地方财政政策支持能提升企业创新吗？

唐大鹏 于 倩

(东北财经大学 会计学院/中国内部控制研究中心，辽宁 大连 116025)

一、引言

创新是企业获取持续竞争优势的重要驱动力。企业作为区域经济的微观个体，其创新活动不仅影响自身发展前景，还会进一步影响区域经济发展[1]。提升企业创新，落实创新驱动发展战略，是在双循环背景下中国实现高质量发展的必经之路。在以内循环为主的发展格局下，科技领域中的“卡脖子”和“进口替代”问题亟待解决。从政策制定和执行来看，国家创新政策在“十三五”规划期间实现了“构建普惠性创新支持政策体系，激发企业创新内生动力”的目标，并在“十四五”规划中进一步提出“完善国家创新体系”和“促进各类创新要素向企业集聚”的要求。然而，在这一大背景下，制约企业创新的诸多资源要素供给壁垒仍然存在。

1994年，以分税制改革为标志的财政分权制度逐渐完善，中国式地方财政政策开始发挥重要作用。地方财政政策自十八大后逐步从总需求管理向供给侧结构性改革过渡，坚持国家创新驱动发展战略导向，共同促进国家创新体系建设。自“十三五”规划实施以来，国家更是将“创新”提升为首要发展战略，要求地方政府积极出台财政政策，从整体上引导并激发全社会的创新预期，并直接通过资本支持影响区域内企业资源配置，强化落实中央政策和立足区域特色的双重责任，因地制宜地加大对当地不同行业科技活动的支持，鼓励和引导企业创新[2]。现有研究在回顾和展望了具有中国特色财政政策的基础上区分了财政政策目标和财政政策手段，并指出财政政策目标的选择需要超越宏观经济稳定目标，致力于为工业化和现代化提供保障，而财政政策的实施需要有恰当的财政政策工具应用于被支持对象[3]。本文从区域内企业创新的微观视角考察地方财政政策的支持效果及其作用机制，对发挥地方政府资源配置的自主权和积极性，支持企业创新，推动创新质量提升，以创新驱动推动经济高质量发展，有着重要的理论研究和政策应用价值。

在各区域资源禀赋差异较大的前提下中央财政政策难以发挥同质性作用，而地方财政政策及其政策工具选择和应用则具有更加灵活的空间[4]，这种财政激励也成为地方政府推动区域创新发展的基本手段[5]。在央地博弈的框架下，探究地方政府根据当地资源禀赋如何制定和落实政策并产生何种效果，可以更加科学全面地了解中国的制度优势。有研究认为财政政策作为宏观经济政策的重要组成部分，为企业创新投资提供了重要的融资支持引导[6]。但是相关文献直接将企业申请获得的政府补贴和税收优惠作为财政政策的理论内涵和替代变量[7]，从这一微观视角解读宏观财政政策往往是只看到了“形”，而未能触及到“神”，无法全面而有效地揭开政府配置财政资源对不同行业进行结构性支持的政策“黑箱”，同时较强的内生性导致政策创新效应的研究结论无法达成一致，也不符合将政府支出规模扩张(政府债)、政府支出对基础行业的结构性支持(基建投资)作为地方财政政策经济学解释的主流观点[8]，甚至可能形成政府补贴和税收优惠即为财政政策的谬误。对此，很多主流观点都根据财政政策的宏观经济学阐释，从经济总量和产业结构两个角度分析财政政策支持对宏观和微观领域的经济效果，科学而严谨地区分了财政政策支持在宏观目标层面与微观应用层面(政府补贴和税收优惠等政策工具)的差异[9]。为此，本文区分了中央政策与地方政策在顶层设计和具体执行中的功能差异，进而识别出地方财政政策对各个行业的支持程度这一更为关键的企业创新影响因素，并将政府补贴和税收优惠等作为政策工具的作用机制纳入理论分析框架。

