浅析《行政处罚法》将处罚权限下放乡镇街道

摘 要：2021年1月首次进行了全面修订，有一项重大改革就是将行政处罚权限下移。赋予部分乡镇和街道办事处行政处罚权限，符合我国基层社会治理的现状，将大大强化基层社会治理的效果。

关键词：行政处罚法;基层社会治理;乡镇和街道

我国现行的《行政处罚法》是1996年3月份颁布实施的，后来经过2009年8月和2017年9月两次小幅修订，2021年1月首次进行了全面修订，修改的条文和幅度非常之大。此次《行政处罚法》修订的内容中，有一项重大改革就是将行政处罚权限下移，《行政处罚法》第二十四条新增规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。这就赋予了部分乡镇街道在授权范围内的行政处罚权限，对强化基层治理体系，解决“看得见的管不着 管得着的看不见”的问题，推进国家体系和治理能力现代化具有重要意义。

一、我国基层行政处罚存在的问题

“上面千条线 下面一根针”，基层治理一直是我国社会治理中面临的重大问题，乡镇是我国最基层的一级人民政府，街道办事处是我国政府的派出机关，它们都是我国完善社会治理“最后一公里”的关键。然而，1993年10月开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》第二十条 规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。这就意味着行政处罚必须由县级以上人民政府作出，而处于基层治理最后一公里的乡镇和街道却没有行政处罚权限，这就导致了我国基层治理中存在的一些问题。

其一，造成“看得见的管不着”的现象。乡镇是我国最基层的一级政府，与人民群众面对面打交道、关系最密切、交流最频繁，在基层社会治理中发挥中举足轻重的作用。但是，在2021年1月《行政处罚法》修订以前，乡镇人民政府没有行政处罚权限，对于一些违反行政法律法规的行为无权进行处罚。例如，某乡镇一位居民因为没有办理土地审批手续和建房手续，就私自开始建造楼房，在建设过程中，被乡镇人民政府工作人员发现，但是由于乡镇没有处罚权限，只能层层向上一级人民政府报告。当县级房屋建设主管部门和国土部门赶到现场时，该居民的两层楼房主体工程已经基本建设完毕。这时候，如果相关部门作出行政处罚决定，要求强制拆除，居民花重金建设的房子，现在要拆除，必将和相关部门发生纠纷和冲突。这样一来，将大大增加基层的不稳定因素。

其二，造成“管得着的看不见”的现象。在2021年1月《行政处罚法》修订以前，具有行政处罚权限的是县级以上人民政府及其组成部门，法律、法规授权的社会组织和行政机关书面委托的社会组织，而乡镇和街道是没有执法权限的。这样一来，县级人民政府及其组成部门对于人口众多、范围更广的乡镇和街道发生的违法行为难以发现和及时纠正。例如，某乡镇有个老板为了谋取暴利，在没有办理审批手续的情况下，就私自挖山开采石料，由于开采山体位置比较偏僻，半年后，才被当地群众发现并向乡镇人民政府举报，后来，乡镇人民政府向上级报告后，国土部门工作人员到达现场后，该采石场已经将该座山体掏空一大半，严重损害了当地的生态环境。

其三，乡镇人民政府滥用行政处罚权。在2021年1月《行政处罚法》修订以前，乡镇人民政府并没有被授予行政处罚权限，但是某些乡镇人民政府却违法行使了处罚权限。早在2008年，河南省漯河市就出现过这样的案例。漯河市某乡镇，一位农民自己叫李松林，家里种了好几亩的玉米，到了玉米成熟的季节，李松林就砍了几捆玉米回家喂牲口。但是他的“违法行为”被蹲守的镇政府工作人员发现，最后他被镇政府处以拘留三天，罚款300元的处罚。因为根据当时县里红头文件规定，农户要砍伐玉米，必须要办理玉米砍伐证，否则将受到处罚。那么这个案件中就存在两个问题：一是镇政府有权力“拘留”公民吗？二是县里能通过红头文件的方式要求砍伐玉米的农户办理玉米砍伐证吗？关于第一个问题，我国原《行政处罚法》规定， 限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使，所以根据这条规定，镇政府是绝对没有权力对公民实施拘留的。关于第二个问题，根据我国《行政许可法》规定，可以设定行政许可的包括法律，行政法规，地方性法规，省、自治区、直辖市人民政府可以以人民政府规章的形式设立临时性行政许可。根据这条规定，作为县级人民政府，肯定没有权力通过红头文件的形式设立“玉米砍伐证”这样的行政许可。

