海南省自然保护区建设管理存在的问题及发展对策

周莹莹 吴金山

摘 要：自然保护区的有效规划及管理对于海南省生态资源保护具有重要意义，有利于促进海南省生态文明建设。该文采用文献综述法，对海南自然保护区生态建设管理存在的问题进行了分析，并提出了利用生态补偿实现相对公平、加大政策与资金投入、完善法律制度建设等发展对策，以期为自然保护区后续规划管理提供参考。

关键词：自然保护区;建设管理;现状;对策;海南省

中图分类号 S759.9文献标识码 A文章编号 1007-7731（2022）05-0106-03

海南省作为我国面积最大的热带地区，其地形复杂、气候独特、资源丰富，保存着我国最大面积的热带雨林以及丰富的热带特色生物资源，是我国最具价值和保护意义的地区之一。不仅如此，海南的热带生物资源保护在全球也具有特殊地位。随着生态文明建设的推进，自然保护区在保护生态环境与维持生物多样性方面发挥着重要作用。因此，海南省自然保护区的规划及有效管理具有重要意义。

1 自然保护区

1.1 概念 自然保护区是对规划区域内的各类对象给予保护、管理，甚至拯救濒危生物物种，对自然生态资源进行科学规范的监测保护，对促进我国生态文明建设具有重要意义。根据保护对象可将其分为3类，分别为：生态系统类、野生生物类和自然遗产类;根据保护区级别可将其分为国家级自然保护区、省级自然保护区和市级自然保护区。目前，中国的自然保护区为“分类、分区、分级、分部门”的管理形式，以部门主导、分类管理作为基本模式[1]，因而各地自然保护区在相同环境的背景下，具有各自独特的规划与管理制度，为不同地域的自然保护区开展实施提供了可资借鉴的基础。

1.2 意义与作用 随着现代社会的发展，如何合理有效地保护及管理生态资源逐渐成为当今主旋律。要想实现自然与经济共同发展的和谐稳定，必须通过对自然保护区的有效管理，合理协调分配生态资源，促进保护区内生物科学、可持续性发展，稳定运行，才能达到可持续性的长远发展，形成良性循环。自然保护区可维护基本生态过程和生命维持系统，保护生物多样性，实现生态系统内生物资源的可持续利用，并用于科学研究、资源监测[2]，既是“自然博物馆”，也是“天然实验室”，更是“天然基因库”，具有重要的作用。

2 海南自然保护区现状

根据海南省环保厅、林业厅、农业厅、国土厅等部门发布的自然保护区名录以及自然保护区功能区划图，在2000国家大地坐标系（CGCS2000）下，基于高分辨率卫星影像，通过图上同名点的地理匹配以及经纬网格间的误差计算，实现自然保护区功能区划图与卫星影像之间的地理配准，并对每个自然保护区的核心区、缓冲区及试验区进行面状要素矢量化和拓扑检查。完成的海南省国家级自然保护区分布数据显示，海南省共计有10个国家级自然保护区，分别为海南东寨港国家级自然保护区、海南大洲岛国家级自然保护区、海南三亚珊瑚礁国家级自然保护区、海南尖峰岭国家级自然保护区、海南铜鼓岭国家级自然保护区、海南鹦哥岭国家级自然保护区、海南霸王岭国家级自然保护区、海南大田国家级自然保护区、海南吊罗山国家级自然保护区和海南五指山国家级自然保护区。目前，海南正积极推进热带雨林国家公园建设[3]，创新开展新式体制试点，组建高素质专业人才队伍，打造更为全面的监测与管理体系，面向全球，努力建设世界一流的生态环境管理制度。

2.1 自然保护区与人类活动 过年过节时，养猪户会在祭祀时祭拜猪栏土地，祈求猪栏土地保佑生猪健康成长。

2.1.1 土地权属问题 自然保护区的土地权属争议问题往往是由于前期管理工作中土地的权属划分混乱、边界不清晰、土地收益等纷争造成。我国自然保护区分为核心区、缓冲区和试验区，核心区与缓冲区应当受到严格管控，但实际上很多地区的该区域尚未获得土地使用权。