基于此，本文以2006～2020年沪深A股上市企业的数据为研究样本，评估了地方财政政策对企业创新的影响。本文的贡献主要体现在以下几个方面：第一，本文厘清了地方财政政策与中央财政政策、产业政策对企业创新影响的差异，引入宏观经济学中地方财政政策关于产业结构调整的权威释义，将地方政府对企业所在行业的财政资金支持作为研究主题，从地方五年规划与年度政府预算报告的文本交集中得到代理变量，丰富了地方财政政策支持的理论解释。第二，本文从企业资源要素配置特征角度，对比分析了政府补贴与税收优惠作为政策工具对财政政策创新效果的调节作用差异，厘清了二者与支持行业的地方财政政策之间的本质区别，更加精细地刻画出二者在企业不同资源要素配置特征下如何有效发挥作用的机制路径，也在一定程度上丰富了企业资源要素配置下政策工具适用性的文献。第三，本文为保障创新驱动发展战略的财政政策实施提供了重要的政策启示，为地方政府的宏观财政决策提供经验支持，也为企业治理层和管理层不断调整发展战略以获得更多政策红利和更好发展前景提供了政策依据。本文认为，一个可供选择的调节性方案是：在充分遵循和落地中央政策要求的前提下，地方财政政策应进一步根据产业结构禀赋来调整行业支持程度，聚焦于宏观层面资源配置的引导效应和投入效应，企业则应当向主管部门申请并获得更加适合自身资源要素配置特征的政府补贴和税收优惠，避免地方政府与当地企业的创新资源要素错配，减少企业的策略性创新动机，从而维护央地博弈下地方财政政策的权威性和科学性。

二、文献回顾

目前学术界对地方财政政策的经济后果进行了一些有益探索。宏观层面的研究认为，地方财政政策作为地方政府配置资源的一种制度安排，能够调整和优化地方财政支出规模、结构和偏好[10]，具有影响地区经济增长[11]、产业结构调整[12]以及全要素生产率[13]的潜在可能性。但是，对于地方财政政策影响创新的研究并不多见，尤其是现阶段中国财政分权制度存在完整性和规范性欠缺的问题[14]，央地代理冲突使得中央难以有效地约束地方政府的短视自利行为。在这种情形下，地方财政政策中的政府创新偏好可能会大打折扣，导致创新政策效应损失[15]。微观层面的研究认为地方财政政策也会对微观企业行为产生重要影响，一方面，有研究发现地方财政科技支出水平可以从整体上提高企业风险承担能力[2]，也有学者将政府补贴和税收优惠作为财政政策的经济解释，验证二者对企业创新的正向影响[16][17]。另一方面，过多的政府研发补贴是企业研发风险较高的消极信号，会阻碍企业从外部融资以获得创新资源[18]；税收减免也可能导致企业的迎合行为，并未真正促进其创新活动[19]。

关于其他宏观经济政策对企业创新影响的研究，有学者发现宏观经济政策可以通过偏重市场制度环境建设的产业政策和偏重政府资本投入的财政政策等多个路径协同影响企业创新[20]。一些观点认为，中央财政政策通过减税和财政补贴对技术创新密集型行业中的企业投资产生更大的影响[21]。一些研究产业政策的文献则认为，产业政策能够显著提高被激励行业中的企业创新，但是其发挥效用时受到一定的限制，需要满足特定类型的产业和微观企业条件[22]。

回顾上述文献可以发现：第一，现有文献对地方财政政策的经济学解释尚未达成一致，地方财政政策对企业创新的影响并不明确。很多微观层面研究将政府补贴和税收优惠作为财政政策的经济内涵解释和替代变量，在很大程度上混淆了宏观财政政策支持目标与微观政策工具手段，陷入将手段作为目标的内生性陷阱中(有创新优势的企业更愿意申请并更容易获得政府补贴和税收优惠)，无法区分宏观财政政策支持和微观政策工具对企业创新的不同功能，未能有效识别对微观企业创新更具影响力的宏观政策。第二，与承担更多发展绩效考核、财政事权和支出责任的地方财政政策支持相比，中央财政政策影响地方企业创新的传导链条相对较长。同时，产业政策包括规划、准入、投入和监管等类型，范围太过宽泛，现有对产业政策的文本分析均来自国家和地方五年规划，尚未结合年度地方政府财政预算报告以精准定位需要政府资本投入的行业结构，无法更加可靠地建立对企业创新政策的因果识别框架。第三，政府补贴和税收优惠等对企业创新的作用，为何时而“有效”，时而“失效”，这个问题一直缺乏深入研究，尤其从企业资源要素配置特征角度阐述政策工具适用性的文献少之又少。基于此，本文区别于中央财政政策和产业政策的相关研究，回归到地方财政政策的权威经济学解释，并以政府对不同行业的财政结构性支持作为研究主题和代理变量，建立了“地方财政政策支持—异质性政策工具应用—企业要素配置特征—企业创新”的宏微观研究逻辑，试图打开地方政府在宏观层面上配置资源以促进企业创新的“政策黑箱”，全面分析和比较政府补贴和税收优惠作为政策工具在企业不同资源要素配置特征下的有效性，以期增加地方财政政策促进企业创新活动的相关研究。

