城镇老旧小区改造问题及路径研究

刘凤

摘要：党的十九届四中全会强调坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。提高社區社会治理水平是提高国家治理水平的重要基础，社区社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重点。旧住区改造作为基本社会治理的一部分，由于其复杂性和特殊性，成为一个难点问题。因此，通过对老社区改造的分析，从积极引导居民参与政府充分发挥宏观调控作用，推动相关社会组织的建立，建立分类筹资和使用机制等方面提出解决方案。

关键词：老旧小区;协同治理;社会组织;资金筹集

一、城镇老旧小区改造意义

1.提高人民幸福指数

旧城村由于建设时间长、维护维修不及时等问题，普遍存在村内环境差、配套设施完善及相关服务未到位、社区管理机构缺乏等问题，旧村难以更好地满足居民对日益增长的居住环境的需求，导致居民的居住体验较差，幸福感不强等问题。城镇旧住区改造应重点完善供水、供电、道路、燃气管理、网络、电梯、安全、治安等基本功能，最大限度地实现食、住、行、购建设。科学、教育、文学、卫生、体育;老年人、年轻人、车站、厕所、花园等公共配套服务设施，从而优化居民的居住体验，提高居民的生活便捷性，增强人们的获得感、幸福感、安全感。

2、适应老龄化趋势

目前，中国正在加速向人口老龄化和城市化过渡。一方面，进入新时代以来，人口老龄化已成为中国的国情之一。随着老年人数量的不断增加，使得社区的各种设备和设施无法满足老年人的需求，人口老龄化对社区公共服务的适应提出了新的要求。另一方面，中国城市化的步伐在加快。随着我国目前的经济水平，已经进入了现代化的城市，住房、基础设施的发展也逐渐满足了年轻人的需求，如对老年人居住环境的特殊要求缺乏考虑，社区不适应，不适合老年人居住的问题越来越突出，养老服务业的发展阻碍了应对人口老龄化的进程。

城镇旧住区的改造，特别是适应老龄化的改造，不仅是最重要的，也是最紧迫的。居住在老年社区的大多数人都是老年人，他们中的一些人年纪大了，身体上没有能力照顾自己或部分没有能力照顾自己。对于他们来说，古镇旧社区的改造是一个方便的项目，充满了期待。因此，要做好老年社区的老龄化改造，解决大城市的养老问题，完善社会养老服务体系，改善老年人的生活，进一步提高老年人的生活质量。

3、促进消费，扩大就业

城镇旧村改造一方面通过提升公共服务水平，增加幼儿园、居民短缺的超市等服务设施、公共饮水机等来促进居民的日常消费，另一方面也能刺激老年人、幼儿群体的消费需求，创新绿色低碳发展等新型消费模式，增强创造国民经济可持续性新动能。与传统的公共基础设施建设投资项目不同，城镇旧住区改造的投资可在半年内完成。它具有周期短、边际效益明显、资金周转快等特点，可以在短时间内转化为消费能力。

二、城镇老旧小区治理存在的问题

2.1现阶段城市老旧小区改造的现状分析

目前来说，我国城市老旧社区改造的方式主要有三种。（1）保留一些历史文化价值比较高的，或者是具有传统建筑风格的居住区，并且使用一定的方式对这些区域进行加强，从而使老旧小区的外观得到修缮，保持小区的原有外貌。在无历史文化价值且结构相对较为稳定的单位分配房产的老旧小区中这一改造方式应用较为广泛，这类老旧小区存在的老旧问题主要是外观受损较为严重且其相应的配套设施无法满足居民小区现阶段的实际生活需求，但是这类小区仍然适宜居住。因为修缮升级的处理老旧小区的方式不但能够做好外立面的修复，还能够完善小区的配套设施。（2）对那些没有有文化价值，但是结构比较稳固的房屋建筑简单的进行更新升级，并且对小区内部的配套设施进行更新升级。（3）对那些既没有文化价值结构也不稳固，年限又较长，已经不适合继续居住的小区进行拆迁改造。在拆迁的过程中，要对原有的土地面积进行合理的规划，并且要对原有的住户进行妥善安置，让原有的住户居民配合改造计划。由于这类小区的结构以及环境等各方面都已经完全不适宜居住，如果想要保证土地的利用率达到最大化，则必须对其进行重建，在重建后可以根据原居民本身意愿选择就地回迁。

