国土空间体系下乡镇级国土空间总体规划编制方法探究

肖宁

【摘要】2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（ 以下简称《若干意见》） 的印发，标志着国土空间规划编制工作的全面开展。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。《若干意见》提出“国土空间规划整体谋划新时代国土空间开发保护格局，构建国家—省—市—县—乡镇五级空间规划体系，明确各级国土空间总体规划编制重点。其中市县和乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护做出的具体安排，侧重实施性。

本文以《辽宁省海城市牌楼镇国土空间总体规划》为例，探讨在国土空间体制下的乡镇级空间单元如何编制。

【关键词】国土空间规划;乡镇;牌楼镇

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2022.04.058

1、研究背景

乡镇级空间单元处于我国国土空间规划体系最低层次，直面社会矛盾和经济利益沖突焦点，是生态文明建设指引、全域管控与城乡发展的最终落脚点。乡镇国土空间规划以实现各类国土空间要素精准落地为目的，以建立乡镇全域“一张蓝图”为主要工作内容，是“五级三类”国土空间规划编制体系的最基本组成部分。

目前各省均出台了《市县国土空间总体规划编制指南》，然而乡镇国土空间规划编制指南一直处于探索当中，对基本认识的探索也有待深入，围绕乡镇国土空间规划编制思路与内容的探讨尚很浅显，同时缺乏实证研究。

因此，本文以生态优先、全域管控和精明发展三大逻辑认识为基础，分析国土空间规划的思路转变，提出在新的政策背景及要求下的乡镇国土空间规划应对策略，并结合《海城市牌楼镇国土空间总体规划（2021-2035）》编制实践，探索乡镇国土空间规划编制方法、任务及内容。

2、规划编制方法

2.1明确编制目的

首先，乡镇国土空间规划应当以谋划发展战略为目的。坚持生态保护优先，严苛坚守生态底线，保护“山水林田湖草”生命共同体，推进生态文明建设;树立“终极蓝图”战略，在规划编制中锁定城镇开发边界，控制城乡建设无序扩张，谋划远景发展的终极蓝图;强化全域各类发展要素统筹，整合各类各级保护空间与发展空间;制定阶段化发展引导，着重加强近期发展布局与远期发展空间预控。其次，乡镇国土空间规划应当以管控全域空间要素为目的。在规划编制过程中应严守常住人口、用地规模、生态红线、安全保障四条底线，加强永久基本农田和生态敏感地区保护，优化乡镇全域空间与功能布局，提升乡镇与农村地区的综合服务功能提升乡镇与农村风貌形象与内涵品质，推进生产、生活、生态空间一体化发展。

牌楼镇隶属于辽宁省鞍山市海城市，地处辽宁省南部，辽东半岛北端，辽宁中部城市群之中，牌楼镇是全国重要的菱镁、滑石产品出口基地，享有“菱镁重镇、滑石之乡”之美誉！也是辽宁省综合经济实力百强乡镇之一。

本轮牌楼镇编制国土空间规划其主要目的为：首先，响应国家规划改革要求，落实政策部署。牌楼镇的丰厚的菱镁矿产资源，决定了其国土空间规划要承接更高层次的战略定位，在规划编制中要研究海城市、鞍山市乃至辽宁省关于菱镁产业发展的政策，用以指导牌楼镇未来的发展方向。国土空间规划既要贯彻国家提出创新、协调、绿色、开放、共享五大理念的地方实践，还要针对牌楼镇地方发展所需解决现实存在的问题。其次，增存减量并举，转向提质增效。牌楼镇是经济实力雄厚，发展潜力巨大，目前常住人口城镇化率为48.36%，处于城镇化快速发展阶段，同时处于工业化中期发展阶段，未来仍需一定量的增量发展，同时面临资源环境发展约束，要挖掘存量资源，对于人口流失较为严重或者矿产开发影响的村庄，要采取减量发展。从现行土地利用总体规划评估可知，牌楼镇人均工矿建设用地严重超标，在高速增长向高质量发展转变的过程中，要集约节约利用建设用地，通过产业升级实现产业转型，实现资源开发与环境保护的可持续发展。第三，落实空间管控，强调主导功能。现行土地利用总体规划严格落实了永久基本农田保护范围，在国土空间规划中，同样要严格落实上位规划确定的永久基本农田和生态保护红线范围，合理划定城镇开发边界，明确三区三线划定，实施对国土空间的严格管控。在现行总体规划中，重点强调了开发功能的，忽略了保护功能，在未来国土空间规划编制中，要对各类发展要素实施主导功能区划分，通过主导功能来完成功能区发展指引，优化开发与保护空间布局。