三、特征事实与理论分析

(一)特征事实

瞄准区域经济总量和产业结构制度化调节的地方财政政策目标赋予减税降费、绩效评价等财政政策工具强烈的价值导向[23]。现有研究更多偏重于总量型财政政策支持[21][24]，而相对忽视了地方财政政策对不同行业的结构性支持功能[8]。为此，本文增加了对地方财政政策结构性支持的特征事实描述。表1呈现了三个五年规划期间获得各地方财政政策支持的行业数量，从图1和图2中可以更直观地看出，在时间维度上，受到“四万亿”计划影响，在三个五年规划期间的政策支持变化趋势中，“十二五”规划期间被支持行业数量普遍高于其他时期(以证监会上市公司行业分类指引13个大类和91个小类代码为依据)，具体见表1。在地区维度上，经济发展程度较高的地方财政政策支持的大类和小类行业数量普遍降低，经济发展程度中等地方普遍变化不大，经济发展程度较低地方则普遍提高，这说明三类地区分别在聚焦优势资源“锻长板”(行业支持集中度提高)、巩固产业结构(行业支持集中度稳定)和健全行业体系“补短板”(行业支持集中度降低)，具体见图1和图2。

表1 三个五年规划期间获得地方财政政策支持的行业数量表

图1 三个五年规划期间获得地方财政政策支持的行业数量变化趋势图(大类)

图2 三个五年规划期间获得地方财政政策支持的行业数量变化趋势图(小类)

同时，三个五年规划期间，农业、采掘业等资源密集型行业获得地方财政政策支持的地方数量普遍降低，而信息技术业等技术密集型行业则普遍提高，这也初步说明了各地方根据资源禀赋设定不同的财政政策目标，具体见图3。

图3 三个五年规划期间不同行业获得地方财政政策支持的省级行政区域数量变化趋势图

(二)理论分析

理论上，地方财政政策支持对企业创新的效应与政府资本投入对社会预期的影响密切相关。央地博弈下财政分权赋予地方财政政策更多自主权，地方政府在实施财政政策过程中调整和优化政府创新偏好，自主根据区域内产业结构和资源优势确定政策支持的行业。当企业所在行业得到当地财政政策支持并预期将获得政府资本投入时，企业家更有信心投入资源从事创新活动，更可能在生产经营范围内集中配置创新要素以达成政策预期的创新产出。换言之，当地方财政政策对某一行业的支持增加时，该地区行业内的相关企业为规避未能获得政策支持所引发的竞争优势降低和成本风险敞口增加，会根据自身禀赋将要素配置到符合政策支持方向的目标领域，增加创新投入便成为了现实的选择。一方面，企业创新活动具有较强的外部性特征，由地方政府为企业创新提供资本补偿，借助政府对企业创新活动伸出的“扶持之手”来克服市场失灵显得十分重要，可以缓解企业研发资金不足，直接降低企业创新资本要素的边际成本。另一方面，大多数社会资本可能认为这种“真金白银”的政府资本投入可以更加有效地规避或分担企业创新风险，即地方财政政策支持传递了一种利好信号以稳定投资者收益回报预期和提高投资者对企业创新风险的容忍度。因此，地方财政政策支持可以撬动资本杠杆，间接引导社会资源投入以促进企业创新。值得注意的是，地方财政政策支持是从地方政府角度决定财政资源配置到哪些行业的结构性支持，在宏观政策决策过程中，并不会优先和主动考虑是否对某一个具体企业进行支持或者采用何种政策工具，更多考虑政府资金支持对整个经济结构调整和产业升级优化产生的长期影响，在此基础上给出政策工具的资助条件供企业自主选择。若直接将单独的政策工具视为政策目标的经济解释和代理变量则可能较为片面和微观，无法全面和宏观地反映政策内涵，更容易受到严重内生性问题的干扰，得到的研究结论也可能难以反映客观现实甚至自相矛盾。