2、治理主体间协同困难

（1）政府在治理过程中职能不明确，各部门职责划分不明确。政府的控制理念仍然是严肃的。它习惯于通过行政手段来处理问题，存在着转向和划桨的现象。它负责社区公共事务，不愿放权，使得多主体难以参与治理。其次，老片区的治理涉及到很多管理部门，但由于治理过程中缺乏联动机制，各个管理部门的职责不明确，政府给出了许多相互制约，导致相互推诿、无所作为的混乱局面。

（2）老社区居民缺乏积极参与治理的意识。独立的居住空间趋于统一，风风雨雨的状态下，邻里关系日益疏远，缺乏对村庄的归属感，参与公共活动，居民对村庄公共事务的管理缺乏积极性和习惯性服从执行命令，希望政府做一切事情，缺乏自我管理、自我服务能力。

（3）老社区社会组织发展不足。社会组织参与旧社区治理的途径应该是承担政府部门的社会职能分流。但目前，由于老社区社会组织处于新阶段，缺乏独立性，需要通过居委会来组织和提供活动服务。此外，社区社会组织数量不足、质量低、规模小，没有引起政府和社会的足够重视，在社区治理中处于被动地位。

3、治理法治化进程滞后

尽管国家有关部门和地区社区治理制定相关法律法规，但在旧住宅区这个特殊类型的社区治理过程中暴露了少数量的有关法律、法规的规定，无效内容，新的法律法规立法滞后等问题，法律的不完善会在实际操作中出现，一个法律的“真空”，出现许多无法按照的情况。其次，老社区居民的法治观念落后，主动参与治理的意识不强，甚至出现占用公共区域、破坏房屋承重结构等违法行为。擅自改变房屋用途，少交或不交房产费，冲突频繁。旧村法治基层管理人员能力不足。老社区的基层员工作为政府通过法律建设的一条线人员，不仅需要遵守教育居民遵守法律，但也通过法律思维和调解纠纷解决矛盾，但基层员工普遍缺乏法律知识，但他们在运用法律调节居民纠纷的能力上存在不规范、执法方法等问题。

4、治理资金缺口大

资金问题主要表现为前期整改资金不足，后期管理资金不足。前期整改需要改善基础設施，增加公共设施，美化社区环境。后期的管理是对老社区进行整改，进行长期维护和长期管理，提供物业服务是至关重要的。如何确保巨额整改资金到位和后续管理资金的持续供应？完全依靠政府财政投入来解决这两个问题显然是不可行的，治理资金的巨大缺口已经成为困扰老社区治理的最现实的问题。

5、治理智慧程度不高

明智的老村基础设施建设滞后，只有实现宽带网络的普及，电视网络，监控网络，在互联网的帮助下，物联网、云计算、智能终端设备等新兴信息技术来实现智能家庭服务，智能管理，针对老住宅小区的智能化社区服务处于建设滞后的状态。其次，在以往的老社区管理中，地方政府部门和各类企业倾向于独立开发服务体系，社区居民信息由不同职能部门掌握和管理。因此，大量信息的交换和共享离不开一个综合的智能服务平台，形成信息孤岛。此外，由于旧城区居民结构复杂，以老年人和外来务工人员为主的低收入群体普遍受教育程度低，信息素养较低，难以掌握智能设备的使用技能，所以很难享受到智能技术带来的便利服务。

三、城镇老旧小区改造的优化对策

1、积极引导居民参与老旧小区改造

根据国务院办公厅颁发的旧村庄改造工作文件中，在2020年建立新老村改造项目39000个，涉及近700万的居民用户，它涉及的人数多，范围广泛，涉及到群众的切身利益，因此，城镇旧住区改造应积极吸收群众意见，反映群众呼声。