2.2梳理编制任务

编制乡镇国土空间规划是对乡镇全域国土空间开发和保护“一张蓝图”的谋划与梳理，在对乡镇全域区域开发保护做出的科学性、法定性、具体性与实施性安排的同时，以处理好“发展与保护”、“承上与启下”、“近期与远期”三组关系作为核心任务。

（1）处理好发展与保护关系

乡镇国土空间规划编制中应把处理好发展与保护关系作为首要任务。全域空间保护通过对资源环境保护、国土综合整治进行统筹安排，提升国土空间治理能力，构建分类分级的空间保护格局，制定空间用途管制的法定依据。全域空间发展通过对全域资源统筹整合，合理布局各类发展要素，推进乡镇全域经济向健康、协调、可持续的发展方向转变，保持经济、社会绿色高质量发展。

牌楼镇国土空间规划以牌楼镇内自然资源本底为基础，结合海城市“双评价”成果，落实海城市国土空间规划要求，统筹山水林田湖草等保护类要素以及镇村、产业、交通等发展类要素布局，合理优化国土空间开发保护总体格局。

规划形成“一屏一廊，一轴三区”的国土空间保护与开发格局。其中保护格局主要为构建“一屏一廊”的保护空间格局，开发格局为主要构建“一轴三区”的开发空间格局。

（2）处理好承上与启下关系

乡镇国土空间规划编制应当加强“承上”与“启下”。严格落实上层级国土空间规划中强制性的内容，深化、细化上层级规划确定的目标体系、三区三线、用途分区、功能布局等内容。做好国土空间规划与详细规划、专项规划之间的传导与衔接，形成包括“指标、结构、名录、位置、分区、边界”六种形式的核心传导内容，保障国土空间规划的“一张蓝图”在各层级、各类型规划之间的一致性。

规划衔接上位规划海城市国土总体空间的生态空间划定，立足牌楼镇生态要素，其中生态保护红线为444.09公顷，生态公益林为1459.79公顷，陆地水域为56.87公顷，湿地为10.56公顷。将生态保护红线、湿地、生态公益林、陆地水域等生态功能重要区域划入并进行叠加。划定生态保护空间规模为1506.38公顷，占全域面积的13.67%。

规划衔接位规划海城市国土总体空间的农业空间划定，立足牌楼镇农业生产要素，其中耕地1752.31公顷，永久基本农田1413.41公顷，园地为933.46公顷，林地为3030.73公顷，其中商品林5353.42公顷，草地为62.651公顷。在农业产业规划指导下，基于适宜性分析，结合农用地整理方案，将耕地、园地、商品林等纳入农业发展空间。最终划定农业生产空间规模为6435.18公顷，占全域面积的58.41%。

规划合理确定镇村发展空间，对下辖的14个行政村的人口规划、职能定位和产业分工均提出指导性建议。同时明确镇政府驻地详细规划编制单元，提出重要功能布局、开发强度、要素配置、空间形态等方面的约束要求，划定镇区“四线”，明确基础设施、公共服务设施和综合防灾设施布局。

（3）处理好近期与远期关系

乡镇国土空间规划编制应当着重处理好近期与远期关系。近期发展规划坚持实施性与操作性原则，结合乡镇现实条件因地制宜制定近期保护与发展重点任务，切实有效的针对乡镇现实问题提出解决方案，制定乡镇全域五年发展计划与近期实施重点。在空间发展“终极蓝图”的指导下，以空间集约高效利用为前提，加强远期发展研究，对发展条件不成熟的地区进行预控，为远期发展的不可能性预留充足的发展空间。