地方财政政策支持下不同的政府资本投入方式会带来差异性创新效应。一般来说，地方财政政策支持具有明显的行业普惠性，聚焦产业“补短板”并不会“嫌贫爱富”，但政策实施过程中的异质性政策工具选择应用则表现出与企业资本和劳动力等要素配置特征的高度相关性，影响企业创新产出。政府补贴作为一种以资本支出为主的项目资金投入，在项目实施期内为被支持企业带来稳定的现金流，通过政府在事前的创新项目审核、事中的过程监控和事后的绩效评价，对应降低了企业研发项目选择、研发过程组织、成果市场转化的风险，优化了企业资本和劳动力要素配置结构和效率。具体而言，首先政府补贴可以直接用于企业设备资产更新、产品升级和技术改造等，其作为企业获得“政策支持利好信号”可以吸引更多社会资源投入，缓解企业创新活动的融资约束并间接降低固定成本，增加的知识和技术也对企业中未获得政府补贴的创新项目产生溢出效应。其次，政府补贴可以对企业劳动力要素产生激励作用，即被支持企业更可能利用政策加持下的“光环”效应吸引更多高技能人才的加入，进而提升企业研发创新能力。总之，政府补贴有利于缓解企业创新在资本和劳动力方面的要素约束，激励企业增加研发投入，提升企业创新水平。然而，政府补贴也可能给企业创新带来一定的负面影响，这源于：第一，政府补贴偏爱厂房、机器设备和运输工具等固定资产投资[25]，这将部分挤出企业人力资本投资，导致企业资本和劳动力要素结构失衡。第二，政府补贴实施过程中的较高制度成本以及政府干预的“计划强制性”使得企业丧失了部分项目选择自主性、过程灵活性和绩效持续性，且政府补贴的有限额度又无法完全激励企业家对技术创新的风险承担，甚至可能导致企业为了俘获补贴而进行策略性创新[26]。因此，政府补贴虽然可以在短期内带来创新产出量的提升，却很难推动企业创新的质变。综上所述，本文认为地方财政政策支持下政府补贴对企业创新主要表现为促进效果。

本文认为地方财政政策支持下税收优惠也会影响企业要素配置，进而推动企业创新。一方面，税收优惠工具的作用机理是当企业研发和产品生产等达到政府预设标准后，将部分期间应收税款减免或已收税款返还给企业作为事后奖励，增加的现金流可以缓解企业创新的资本要素约束，从而激励企业增加研发投入，自发进行设备更新与技术升级等以促进企业创新。另一方面，税收优惠还可以作用于企业创新过程中的劳动力要素。地方政府出于“抢人”目的出台与企业人才引进政策配套的税收优惠标准，不但通过人才规模效应降低了劳动力要素相对价格，也提高了企业对高技能劳动力的雇佣比例，促使劳动力这一数量型要素加速转化为人力资本。人力资本能够与企业用于新改造设备、促成设备升级换代的资本要素投入相匹配，其积累程度越高，越有利于发明具有更高价值的新技术，实现边际效用递增的效率型增长模式[27]。此外，税收优惠作为一种“自主性+市场型”的政府资本投入，给企业带来的是一种期望收益，需要通过企业运营达到既定税收优惠标准后才能实现减免或返还，因此其被企业虚假人才引进等“俘获”的风险相对较低。当这种政策工具在企业内部要素配置过程中展现出决定性力量，激励企业在实质性创新中增加投入并优化要素配置结构，激发出资本和高技能人才在创新中的主观能动性和长期价值驱动性时，政策支持传递到企业创新质量的激励作用更加明显。基于上述分析，本文提出如下假设：

假设：在其他条件不变的情况下，地方财政政策支持可以提升企业创新。

四、研究设计

(一)样本选择与数据来源

本文选取中国沪深A股上市企业2006～2020年的数据作为研究样本。样本年度从2006年开始，主要基于以下几点考虑：(1)本文是基于31个省级行政区(不含港澳台)“十一五”至“十三五”规划期间地方财政政策支持的文本分析研究；(2)2006年是国家创新政策《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》的伊始之年。在初始样本的基础上，本文对未披露专利数据的样本用零值替代，并剔除了金融业、ST类企业和关键变量缺失的样本。最终，本文共获得了涵盖2133家企业的21686个观察值。地方财政政策支持数据来自手工收集整理，其他数据主要来源于CNRDS和CSMAR数据库。为消除极端值的影响，本文对连续变量的1%和99%分位数进行缩尾处理，以下数据报告均基于处理后的数据结果。

(二)模型设定

为检验地方财政政策支持对企业创新的综合影响，本文首先设定基准模型如下所示：

Innovation/Inventioni,t+1=β0+β1LSupporti,t+γControlsi,t+ωt+η+ε

(1)

