有上级党委政府提供正式权力支持，L镇才能够突破既有的权力配置格局，将自身与上级职能部门间的平级协调关系调整为层级压力下的“权威—服从”关系，更好地服务于L镇的经济社会发展和基层社会治理。在这其中，如果没有韧性体制为干部高配制度提供权力支撑，那么其治理效能必将受到影响和限制。

合理的人事制度安排不仅可以保证科层体制的正常运转，而且能够充当体制与基层社会有效衔接和良性互动的润滑剂，推动基层政府的多元治理目标、治理能力与社会多元需求相协调。权责失衡的经济发达镇，通过干部高配制度实现权威性资源的灵活配置，改变某一特定治理单元内工作人员的流动速率、流动空间以及上下级条块关系，有效化解了乡镇权责失衡困境，推动乡镇从权责失衡走向权责均衡。

四、结论与讨论

“干部高配”是我国行政体制内部的普遍现象，既有观点多将此类现象解释为凸显地区经济地位的制度安排，而未能关注到干部高配制度在基层治理中的重要影响和特殊意义。本文以经济发达镇干部高配制度为经验基础，从权威性资源配置角度讨论干部高配制度的运行机制和运作基础，考察干部高配制度在化解乡镇权责失衡难题中的积极作用。

面对经济发达镇治理事务总量多难度大、干部激励手段欠缺、条块分割矛盾凸显等现实挑战，干部高配制度以正式制度供给的形式向基层政府输入了科层体制的权威性资源。一方面，权威性资源在科层体制内部构造出层级分明的政治激励结构，充分调动党政主职、乡镇副职以及一线工作人员的主体性和主动性，积极推动乡镇各项治理任务扎实落地；另一方面，干部高配制度打破了乡镇政府与上级职能部门之间权力与责任的常规化配置，推动二者从平级协调关系转向层级压力关系，激活了经济发达镇协调体制内资源完成特定治理任务的能力，形成了制度化破解条块分割矛盾的有效路径。

在基层治理中，干部高配制度的有效性离不开人事制度作为权威性资源的稀缺性。权威性资源的稀缺性决定着其不可能覆盖到基层治理的每一个角落，这就要求干部高配制度必须通过灵活化配置方式实现科层体制与基层社会的有效衔接。因此，干部高配制度在运行过程中也应当注意以下两个维度。

一是干部高配制度的运行强调与科层体制的匹配性。在基层治理场域中，任何制度及其运行过程都不是孤立存在的。基层治理体系具有复杂性高、综合性强的特点，某一项制度即使从其本身的运作逻辑来看是高度自洽的，但在面对基层多重治理目标时，仍有可能与其他制度或组织发生碰撞摩擦。因此，干部高配制度的设立必须尊重基层体制的特殊性，通过适当的转换和调整增强该制度的协调性，提升制度与科层体制的匹配性，促使人力资源配置与体制的多重治理目标融合成为有机整体。

二是干部高配制度的运行注重与基层社会的适应性。基层治理尤其乡镇治理是国家与社会发生直接接触的前沿地带，这要求乡镇一线治理必须坚守实践本位，以直面问题、解决问题为导向，主动回应群众需求[27]。因此，干部高配制度安排需要契合社会的客观事实，与社会需求相适应，并在与基层社会发生实质性互动的过程中不断优化组织结构形式，调整基层体制的人事资源配置。基层人事制度安排与基层社会的适应性越强，基层政府进行主动治理和积极行政的空间也就越大，治理效能也会随之提升。

注释：

①遵循学术惯例，文中相关地名及人名均已做技术化处理。

②文中所有数据资料均来源于实地调查统计和L镇各年度政府工作总结。

③L镇党委书记由上级党委委员、常委兼任，是区委主要领导之一。镇长为副处级领导干部。L镇人大主席、人大副主席和两位工业园区办副主任为正科级领导干部。其余党政班子成员以及“两办六局一中心”负责人等中层干部均为副科级领导干部。而距离L镇30公里的F镇在干部队伍配备方面只有3个正科级岗位和6个副科级岗位，其余中层干部均为股级。

④据笔者调查，除广东、江苏、浙江等发达省份以外，其他省份县(县级市)域范围内经济发达镇的数量要远少于一般乡镇。文中L镇所属Y区下辖1个街道、1个试验区、9个镇、2个乡，仅有L镇为经济发达镇。

⑤“两办六局一中心”分别是党政综合办公室、政法综合办公室、村镇建设规划局、经济发展局、财政经管局、农业农村发展局、社会保障和文旅局、区综合行政执法局分局以及政务服务中心(行政审批局)。L镇所有工作人员均结合自身工作特质，以“混编混岗”的形式被安排在相适应的工作岗位上，各个岗位之间每1～2年进行一次调整。

⑥本文“党政主职领导”指乡镇党委书记与镇长，“副职干部”指除党委书记、镇长以外的班子成员，“一线人员”指“两办六局一中心”的负责人和普通工作人员。

⑦我国党政体制内官员职务有明显的等级序列。一般情况下，乡镇的职位排次从高到低依次是：党委书记、乡镇长、党委副书记、人大主席、纪委书记、组织委员、宣传委员、统战委员、武装部长、任党委委员的副乡镇长、人大副主席、非党委委员的副乡镇长、一般干部。通常情况下，上述前四个职务的排序是固定的，其他委员则按照进入党委班子的时间早晚进行排序。