牌楼镇国土空间规划近期规划期限与国民经济和社会发展第十四个五年规划保持一致，便于发展规划和国土空间规划的有效衔接。优先保障推进牌楼镇近期建设项目落地实施，保障经济社会良好运行。

远期规划期限和我国两个百年中期的战略目标相一致，在2020年全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上，再奋斗15年，在2035年基本实现社会主义现代化。牌楼镇作为辽宁省发展较好的城镇，要紧跟国家发展目标，建设社会主义现代化城镇。

2.3制定编制内容

（1）定目标

落实县级规划的战略和目标任务，根据乡镇的特色资源禀赋、经济社会发展状况、历史文化特色和城乡发展诉求等，确定不同时段的发展定位和目标。明确产业发展方向，制定乡村禁止和限制发展产业目录，引导产业空间高效集聚利用，推动城乡融合发展。结合生态和旅游资源优势，推进农林旅结合，实现产业转型升级和特色旅游提升。打造宜业宜居的产业强镇，切实平衡发展与保护的关系。

立足牌楼镇发展基础，结合相关政策、标准和发展预期，科学制定24项发展指标，逐步实现城乡经济社会发展各项目标。其中制定底线管控指标8项，该类指标有6项为约束性指标，2项为预期性指标，用以对牌楼镇各类底线管控指标进行控制，包括各类红线管控，各类建设用地发展规模等。制定结构效率指标6项，该类指标为预期性指标，用以提升国土空间利用效率，包括人口规模、产业规模、人均建设用地等指标。制定生活品质指标8項，其中5项预期性指标，3项约束性指标，用以提升城乡居民生活环境质量，保障人居环境得到改善和优化。

（2）守底线

规划编制要坚持生态保护优先，严苛坚守生态底线，保护“山水林田湖草”生命共同体，推进生态文明建设;树立“终极蓝图”战略。规划应衔接和落实县级“生态保护红线和基本农田保护研究”“城镇开发边界”等成果在规划编制中锁定城镇开发边界，控制城乡建设无序扩张，谋划远景发展的终极蓝图。

规划落实海城市生态保护红线划定要求，划定生态保护红线面积为444.09公顷，落实海城市永久基本农田划定要求，划定永久基本农田面积为1364.70公顷，落实海城市耕地保有量要求，确定耕地保有量为1608.69公顷，依据牌楼镇城镇开发边界划定，划定城镇建设用地规模为1187.78公顷，按照牌楼镇村庄边界划定及重点建设项目需求，划定村庄建设用地规模为372.21公顷，落实海城市矿产资源总体规划发展要求，划定采矿建设用地规模为1259.35公顷。

（3）优格局

统筹全域空间格局。在发展战略与目标指导下，以优化区域功能空间布局为导向，划定区域国土空间格局与土地空间功能用途功能分区，划定城镇村、农业、生态三类空间，划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇村开发边界。划定土地空间用途管制分区，构建国土空间保护与开发格局。强化对全域空间管控能力。

“一屏一廊”的保护格局

一屏：辽东生态源地的生态安全屏障;主要位于牌楼镇南部，是牌楼镇作为长白山脉的组成部分融入辽东生态源地的功能区，要实施生态保护发展策略，保障牌楼镇水土安全。

一廊：牌楼河水系生态廊道;主要为牌楼河及其支流，是牌楼镇赖以生存的基础生态要素，通过对水体保护和河岸修复，改善城镇水体生态，保障水体安全和农业生产安全。

“一轴三区”的开发格局

一轴：城镇主要发展轴，以大盘线为主构成牌楼镇主要城镇发展轴，连接城镇公共服务核心、生产服务核心以及海镁、代家两个工业区，是镇域范围内最重要的生活、生产发展轴线。

三区：一是菱镁产业区，为海镁和代家工业区，位于镇区（含牌楼村、杨家甸村、南沟村、房身村、金堡村、庙沟村和宋堡村），利用菱镁资源和产业基础，打造菱镁产业转型升级试验区。一是现代农业区，主要位于东三道村、南铁村、北铁村和梨树村等，立足农业资源，提升农业发展水平，打造现代农业生产基地。一是生态农业区，主要位于三角村和黄堡村等区域，立足生态资源，主要以食用菌、精品农业等为主，打造生态绿色农业生产基地。