在模型(1)中，下标i代表企业，t代表年度。

(三)变量定义

1.被解释变量:企业创新。本文从数量和质量两个维度研究企业创新，构造了创新数量与创新质量两个指标。创新数量(Innovation)为企业当年申请的实用新型和外观设计专利数量之和加1的自然对数，创新质量(Invention)为企业当年申请的发明专利数量加1的自然对数。相比于实用新型和外观设计专利，发明专利经过严格的实质性审查，创新强度和技术含量较高，因而可以在一定程度上反映企业的创新质量。

2.解释变量:地方财政政策支持(LSupport)。以往宏观政策研究集中于产业政策支持，其数据源于国家和地方五年规划报告的本文分析[22][26]，无法将投入类、规划类、准入类和监管类等不同支持类型分离出来，整体经济政策或一揽子地方产业政策支持在是否聚焦地方政府资本投入方面并不明确，这导致研究结果具有一定噪音。本文对地方五年规划报告和政府财政预算报告这两类政府正式制度文件进行文本分析，将二者交集部分作为地方财政政策支持的数据来源并构建代理变量，可以更加精准地将财政预算资金配置中的产业支持方向测度出来。具体来看，本文对31个省级行政区的“十一五”至“十三五”规划期间连续三期地方国民经济和社会发展五年规划文件(以下简称“五年规划文件”)和2006～2020年各省级财政部门发布的《本年度预算执行情况与下年度预算草案的报告》文件(以下简称“预算报告”)进行逐条解构，对地方财政政策支持进行定义。受限于各省级预算报告披露详细程度的差异性，本文借鉴以往文献量化识别产业政策的方法[26]，设定LSupport为0-1变量。具体的构建方法为：(1)对五年规划文件进行逐条分析，若某条文字所涉及行业前后出现正面导向的“财”“税”“政府采购”“补助”“补贴”“补偿”“奖励”和“投资”等字眼与对应年度预算报告所规划的政府资本投入方向一致，则认定该行业被政策支持。当企业所在行业年度在地方财政政策支持范围内，则LSupport赋值为1，否则为0。(2)本文在定义地方财政政策支持时剔除了“优化政策环境、宽松市场准入”等举措，重点关注地方政策中关于财政收支等方面的政策措施，这与整体经济政策或一揽子地方产业政策支持在是否聚焦地方政府资本投入方面有本质区别。运用同样方法，本文构建中央财政政策支持(CSupport)作为控制变量，以更准确地观察央地博弈下地方财政政策支持的影响。

3.传导机制变量。政府补贴(Sub)和税收优惠(Tax)是地方政府用来引导企业实现预期目标的主要工具。本文以企业获得的政府补贴收入与资产总额的比值来定义政府补贴，并以所得税费用减去递延所得税费用后与息税前利润的比值来定义税收优惠[26]。

本文分别设置两个实证指标来对企业要素配置进行衡量，分别是：(1)融资约束(Fin)。本文使用SA指数度量融资约束，由于SA值小于0，为了便于理解，本文对其进行绝对值处理，绝对值越大表明融资约束越大，企业资本要素约束也就越大。(2)人力资本投资(Lab)，为董监高平均薪酬除以平均受教育程度的相对值[28]。其中，本文依据中专及中专以下、大专、本科、硕士研究生和博士研究生学历，将受教育程度分别赋值为1～5。Lab值越大表明企业为知识和人才提供越高的薪资待遇，人力资本投资水平越高，企业劳动力要素约束也就越小。

4.控制变量。考虑到影响企业创新的因素较多，本文在模型中加入影响企业创新的若干控制变量。首先，本文控制了企业层面的特征变量，包括：资产收益率(Roa)，等于年末净利润除以总资产；资产负债率(Lev)，等于年末总负债除以总资产；企业规模(Size)，等于年末总资产的自然对数；企业年龄(Age)，等于成立年限的自然对数；固定资产比例(Tangibility)，等于年末固定资产净额与总资产的比值；企业的市场价值(TobinQ)，等于年末股票市值与负债的账面价值之和除以总资产的账面价值；企业经营现金流(CFO)，等于经营活动产生的现金流量净额除以总资产。其次，本文控制了地区层面的特征变量，包括：政府科技投入(GovTech)，等于地区财政科学技术支出与地区GDP的地区；经济发展水平(PCGDP)，即地区人均GDP增长率；城镇化程度(Urban)，即地区城镇人口数占地区总人口数的比重。再次，为有效区分中央政策与地方政策在顶层设计和具体执行中的功能差异，本文对中央财政政策支持(CSupport)进行了控制。最后，本文还控制了时间层面ωt和行业层面η的固定效应。为防止回归过程中异方差和序列相关问题对结论的影响，本文对回归系数的标准误在企业层面进行了聚类调整。

