重庆市区县集体经营性建设用地入市前景研究

李后利

摘要：当前集体经营性建设用地入市（后文简称“入市”）试点工作在全市各区县进一步深入探索，基于各试点政策的内容、初步成效以及政策趋势，入市政策的推广将对区县发展产生直接与间接的影响：直接影响主要作用于土地市场的供给端，即土地市场供应格局、供应规模、供应结构、供应价格;间接作用主要从土地财政、房地产税收、金融政策等方面影响土地市场。目前试点范围有限，短期内对土地市场影响也有限，上述影响能在多大程度及周期内实现与试点的推广程度与周期密切相关。

关键词：集体经营性;建设;前景

2013年11月，十八屆三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这为未来集体建设用地直接入市与流转提供了顶层设计。

2015年2月25日，全国人大常委会审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域“暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、入市、宅基地管理制度的有关规定，允许入市，并将提高被征地农民分享土地增值收益的比例”。2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》在“深化农村集体产权制度改革”中提出“开展农村土地征收、入市、宅基地制度改革试点”，“及时总结经验、不断完善，形成可复制、可推广的改革成果”;并指出集体经营性建设用地制度改革的基本思路是：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。

2020年8月，自然资源部下发了入市相关情况调研的函，明确重庆大足区为全国33个试点区县之一。北京市大兴区、上海市松江区、重庆市大足区、广东省南海区、浙江省德清县等试点区域的改革方向是入市，自2015年以来，上述各地试点政策相继落地。在此背景下，通过典型区域的试点政策及效果分析，把握该政策在大规模推广后，对区县土地市场和产业发展将产生什么样的影响，有着重要的理论与实践意义。

一、入市试点基本情况

（一）典型区域试点情况

1.上海市松江区

自试点政策确定后，上海市积极推进了试点区松江区集体建设用地相关政策及试点地块的土地开发工作。上海市松江区先后出台了《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》，颁发了入市“1+5”配套文件。

2015年，12月23日，上海市规划和国土资源管理局公告出让了首宗出让集体建设用地：松江区永丰街道新城主城H单元H30-01号地块（农村集体建设用地），该地块土地用途为商办，出让土地总面积8654平方米，根据规划指标要求，容积率2.0，建筑密度不大于50%。起始价5452万元。经过现场竞价，最终以5502万元成交，竞得人为上海松江新城建设工程服务有限公司。

2.重庆市大足区

2016年9月，大足区按照原国土资源部要求，在开展入市的基础上增加农村土地征收改革试点工作，印发了《大足区统筹协调推进农村土地征收制度和集体经营性建设用地入市改革试点实施方案》。按照建立程序规范、补偿合理、保障多元化的土地征收制度要求，切实完善制度设计、规范操作程序，在征收目录、征收程序、信息公开、公告利益认定、风险评估、社会保障等方面制定出台了《重庆市大足区农村土地征收制度改革试点管理办法》等7个规范性文件，为试点工作提供制度保障。

大足区集体土地征收制度试点涉及2个公益性项目龙岗街道垃圾处理厂扩建和铁山镇35KV变电站，征地面积861亩，人员826人，经告知、确认、听证等程序，已完成协议签订、发布征收预公告、风险评估、用地手续上报等工作。

2015年至2017年，大足区在入市试点中，按照“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损”四条底线原则，秉承“确权是基础，规划是前提，交易是关键，分配是核心”的思路，积极探索、稳妥推进，出台了“1+7+8”的政策文件和技术规范。成功上市交易11宗农村集体经营性建设用地，面积244.96亩，其中租赁1宗，面积46.05亩，成交总额8115.1317万元（不含租赁）。

（二）试点工作小结

总结上述区域的试点进展，入市政策获得了如下两个方面的成效：

一是初步形成了覆盖城乡的统一建设用地市场，“同地同权”雏形显现。在参照国有建设用地出让经验的基础上，建立相关市场规则，将区域范围内的集体经营性建设用地统一纳入区域内土地市场交易，建立多方协同的入市监管服务机制，并取得了较好的市场效果。以北京大兴区为例，首宗出让宗地溢价率达77%，成交楼面价高达16150元/平方米，与同类用途的国有土地使用权价格相近。

二是建立了兼顾国家、集体和个人的收益分配机制，初步形成了多方共赢的入市格局。如德清县按照土地用途和区域位置不同，采用“按类别、有级差”的两种收取标准，如位于县城规划区的商服类用地按48%缴纳，工矿仓储类用地按24%缴纳;并建立了“明确收益属性、收益用途、农民利益”为核心的增值收益分配机制。

与此同时，上述试点工作的推进也存在诸多难题：

一是如何与现有的土地制度，特别是征地制度、土地一级开发制度衔接;二是缺少支撑覆盖全国金融机构的抵押及评估体系;三是入市后的审批监管问题等等，还需要进一步深化研究。