其四，乡镇和街道能否承接行政处罚权限下移的问题。乡镇和街道处于社会治理的最基层，面临的人和事都无比繁多复杂，尤其是在乡镇，由于镇政府的职能广，记得曾经有位乡镇的领导班子成员跟我说，他们分管的工作一般都有十几项，多的达二十多项，他们还不是主要领导。还有一位在乡镇工作的同学跟我说，他在鄉镇国土所工作，但是发生火灾时他要跟随扑火队上山灭火，发生洪灾时他要24小时值守，群众家里有什么纠纷他也要上门调解。在这样的工作职责之下，工作人员长期处于“白加黑”“5+2”的状态，“星期六保证不休息，星期天休息不保证”，加班加点是常态。本来乡镇的职权范围就很广了，现在行政处罚权限下移之后，相当于又给乡镇增加了新的权力，更准确地说是增加了新的职责，那么乡镇又能否承接这些权力的下放将成为一个现实的问题。

二、行政处罚权限下放乡镇街道的主要规定

行政处罚权限下移是2021年1月《行政处罚法》修改的亮点之一，形成执法中心下移，正是为了解决基层治理难题。修订后的《行政处罚法》第二十四条新增规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。这条规定虽然简单，但是内涵却非常丰富，其中就包含三层意思。

其一，能够有权决定将行政处罚权限下放乡镇和街道的必须是省、自治区、直辖市人民政府。省一级人民政府必须根据本省本地区的经济社会发展实际，来决定是否需要将某些迫切需要由乡镇和街道行使的执法权限下放。这里下放的执法权限必须是迫切需要由乡镇和街道行使的。例如，2021年1月《行政处罚法》修订以后，新增加了规定：限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。这里虽然增加了限制人身自由的行政处罚可以由“法律规定的其他机关行使”，但是这里的其他机关指的是根据2018年3月制定出台的《中华人民共和国监察法》赋予的监察机关所具有的“留置权”以及国家安全机关等法定机关可以采取限制人身自由的强制措施，这里的“其他机关”并不包括乡镇人民政府和街道办事处。

其二，行政处罚权限的下放的对象不是全部的乡镇和街道，而必须是能有效承接权力下放的乡镇和街道。早在2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》中就明确指出，省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚等赋予经济发达镇。这个《指导意见》就已经明确了行政处罚权限的下放对象必须是有承接条件的经济发达镇，因为一般而言，经济发达的乡镇人口众多，基层管理需要执法权限下放的要求更为迫切，而且经济发达乡镇在人力、财力、物力等方面承接权限下放具有无可比拟的优势。

其三，省、自治区、直辖市人民政府将行政处罚权限下放只能通过“决定”的方式。这实质上与《行政处罚法》第十九条相对应，实质上是一种授权行为，要省、自治区、直辖市人民代表大会或者常委会通过制定地方性法规的形式授权。

基层社会治理是新时代推进我国国家治理体系和治理能力现代化的重大课题，而乡镇人民政府和街道办事处又是基层社会治理的重要主体，《行政处罚法》赋予部分乡镇和街道办事处行政处罚权限，符合我国基层社会治理的现状，将大大强化基层社会治理的效果。

参考文献：

[1] 杨丹.赋予乡镇政府行政处罚权的价值分析与法治路径[J].四川师范大学学报（社会科学版），2021（11）;

[2] 施为飞.完善行政处罚下放乡镇街道[N].江苏法治报，2022-01-17;

[3] 吴晓黎.乡镇（街道）综合执法体制改革研究—以江苏省南通市为例[J].中国司法，2021（07）。

作者简介：王宏灵（1989—），男，硕士研究生，中共永州市委党校法学教研部副主任，讲师，研究方向：法学理论。