五、实证结果与分析

(一)描述性统计

表2列示了变量的描述性统计结果。LSupport的均值为0.230，说明在样本期间有23%的样本企业所在行业都获得地方财政政策支持。Sub的均值为0.4%，标准差为0.007；Tax的均值为16.8%，标准差为0.170。Innovation的均值为0.970，标准差为1.360；Invention的均值为0.860，标准差为1.210。综合来看，不同样本企业获得的政府补贴和税收优惠差别不大，但是创新数量和创新质量均存在较大差异。因此，很难将企业的创新驱动归因于政策工具选择应用的效果，从政策支持目标角度解释这一现象具有很强的必要性。控制变量结果分布均在合理范围，在此不赘述。

表2 描述性统计

(二)基准回归结果

表3列示了基准回归结果。当被解释变量为企业创新数量时：第(1)列的结果显示，当仅控制时间和行业效应时，LSupport的回归系数显著为正，说明在不考虑其他因素影响的情况下，地方财政政策支持对企业创新数量具有显著的正向影响。第(3)和(5)列依次加入企业层面、地区层面的控制变量以及中央财政政策支持，LSupport的回归系数为0.122，且在5%的水平上显著，表明政策支持能够显著提升企业创新数量。本文进一步检验了政策支持对企业创新质量的影响，第(6)列的结果显示，LSupport的回归系数为0.100，且在5%的水平上显著，表明政策支持能够显著提升企业创新质量，即表现出较强的地方财政主动性，不仅为企业创新提供直接的资本支持，而且间接带动了社会资源涌入，通过直接或间接的方式影响区域内被支持企业的要素配置，对企业创新发挥了至关重要的作用。这个结果在控制了中央政策的影响后依然成立。

表3 基准回归结果

(三)内生性问题

1.工具变量法。本文关注的是地方财政政策支持对企业创新的因果性影响，因此需要较好地解决政策支持的内生性问题。尽管地方财政政策支持依托于财政法规，更多遵循国家政策而非主要迎合当地优势企业，无法也不会表现出明显的“嫌贫爱富”，甚至具有支持高铁和芯片等技术空白行业和中小微企业等技术薄弱行业的“补短板”倾向，但也可能存在对科技创新密集型企业的政策倾斜，形成一定的内生性。此外，由于数据限制仍可能遗漏一些因素的影响。考虑到估计结果的稳健性，本文使用两个工具变量进行两阶段最小二乘法回归，即各省级行政区地级市数量(IvCitys)和同一省份同一年度其他行业获得税收优惠的企业数量(IvTax)。

未报告的结果显示，在工具变量对政策支持的第一阶段回归中，IvCitys和IvTax的系数均在1%的水平上显著，这一结果与预期相符。第二阶段的回归结果显示，在控制了潜在内生性的影响后，政策支持与企业创新之间的正向关系仍然显著成立。因篇幅所限，回归结果留存待索。

2.地方财政政策支持的调整是否外生于企业创新。如果各地方财政政策对行业支持的变动会受到该行业内企业创新行为的影响，那么，政策支持的变动相对于企业创新就是内生的，因而本文观察到的结论可能存在偏误。例如，如果行业整体的创新水平比较高，那么地方政府可能会选择性地向该行业倾斜更多的资源。为排除这一因素的干扰，本文通过模型(2)探究行业层面的创新水平是否可以有效预测地方财政政策对行业支持的调整：

ΔLSupportt+1/t+2=β0+β1Patent_Meant+β2PCGDPt+β3GovTecht+β4Urbant+ωt+η+ε

(2)

除上文已有定义外，式(2)中ΔLSupportt+1/t+2分别为各行业第t+1期和第t+2期获得政策支持的变化情况，由于本文设定的政策支持为五年一个周期，因此这里的变化量是与上一个周期相比较；Patent_Meant为第t期行业层面的创新水平，本文采用某地区年度行业内所有企业专利申请数量的平均值进行度量。同时，模型(2)在行业层面聚类标准误。为增强结果的可靠性，本文分别考察了第t期行业层面的创新水平对第t+1期和第t+2期政策支持调整幅度的影响。未报告的结果显示，行业层面的创新水平不会对政策支持的调整产生预测作用。