从上述试点政策的内容与市场效果来看，集体经营性建设用地必须在符合相应的政策前提下进入土地市场，并对用途进行了更加严格的规定，即便如此，在试点政策落地后，市场认可程度超出了原有预期，为今后实现与国有土地真正意义上的“同地同权”打下了良好基础。

二、区县入市探索情况

（一）有关特点

为强化自然资源评价评估工作的重要性，各区县目前均已制定农村集体建设用地土地级别及基准地价制定工作，初步成果主要呈现集体建设用地土地级别和基准地价，这是确定集体土地使用权出让价格、租赁价格、课税价格、作价入股价格以及土地转让、出租、抵押等交易价格的主要依据。是促进土地资源向土地资产转化、实现农村自然资源价值、完善集体建设用地入市机制、推进乡村振兴的重要基础。

（二）利用情况

1.产业利用意向。经走访调查，区县集体经营性建设用地，目前主要布局农产品初加工仓储保险冷链、农产品初加工生产线、乡村旅游设施、农村电子商务、建筑材料加工、科普教育基地、特色农产品加工等产业项目，目前正在加紧推进村规划编制、土地调规、土地整治、权属调查、勘测定界等方面工作，为下一步正式通过入市打好基础。

2.土地利用现状。目前区县农村集体建设用地主要用于各村便民服务中心、市政广场、教育文化设施、道路、公共厕所、农村集中居民点等基础性、兜底性、保障性公共基础设施建设项目。

三、入市对区县发展的影响机制

从土地市场的运行机制来看，集体建设用地入市对区县一二三产业融合发展的影响作用于生产供给、消费需求两端和一个平台。

供给端，主要是指从供给角度，集体建设用地入市对区县产业用地市场的影响，包括供应格局、规模、结构、价格等方面。也就是说，集体建设用地入市将进一步丰富区县的产业布局，切实提升供给端发展质量;

需求端，主要是指从发展需求和消费需求两个角度来看、入市对区县消费结构的影响，主要影响因素有投资意愿、产业资本的力量、区域发展前景、经济景气程度、村镇创新创业能力和市场反应速度等等。也就是说，入市将进一步优化区县的消费体系和市场效率。

一个平台主要是指地方政府构建的入市平台，对原有市场的影响程度取决于政府对改革试点的评估、认可程度和改革推广的力度和决心。只有政策平台足够开放，供给端和需求端才能同向作用，形成合力。

从入市对区县一二三产业融合发展的传导机制和影响程度来看，分为直接影响和间接影响。由于我市多数区县正处于产业转型升级的阵痛期，土地要素与货币、人力资本、生产力等因素具有同等重要的地位，是政府参与宏观调控的几大重要抓手之一;加之土地市场的区域性、不可移动性及供给的不确定性等自身因素，造成土地市场的需求端很大程度上受供应端的引导，因此入市对本地区产业发展最直接的影响，即从供给端土地市场开始，也就是说，从规划引领开始，政府必须要严格按照市场经济规律，遵循价值内涵，合理规划布局，确保实现高质量发展。間接影响主要源于入市打破了原有土地增值收益分配格局，深化了农村集体产权制度改革，客观上影响了政府在乡村振兴方面的财政制度、税收制度及金融政策等等，也就是说，入市为乡村振兴建设提供了资金支持，可以更快完成乡村道路管网等基础设施配套建设。

因此，本文重点从供给端来探讨入市对区县发展的影响，即从土地开发、土地供给、市场交易等影响机制出发。同时，对区县发展的间接影响也做相应的剖析。从而，找出入市的前景所在。

四、入市对区县发展的直接影响

（一）入市对土地供应格局的影响

长期以来，我国建设用地实际权属分为集体和国有两种，由于政策限制，进入市场交易的建设用地必须是国有土地。待入市的国有土地来源主要有2条路径：一是将集体土地征为国有，办理征地和农转用手续;二是盘活存量国有建设用地。相比之下，集体建设用地缺乏入市途径，而且存在流转路径不畅，市场化程度低的特点。

集体经营性建设用地的直接入市，打破了单一的国有土地供应的市场格局。据统计，区县的土地供应中，超过80%都来源于集体土地征地。集体建设用地直接入市的放开，将导致新报批的国有土地供应较大幅度的缩减，客观上将推动国有存量用地的盘活利用。

在上述两个方面的作用之下，可以预见，区县集体经营性建设用地在未来土地市场的比重将逐步增加，对于优化土地供应格局，盘活存量国有土地，促进土地要素的流动与资源的有效配置有着积极作用。

（二）入市对土地供应规模的影响

从大足区试点经验来看，入市并不会显著增加土地市场的有效供给。因为，从入市要求与开发条件来看。入市本身有着诸多前提条件，如政策要求必须符合土地利用规划及城乡规划，而且其入市需要经地方政府审批，因此大规模入市缺乏政策支持。即便符合上述入市要求，完成集体经营性建设用地的开发，即土地整理、拆迁、市政基础设施的建设等也由于前期投入较大，需要相对较长周期，如果缺乏所在街镇的组织及相关金融政策的支持，仅仅靠乡村集体经济组织完成，开发规模非常受限。另外集体经营性建设用地冲击国有土地供给市场，进一步平抑了总体规模。