由于部分自然保护区内并非全为荒地，存在不少原住居民在自然保护区内，因而导致不少土地资源保护和土地权属争议问题[4]。目前在大部分自然保护区中均存在着集体土地，如部分自然保护区内存在的居民区与耕地等。而土地权属未统一的问题不仅严重影响了自然保护区的统一化管理，也导致管理效率的低下。

2.1.2 当地居民日常生活受到影响 由于自然保护区管理措施与当地居民的生活联系紧密，因而造成了当地居民日常生活与自然保护区管理的矛盾。如海南黎族有采摘七指蕨、桃金娘、野牡丹等草药用作药用的传统[4]，而随着自然保护区的建立，黎族人民采药往往受到限制，对当地居民的生活习惯造成一定影响。

2.1.3 村民自身水平限制问题 首先，由于当地管理机构缺乏有效的规划管理政策，导致自然保护区内大多当地人的经济条件较落后，各项优质资源被外部投资者掌控[5]，进一步导致村民经济收入微薄，加剧了当地居民对自然保护区的争议。其次，由于地理位置偏僻、经济发展落后以及当地村民自身文化教育等问题的限制，当地部分居民不具备对生态文明建设战略的高瞻远瞩，难以理解生态效益的重要性，仍旧保留着“靠山吃山”的旧思维方式，以发展经济为先，时而做出损害生态文明建设的行为。

2.1.4 野生动物管理问题 自然保护区范围广阔，野生动物活动范围较大，活动轨迹较难监测，因此疏于管理现象较之植物更为严重。不少自然保护区内动物种群出现栖息地“孤岛化”现象，加大了保护区内管理难度。加之自然保护区内动物珍稀，偷猎行为频发，严重影响了自然保护区的有序建设。

2.2 自然保护区法律体系问题 当前我国自然保护区存在立法层级低、立法缺乏系统性、立法原则统领不足、部门规章和地方立法缺乏长效协调性[6]等问题。法治保障中的一些制度欠缺，比如公众参与制度、资金保障制度等不健全[7]。由于法治保障体系和事后监督机制不完善，导致地方先行立法存在弊端，甚至间接造成了我国自然保护区管理体制的混乱。

2.3 管理体制问题 自然保护区管理机制的完善情况和管理水平高低不仅关系到自然保护区内工作效率的高低，更影响着自然保护区是否能够实现保护生物多样性的最终目的。当前自然保护区保护管理机制普遍缺乏完整性，不仅管理机构责权不明确，上下管权结构分离，行政执法主体地位也不明确[8]。此外，相关工作中的监督管理环节还需加强完善。由于监督方面的漏洞，各主管部门在开展工作时存在着未严格按照规范标准组织管理工作的情况，如开展集中检查工作时过程随意、粗心大意情況仍时有发生。

2.4 专业人才团队组建问题 海南省自然保护区覆盖的生态资源极为丰富，因此对于监管监测方面的技术有一定要求。目前不同区域自然保护区建设人才管理水平参差不齐，对相关的先进技术手段应用不够，缺乏创新能力，因循守旧，加之部分地区管理建设方法落后，造成当地管理效率降低[9]。除此之外，一些地区由于资金投入问题，难以采购新型设备等，人才保障制度缺失，造成对专业人才吸引力不够，难以引进优秀高科技技术人才，更难以组建高素质的专门人才管理团队，造成管理手段仍旧落后，为保护管理工作带来阻碍，难以获取及时、实时、动态的有效信息，直接影响了落实积极有效的保护管理政策，影响了自然保护区发挥保护生物多样性的能力。

2.5 公众参与制度问题 自然保护区建设关系着生态文明建设的进程。在自然保护区区域内，周边居民有权参与所有与自身生态权益相关的立法。一方面，受各方面因素限制，目前大多海南自然保护区内当地居民生态建设意识淡薄，以利益为先;另一方面，当地公众参与制度落后，难以调动公众参与的积极性，难以达到“双向互动”的效果，造成了公众参与制度的困境。

