望江县农村宅基地管理存在的问题和对策

陈映雁

摘 要：望江县农村宅基地管理中存在多占乱建、监管匮乏、违建住宅查处难度大、工作合力差等问题提高认识，强化队伍建设，做好规划，强化资格认定、规范审批监管，提高村级管理能力，建立收费和信息化管理机制，确保农村宅基地规范管理。

关键词：宅基地，管理，现状、对策

中图分类号 F301 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2022）05-0138-03

1 存在问题

1.1 多占面积现象普遍 农村宅基地管理经过了由松到紧、由弱到强、逐步强化的过程，多占土地建大房在农民思想中根深蒂固，深宅大院是许多农民实现人生价值的体现。据统计，望江县2018—2020年卫片执法发现，农户建房违法用地331个图斑，涉及444个农户，占地总面积116879m2，户均263m2，其中334户超过望江县政府核定的农村单户宅基地上限160m2，超核定面积多占宅基地建住宅的农户占75%，最多的1户占地611m2（表1）。根据宅基地管理部门查处核实测绘图看，农户主房（楼房）占地大都在100～140m2，辅房、硬化路面、院子、围墙等辅助设施占地是超核定面积的主要原因。

1.2 亂建现状突出 农民建房随意性强，原因有2个方面：一是乡村建设规划缺失或者极其粗略，基层干部无法用现有的规划进行有效的监管;另一方面农村盛行风水，农民建住宅首先是找风水先生看风水，定房屋坐落和朝向，各自为政，而不是找基层干部和管理部门规划建房事宜。长期以来造成村庄房屋布局乱七八糟，外形各式各样，户间空隙多，土地利用率不高，村庄道路弯弯扭扭，各种线缆拉成了蜘蛛网，公共设施匮乏，污水处理缺失，环境安全隐患突出。

1.3 批后监管匮乏 自从农村宅基地管理改革，宅基地审批权由乡镇人民政府执行以来，批后监管是个薄弱环节。由于宅基地监管涉及农业农村、自然资源、规划、城管、执法等多部门，不能形成有效的监管合力，农民建房监管“四到场”不能很好地落实，造成了建房农户不能自觉遵守审批事项，不按照勘测划定的位置“漂移”建房、私自扩大建房面积、建围墙圈地、大面积硬化地面的情况时有发生，等到发现时已经既成事实，整改成本高，查处难度大。

1.4 农民违建住宅处理难度大 由于一直以来宅基地管理软弱的原因，未批先建、占地面积过大、一户多宅等一直普遍存在，在违法查处工作中常常面对违建农民诘难：“之前可以现在为什么不行、法律法规不能及时完善责任不在农民、有法不依也不是农民一方造成的”等等，事关农民利益，农户损失的财产数额大，查处整改工作任务重、难度大。从表2可以看出，农民违建住宅存量处理难度大，特别是涉及到一户一宅，既要按照中央要求满足农民基本需求、保障户有所居，又要查处违法占用耕地，大量的工作需要基层一线干部群策群力，依法执政。

1.5 管理缺乏合力 宅基地管理涉及农业农村、自然资源、规划、城管、执法等多部门，同时涉及县、乡（镇）、村（社区）三级联动，在实际工作中难以形成强有力的合力，加之与宅基地管理体制相适应的机构改革没有到位，缺人、缺技能、少手段，管理机制不顺畅是当前宅基地管理面临的困境之一。

1.5.1 基层干部工作繁重，动力不足 村级干部都是身兼数职，大量的工作最终都要落实到村级，上面千条线下面一根针，忙于应付是村级基层的现状。宅基地管理涉及每家每户的切身利益，牵涉邻里关系的方方面面，村干身处其中，基层事务多精力有限是客观因素，缺少动力不愿主动作为也是存在的，建房需求摸底不实，前期规划引导不力，出现违法违规建房不能及时发现和制止，没有在第一时间实施干预，造成既成事实，为后面的执法增加了极大的难度。

1.5.2 管理部门力量薄弱，管理工作尚在摸索 乡镇作为宅基地管理的前沿，承担大部分的工作任务。宅基地管理改革后的乡镇农业农村部门力量薄弱，工作职能转移到农业农村部门，相应的机构改革没有到位，匆忙组织草台班子做事，一时摸不着头绪。县农业农村局也是刚刚接手宅基地管理工作，业务也在摸索之中，部门和县乡业务衔接也需要磨合。不仅宅基地审批要抓起来，批后管理要做到位，规划编制、需求摸排、指标分配、违法查处、纠纷化解都要做好，大量的工作不是一个部门能独立做好的。做好宅基地管理工作需要强有力的政府领导，具备相应业务能力的部门，还需要涉及到的相关部门通力协作、形成合力。

2 对策建议

2.1 提高认识，统一思想 要深刻领会和执行习近平总书记的就乱占耕地建房整治重要批示指示精神，切实把思想认识和行动统一到党中央的决策部署上来。一是明确主体责任，各地党政一把手要切实担责;二是既要保障农民的合法权益，又要整治乱象;三是重点整治强占、多占、非法出售等恶意的占地建房行为;四是对于包庇纵容，失职渎职导致耕地流失的领导干部要严肃问责。

加强宅基地管理的出发点是保护耕地、遏制耕地“非农化”，保障农民的合理需求，保证户有所居。按照自然资源部、农业农村部联合发布农村乱占耕地建房“八不准”的要求，从重点整治强占、多占耕地入手，逐步消化农民违建住宅存量，坚决遏制新增违法违规情况的发生。