(四)稳健性检验

1.改变被解释变量的度量方式。企业创新从投入到产出需要历经一定的时间，为排除创新产出不同滞后期的影响，本文补充考察了地方财政政策支持对第t期和第t+2期企业创新产出的影响。此外，本文使用前向引用次数与后向引用次数的比值重新度量创新质量(Cite)[29]，该数值越大表示创新质量越高。未报告的结果显示，本文结论依然成立。

2.排除可能的替代性解释。对本文结论的另一种可能的解释是，地方财政政策支持仅仅反映了地区经济发展水平。经济发达地区的地方政府可能因为财政压力更小而更愿意扶持区域内企业创新，而经济欠发达地区的地方政府则会面临难以为继的财政赤字压力而降低扶持意愿。然而，这种观点也有其自身的问题。地区经济发展水平在很大上是内生的，实际上它部分取决于地方财政政策支持力度。财政政策支持具有长期经济增长效应[30]。此外，这种观点并不能解释本文在控制反映地区经济发展水平的相关变量后政策支持的创新效应没有发生显著变化的回归结果。因此，地区经济增长使得政策支持和企业创新同方向变化，从而导致这两者之间呈现出表面相关的可能性得以排除，地区经济发展水平不能完全解释本文结论。

3.非参安慰剂检验。本文使用非参安慰剂法来检验遗漏变量问题是否会对本文结论造成实质性影响。未报告的结果显示，回归结果拒绝了随机生成变量的回归系数异于0的原假设，表明遗漏变量问题不会显著威胁本文因果关系的成立。

(五)机制分析

本文通过对比分析异质性政策工具调节企业要素配置的效果差异，来描述地方财政政策支持影响企业创新的具体作用路径。首先，本文在模型(1)中加入政策支持及其与不同类型政策工具的交乘项。由表4的全样本回归结果可知，LSupport×Sub的系数显著为正，LSupport×Tax的系数不显著；由表5的全样本回归结果可知，LSupport×Sub的系数不显著，LSupport×Tax的系数显著为负。这表明政策支持下不同政策工具的选择应用会带来差异性创新效应。一方面，政府补贴可以促使企业创新数量增加，说明偏重固定资产并强化项目过程管控的工具属性可能导致更多策略性创新。另一方面，税收优惠可以有效提升企业创新质量则证明了在政策支持下市场型工具可以更好地发挥市场配置资源的优势效应以促进高质量创新。

其次，本文分别以融资约束和人力资本投资的中位数为依据进行分组回归。表4第(3)～(6)列列示了以企业创新数量为被解释变量的分组回归结果，结果显示，LSupport×Sub的系数仅在融资约束高组和人力资本高组显著，表明政策支持下政府补贴仅缓解了资本要素压力给企业创新带来的负面影响，在高水平人力资本投资时发挥更强的企业创新提升作用。相对于税收优惠来说，政府补贴具有周期更长、金额更稳定和考核更严格的属性，通过构建起政企合作下新型创新项目“契约”制度，更直接地缓解企业创新的资本要素约束。政府补贴作为一个经历决策审批、执行控制和绩效考核的全过程项目，在实施过程中更加倾向于便于量化考核的硬件投入。此类政策指定项目的绩效评价指标会降低对原创性高技能人才引进方面的吸引力，更多借助企业中原有的高水平人力资本发挥创新作用，甚至容易滋生“寻补贴”的策略性创新行为，无法克服人才瓶颈的负面影响。

表4 地方财政政策支持、政策工具与企业创新数量

表5 地方财政政策支持、政策工具与企业创新质量

表5第(3)～(6)列列示了以企业创新质量为被解释变量的分组回归结果，结果显示，LSupport×Tax的系数仅在融资约束高组和人力资本投资低组显著，表明政策支持下税收优惠有利于帮助企业同时突破资本、劳动力要素瓶颈，缓解这两大要素约束给企业创新带来的负面影响。与政策性更强的政府补贴不同，税收优惠是一种法律规制型工具，执行过程中的政府干预相对较少，企业对政府减免或返回的资金具有完全自主支配性，有利于发挥市场配置资源的优势，针对高质量创新产出所要求的资本和劳动力要素配置同时发力以实现结构均衡，因此税收优惠能够助力企业吸引更多资本和人才，将重点放在提升创新质量上，开展更多实质性创新而非策略性创新活动。