一方面，畅通老社区居民诉求表达渠道，成立居委会，定期召开居委会会议，听取居民意见。通过信息技术等共建、治理、共享等方式，增加居民参与老社区的渠道。例如，利用微博、微信公众号等自媒体进行居民间的沟通，及时宣传社区的改造情况。组织居委会委员开展入户调查，广泛收集居民意见，在此基础上科学制定初步改造方案。另一方面，要加强对居民的宣传和动员，鼓励居民积极参与改造过程，向居民展示旧住宅区改造的规划和优势，从而减少旧住宅区改造过程中的障碍。

2、管理模式改革

在对老旧小区进行改造的过程中，也要对小区的管理模式进行改革。如果只是简单地对小区进行建设，以及外观等等方面进行改革，管理模式依旧使用之前的老旧模式，那么在进行实际的管理过程中是很难满足管理需求的，在进行实际的改造过程中，一定要注重对管理模式的改革创新，在新的小区内采取新的管理模式，才会让小区整体的改造进度大大提升，并且在进行管理模式创新改革时，也要根据不同的方案以及人群居住等等问题来制定出一套专属于小区的改造方案，这样才能在满足施工改造的基础上提高城市居住人民对小区的满意程度。在进行改造升级的过程中一定要体现出政府的主导地位，这样才能够更好地协调各方之间的关系，才能够集中力量办好小区的改造工作。因为在改造老旧小区的过程中，存在着许多的利益牵涉，所以如果缺少了政府的主导，那么在项目进行实际进展时很难达到目标。

3、拓展改造内容

在进行老旧小区改造时，一定要根据小区本身的条件来进行改造。随着现在社会的发展，许多老旧小区的改造内容也会发生变化，所以在进行改造的过程中就会增加许多的改造项目。无论是对那些配套设施进行改造，还是对小区的建筑进行改造，在改造的过程中都要落实，并且对建筑的结构进行加固，添加一些新的配套设施。

（1）可以对建筑内部的系统进行增设。比如说排水系统以及电梯系统方便一些年龄较大的用户进出。（2）对环境进行改造。小区的环境好坏在一定程度上也会影响居民的心情，而且在进行环境改造的过程中，一定要着重注意道路停车场和绿化带等等环境问题的建设。（3）对基础设施进行改造。在进行基础设施的改造过程中，要对楼道内管道的线路以及设施设备的安装进行改造。居住在老旧小区的大部分是一些老年人，所以一定要注重老年人的行动方便问题，在进行改造的过程中，也可以设置一些广场舞的场地，让这些老年人进行生活消遣。

4.建立分类筹资使用机制

资金的有效筹集和使用是顺利推进城镇旧住区改造的关键。根据“谁用、谁出”的原则，城镇旧住宅区改造的资金筹集渠道应按照“谁用、谁出”的原则，根据改造费用的实际合理分配，建立和完善居民合理分享、政府投资、市场运作等多渠道筹资机制，是解决城镇旧住区改造筹资问题的方向。因此，需要建立基金分类筹资使用机制。一方面，政府应充分利用财政资金，在基础设施改造中发挥引导作用。积极引导财政资金向基础改造项目倾斜。国家开发银行充分发挥开发性金融融资优势和智能性优势，全力支持城镇老旧住区改造工作，与省住建厅建立协调机制，制定专项工作规划，并与地方政府就城镇旧住宅区改造签订战略合作协议，确定重点项目。同时，政府应积极吸引社会力量投资，引入民间资本，拓宽筹资渠道和来源。另一方面，社会基金被筹集并投资于商业设施。这就需要政府对旧住宅区改造前期的收支进行测算，并进行宏观的总体规划。其次，社会企业将在此基础上根据政府对前期的收支计算进行投标。

结论

在城镇旧住区改造中，要因地制宜，严格遵循科学合理改造的原则。最好是提前试点部分区域，根据试点区域的实际改善情况，确定最终的改造方式和内容，达到经济效益和改善效果的双重最大化。必要时，规划人员也可以采取一小区一改造的方案进行合理处置。

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