3 发展建议

3.1 利用生态补偿实现相对公平 生态补偿指为政府、社会组织和个人对因遵循世界自然遗产地保护管理的原则而使自身利益受损或为喀斯特世界遗产地生态环境保护做出贡献的对象进行补偿[10]。因此对于因建立自然保护区而受到各方面负面影响的本地居民，可适当利用政策补偿、资金补偿以及智力和技术补偿，实现相对公平[11]。

3.2 加大政策与资金投入 为确保生态文明建设有序推进，当地政府应当提高重视程度，加大自然保护区资金投入，确保保护地管理的实施过程不会被“卡脖子”。同时，为当地居民提供保护政策，减轻外地投资者对当地人的冲击。例如，给予旅游管理服务技能培训，便于发展当地生态旅游产业;提供优待政策，鼓励当地居民发展各项生态产业，推动当地经济发展，实现生态效益与经济效益的双丰收。除此之外，建设自然保护区也需各方共同发力。当地政府应出台相关惠利政策，为自然保护区建设适当拓宽融资渠道，如吸引个人投资及其他投资，确保充足的经济来源。海南文昌名人山保护区便是成功的个人投资案例。

3.2 完善法律制度建设 相关法律制度及配套措施建设可在实行过程中逐步进行完善与改良，因地制宜，根据实际情况逐步形成具有海南当地特色的自然保护区立法制度。除此之外，也可借鉴和研究国外自然保护地的制度，例如在配套制度中吸取各国包括公众参与模式在内的先进经验等[12]，从而完善我国自然保护区相关立法框架。比如由《自然保护地法》完善我国自然保护地的基本法规，为海南自然保护区建设提供更坚实的法律后盾。

3.3 借鉴国外经验，加强管理监督 我国自然保护区为社区管理机制，起步相对较晚，因此应借鉴国外较为完善的管理实施办法。例如，美国独特的特许经营制度、特有的游客管理机制，英国的保护与协调机制、公众参与机制，加拿大独特的自上而下管理机制[6]，有效维持了自然保护地的经济支出与生态效益保护的平衡。海南省当地政府应加强对保护区管理的监管，由相关责任部门完善自然保护区的各项管理制度，量化考核制度，切实保障相关部门利益，保证自然保护区生态资源管理工作能够顺利推进，逐步形成责任到人的完善责任体系[13]，弥补制度漏洞，严控各个环节，提高管理工作效率与质量。同时，提高对自然保护区管理的要求[14]，促进自然保护区科学有效发展，最终实现可持续发展。

3.4 挖掘生态资源的经济效益 只有不断开发创新生态绿色产业，才能创造绿色经济价值，实现生态和谐与经济发展的统一。借鉴国外较为完善的发展经验，如以近自然理念为基础，日本首先提出的森林浴和森林疗法的概念[15]，可借鉴为发展海南自然保护区的森林康养产业;芬兰森林康养旅游服务设计方面的需求，也可在自然保护区内作为经验进行借鉴[16];还可在人工林中推行实施林农复合农业模式及进行生态迁移等措施，维持保护区的人工林管理效益;同时为当地居民提供就业机会，提高自然保护区附近居民的经济水平，促进当地经济发展，改善经济落后现状。

3.5 定期开展保护区管理评估 各自然保护区应当结合海南省实际，以相关管理办法为指标，从管理实效、管理规划、科研设施建设与维护、相关项目推进情况、经费投入、人员管理与培训、日常工作等方面量化考核评估，以确保各项任务落实，取得实效。

4 结语

海南自然保护区涵盖着丰厚的生态资源，具有得天独厚的优势，不仅对科学考察等作出重要贡献，也在生态文明可持续建设进程中发挥着重要作用。尽管在目前如火如荼的实施过程中暴露了不少缺漏及有待改善加强之处，但海南自然保护区建设的有序推进势在必行。随着各方面工作的协同推进，海南自然保护区的建设必将趋于完善，为我国生态文明建设添砖加瓦，具有十分光明的发展前景。

参考文献

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（责编：徐世红）