优化城乡体系布局。合理确定区域城镇体系以及城乡居民点体系结构，明确城乡一体化发展，推动城镇优质公共服务向乡村地区延伸;积极实施乡村振兴战略，制定全镇域内村庄分类发展指引和空间管控要求。

结合牌楼镇产业发展及劳动力转移情况，做大做强镇区和菱镁新材料产业园区，强化周边特色村庄打造。规划期末镇域居民点将形成镇区、基层村两级结构模式，以点带面，辐射和带动全镇经济的发展。即：

结合牌楼镇村庄现状和实际发展诉求，围绕新型城镇化建设影响和乡村振兴战略实施，将14个行政村分为四种类型，分别为集聚建设类、整治提升类、城郊融合类和搬迁类等四种类型。

（4）重生态

衔接上位县级“国土综合整治和生态修复”专题，秉持“山水林田湖草生命共同体”理念，统筹安排全域范围内国土空间综合整治工作，分类明确农村土地整治、城镇土地整治和矿区综合整治的重点工程，系统制定山体、水源、水库、林业生态和土壤等生态修复措施。

牌楼镇国土空间规划按照“谁损毁、谁复垦”的原则，根据土地损毁的类型、程度、自然地理条件和复垦的可行性等因素，分类确定不同类型损毁土地的复垦方式、目标和要求，确保新损毁土地及时复垦，促进矿产资源开发的生态恢复。

新建矿山全部达到绿色矿山建设要求，生产矿山加快改造升级，逐步达到要求。支持绿色矿山企业及时复垦盘活存量工矿用地，并与新增建设用地相挂钩。将绿色矿业发展示范区建设与工矿废弃地复垦利用、矿山地质环境治理恢复、矿区土壤污染治理、土地整治等工作统筹推进。

按照宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整的原则，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、实施标准、主要内容、空间布局和资金来源等，大力推动低效城乡建设用地的腾退与复垦。

牌楼镇国土空间规划严格落实“一户一宅”，依法引导农村闲置宅基地在本集体经济组织成员之间合理流转，提高宅基地利用效率;以增减挂钩为抓手，优化城乡建设用地结构布局，促进美丽乡村建设和新型城镇化发展。实施工矿用地功能置換，在调查评价和治理修复的基础上，结合周边环境将低效工矿用地转型改造再利用，提高土地利用效率和综合效益。

3、乡镇国土空间规划编制四个变化

3.1管控范围从镇区、村庄转向全域

传统乡镇总体规划、村庄布局规划以发展要素布局为重点，对建设空间谋划较多，与土地利用总体规划侧重点不同，其对基本农田、土地整治、农业发展布局等内容研究较少。

根据《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）、《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）文件的精神和统筹安排。要求在全域范围内编制“多规合一”的空间总体规划，统筹全域保护空间与建设空间，统筹建设空间和非建设空间，遵循用途主导功能的原则，合理划分覆盖全域全类型的国土空间用途分区，以山水林田湖草非建设用地为重点，优化国土空间保护和开发利用格局，实现全域全类型国土空间用途管制，严格落实国土空间用途管制制度。

3.2从“一步到位”到“阶段实施”的实施方式转变

传统乡镇总体规划与土地利用规划所确定的城乡发展蓝图，由于乡镇快速发展阶段诸多不确定因素，各项发展定位、目的、策略、蓝图难以持续落实与实施，传统总体规划不得进行多次修改、修编或重编。乡镇国土空间在规划编制过程中严格落实上位规划确定城镇开发边界与特殊功能区（战略留白区）规模。在有限的建设空间范围内，保障乡镇可持续建设发展，在梳理近期发展与保护重点工作后，加强对远期发展阶段的研究，预留未来战略性功能导入空间。