（三）入市对土地供应结构的影响

房地产市场是个笼统的概念，粗略的划分可以分为住宅和非住宅两类市场，后者，具体包括商业市场、写字楼市场、工业用地市场等等。

从目前试点政策的内容来看，集体经营性建设用地严禁进行商品住宅的开发，即便是进行非住宅开发，也对商改住政策进行了严格限制，如北京市大兴区西红门镇用地出让条件中规定，“严格进行商改住”，而且通过限制购买人身份（如购房人必须拥有经营资质）、最低纳税要求（如要求每公顷土地年纳税额400万元）等辅助要求，打击商改住行为，进一步明确了集体经营性建设用地只能用于发展产业的政策决心和要求。

相反，集体经营性建设用地的入市，对于产业用地，如商业、办公、旅游、养老等等，会有实质性的影响，很大程度上优化了土地供应结构，改变传统住宅用地一枝独大的局面。

（四）入市对土地供应价格的影响

短期来看，入市对土地供应价格的影响有限，但从中长期来看，并不能有效平抑土地供应价格，反而会适度增加土地开发成本，从而提升土地供应价格。

正如前文所述，入市并不会显著增加土地市场的有效供给，从供求关系来看，并不能改变区县土地资源短缺，特别是城区相对稀缺的现状。

与此同时，从土地成本来看，集体经营性建设用地相比国有土地成本较低的原因在于其周边市政、基础设施配套相对落后。然而，在“同地同权”与统筹城乡建设用地市场的大背景下，入市的要求与条件也会尽快与国有土地接轨。反而，其对国有土地供应价格的提升作用更为凸显，关键原因在于其打破了原有土地收益分配格局，增加了集体经济组织及农民的收益分配比例，客观上增加了土地一级开发成本，从而影响土地供应价格。

五、入市对区县发展的间接影响

（一）入市对土地财政的影响

入市打破了原有土地收益分配格局，如大规模推广后，将对原有的土地财政产生较大的影响。主要是集体经营性建设用地的土地出让金收入的减少。以北京市大兴区试点政策为例，其规定集体经营性建设用地不同于国有土地，不需上缴土地出让金，而是以缴纳土地增值收益调节金的方式履行相应义务;土地增值收益调节金主要统筹用于基础设施完善、环境整治、土地前期开发等等，征收比例约占土地出让总价款的10%。相比土地出让金，土地增值收益调节金金额大幅减少。

另一方面是集体经营性建设用地的土地溢价由土地出让方所拥有。然而，入市改变了上述规则，其溢价部分除了上交土地增值收益调节金外，其余由集体经济组织所有，大幅削减了土地财政收益。

（二）入市对房地产相关税收政策的影响

集体经营性建设用地直接入市将使地方政府收入减少，政府需要通过税收获取部分土地增值收益增加地方收入，确保能持续承担城市建设和工业发展的责任。因此，入市客观上会促进房地产有关税收的征收改革工作，以缓解土地财政削减带来的地方投入不足，从而间接影响房地产市场。

（三）入市对房地产配套金融政策的影响

根据中共中央、国务院《深化农村改革综合性實施方案》的相关要求，伴随着入市等政策的落地，相关的配套政策如土地经营权抵押、担保等政策需及时跟进。

上述政策的推进将影响房地产配套金融政策特别是银行抵押、担保等信贷政策的支持以及相关金融衍生品，从长远来看，将对房地产投资的结构、规模、趋势产生深远影响。

六、区县入市前景

入市将从供给端对区县发展带来不一样的前景，主要有如下几个方面：

一是打破了单一国有土地供给市场的格局，产业用地渠道进一步拓宽，为全区一二三产业融合发展打下了基础;

二是在试点结束，大规模推广入市后，一定时期内将增加土地供应规模，为全区各街镇立足自身优势，打造乡村振兴特色产业，从而为全国市场提供优质产品供给，提供了要素保障;

三是入市对城区非住宅用地产生了一定挤出效应，为进一步优化城区规划建设，提升住宅项目品质，产生积极影响;

四是入市促进了征地收益分配格局和土地增值收益分配格局的改变，为加快完善乡村基础设施建设提供了长期资金支持。为促进房地产税等相关配套税收政策及金融政策的出台，创造了条件。

总体来看，集体经营性建设用地的入市，作为土地市场的供给侧改革政策，优化了土地市场的供给面，对促进房地产市场的稳健持续发展、构建城乡统筹的建设用地市场和土地收益分配机制、推动区县一二三产业深度融合高质量发展，有着重要前景和深远影响。

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