六、进一步研究

(一)不同政府创新要素倾斜程度的异质性影响

高新技术企业资格认定是中国实施创新驱动发展战略的重要举措，旨在扶持和鼓励知识与技术密集型企业的科技进步。依据《高新技术企业认定管理办法》，符合要求的企业可以获得高新技术企业资格认定。一般而言，在资格认定有效期内高新技术企业可以获得政府创新要素倾斜，则变量HighTech赋值为1；否则，变量HighTech赋值为0。本文将样本分为两组进行回归，表6的结果显示，无论被解释变量为创新数量还是创新质量，LSupport的系数在高新技术企业中均显著为正，在非高新技术企业中均不显著。这表明政策支持对企业创新的影响在政府创新要素倾斜程度较高组中更为明显。可能的解释是：当地方财政政策支持与国家高新技术企业资格认定的产业支持方向保持一致，企业受到双重激励的情况下进行研发创新的需求和动机可能更加强烈。此时，政策支持发挥了“锻长板”的创新效应。

表6 政府创新要素倾斜程度分组的回归结果

表7 地区制度环境分组的回归结果

(二)不同地区制度环境的异质性影响

在中国地方政府“一把手”负责的制度背景下，地方党政主责官员对政府行为的经济效应起到举足轻重的作用。官员在任意味着政策不确定性较小，有利于构建稳定的地区制度环境。若当期或滞后一期省级党委书记或行政首长发生更替，则地区制度环境较不稳定，变量OR赋值为1；否则，变量OR赋值为0。表7报告了不同地区制度环境下政策支持对企业创新的影响，结果显示，无论被解释变量为创新数量还是创新质量，LSupport的系数在官员更替组中均显著为正，在官员未更替组中均不显著。这说明政策支持对企业创新的影响在制度环境较不稳定的地区更为明显。地方财政政策支持作为政府资本投入方向、规模和范围的一种制度安排，目标定位于稳定和提高本区域经济发展预期，可以有效地弥补地区制度环境不稳定带来的地方政府创新偏好不确定或创新意愿降低，发挥“补短板”作用的同时，借助法治政府建设引导当地企业形成积极稳定的发展预期，为企业增加创新投入打入“强心针”。

七、结论与启示

作为财政分权下地方政府配置资源的重要措施，地方财政政策支持对企业创新产生了深远的影响。本文利用地方五年规划文件和预算报告中披露的信息进行匹配，统计了样本期间各地方财政政策支持数据，并进一步探讨政策支持如何影响当地被支持行业内的企业创新。研究发现：政策支持与企业创新数量和质量均显著正相关；在控制了相关内生性问题并做了一系列稳健性检验之后，本文的结论仍然不变。机制分析发现，政策支持通过异质性政策工具影响企业要素配置的传导效应，对企业创新产生不同的影响。偏重硬件项目制的政府补贴能够缓解企业融资约束，但对高技能人才的倾斜相对不足，导致其更多带来的是企业创新数量增长，而并不能有效提升创新质量。偏向市场激励的税收优惠则可以同时克服资本和劳动力要素约束的负面影响，以提升企业创新质量。进一步研究发现，政策支持对企业创新的影响在政府创新要素倾斜程度较高和制度环境较不稳定地区的企业样本组中更为显著。

基于以上结论，本文得到以下启示：第一，因地制宜落实创新驱动战略。地方政府应在遵循中央财政政策的原则下，结合本地资源禀赋和产业结构特征，科学出台地方财政政策，不断优化政府资本在不同行业中的投入规模和结构，在政府层面科学决策，加大对支持行业中科技活动的资金倾斜，强化“锻长板”和“补短板”式的创新效应。第二，加强地方法治政府建设和财政治理能力。地方政府应建立健全政策工具应用的政策法规，提高科学选择应用政府补贴和税收优惠的治理能力，依据政策所支持行业中企业不同的资本和劳动力要素配置结构，促进政府补贴更多关注人才项目，降低税收优惠的企业技术门槛，以促进企业创新数量和质量共同提升。第三，企业要“抬头看路”，根据地方财政政策支持不断调整发展战略和生产经营模式，不断优化要素配置结构和效率，将新产品生产和新技术研发与国家战略保持一致，将政策红利转化为企业价值，助力实现国民经济高质量发展。

注释：

①大类包括：A(农、林、牧、渔业)、B(采掘业)、C(制造业)、D(电力、煤气及水的生产和供应业)、E(建筑业)、F(交通运输、仓储业)、G(信息技术业)、H(批发和零售贸易)、I(金融、保险业)、J(房地产业)、K(社会服务业)、L(传播与文化产业)和M(综合类)。

②小类包括中国证监会《上市公司行业分类指引》中的91个行业细分类。