2.2 强化管理队伍建设 农村宅基地管理改革以后，与之相对应的机构和人员配备还没有到位，县乡村参与宅基地管理工作的人员都是身兼多职，也没有经过系统的培训，业务能力普遍较弱，同时人员流动性强。宅基地管理工作普遍薄弱、手段也比较少，不能很好适应宅基地管理工作强有力地开展。要尽快配备宅基地专职机构和人员，强化人员业务培训，实行奖惩激励机制，建立一支思想素质高、业务能力强、作风正派、能攻坚克难的宅基地管理队伍。

2.3 尽快补齐村庄建设规划的短板 不仅要有土地利用总体规划，也要有详实可行的村庄建设规划。部分村组由于前期规划没有预见性，建设用地集中在部分组别，导致一些组别无宅基地可用。要从村庄规划入手，做好宅基地规划，平衡村组之间需求和供应，以村为单位统一预留宅基地，打破组别藩篱。在哪建、怎么建、建什么样的房子、公共设施如何配套都要有规划，不能由着农民乱建一气。保障农民建房的合理需求不是满足无理要求，中央政策保障户有所居、保证农民建房的基本需求不能成为违法违规的借口，管理者要有工作耐心和责任担当，村庄建设规划是强有力的约束，不是软弱无力的倡导。村级宅基地协管员要确实负起责任来，乡镇管理部门要坚持日常巡查机制，第一时间发现并制止违法违规建房行为，将违法查处成本降到最低。

2.4 加强部门协作 县级农业农村、自然资源和规划、城管执法、林业、水利、电力、公路、公安、民政等部门要高度重视农村宅基地管理工作，在宅基地管理、行政执法、村庄规划、用地管制、基础设施建设、户籍管理、婚姻登记等诸多方面承担各自相应的职责，杜绝各自为政、单打独斗，投入精干力量，形成合力，扎实做好宅基地管理工作。

2.5 强化资格认定，抓好审批的第一关 具备申请资格和“一户一宅”是宅基地审批的基本条件，必须严格执行，杜绝在情况不清的情况下审批、带着问题审批。

资格认定和分户标准的把握一直存在诸多争议，现实中户籍和村集体经济组织成员身份不完全相符。在不具备村集体经济组织成员的情况下，有些村组按照乡规民约或约定俗成给予回乡家庭宅基地建房，在县政府没有出台相应的政策规定的前提下是不被允许的。还有些进城落户家庭户籍已经迁到居住的城市，村组没有注销相应的村集体经济组织成员资格，在此情况下申请宅基地建房也是不符合宅基地管理规定的。

户籍管理中的分户也存在一些与宅基地审批要求有关的不合理问题。由于诸多原因，造成父子分户、未成年子女或未婚子女分户、夫妻分户等不合理分户现象的存在。因此在宅基地审批管理中要仔细甄别，统筹兼顾，村组要厘清申请农户的父母子女夫妻之间的户籍和住宅情况，严格按照“因结婚等原因确需建房分户的，原宅基地面积低于分户标准的”标准审查“一户一宅”，在审批宅基地时将业已存在的不合理分户家庭排除在外，杜绝由此衍生出来“一户多宅”不合法现象。

针对有的地方公安分户登记与具有宅基地互为前提的情况，要加强沟通协作，依据事实，合情合理合法办理宅基地审批，严格按照“因结婚等原因确需建房分户的，原宅基地面积低于分户标准的”标准办理宅基地审批，不能机械套用“先有户，后有地”，给农民申请宅基地人为设立条件。

2.6 规范执行宅基地审批及监管政策 农村宅基地管理改革以后，新增的宅基地违法违规事件的发生大都是因为审批及批后监管环节工作疏漏所造成的，因此“四到场”必须不折不扣的执行。

2.6.1 选址审查到场 审批时严格执行乡镇有关部门现场勘察测绘，确保符合土地利用总体规划和村庄建设规划，执行自然村落房屋布局设计一致化，节约集约合理用地，建房规范有序、整齐一致，并做好排水排污供电供水等公共配套设施的衔接。

2.6.2 定点放样到场 农民宅基地审批后，按照批准书和规划许可证确定的建房位置，乡镇相关管理部门实地丈量批放宅基地，现场放置定点标记，拍照固定证据，同时要建房户和四邻签字确认，并向建房户宣传政策，说清私自挪移建房位置、扩大建房面积造成违法事实后，必将被管理部门查处整改，农户自身将承担高额的违法成本等等厉害关系。

2.6.3 施工过程到场 在农户建房过程中，乡镇相关管理部门要组织工作人员现场巡查，按照批准书、规划许可证和定点放样图，以及定点标记，查验农户是否完全按照定点放样位置建房，发现违法违规问题立即制止，并组织力量拆除违法建筑，恢复土地原状。对不听劝阻、阻挠执法者依法处理，在违法违规行为没有消除前暂停该农户建房资格，直到完全整改到位后才能继续建房。

2.6.4 竣工验收到场 农户建房竣工以后，乡镇组织相关管理部门现场验收，比对批准书、规划许可证和定点放样图，查验四至是否相符，房屋布局是否合乎规划，公共配套设施的衔接是否到位，发现问题及时整改，完全符合后拍照留存，相关人员和建房户在验收意见表上签字确认。该验收意见表将作为房地一体确权颁证的重要依据。“四到场”作为宅基地管理和监管的重要手段，要不折不扣的执行和落实，相关部门的人员到场时要做好规范的记录，并签字背书，建房户也要在记录上签字确认，切实起到监管约束的作用。

2.7 強化村级管理功能 村集体经济组织对农村宅基地管理功能软弱，所有权“虚置”，对闲置、空置宅基地管理能力缺乏，守着水井喊口渴。部分地区宅基地超标现象严重，一部分农户实际占用的宅基地面积大大超过规定的指标，加上村庄建设布局无序形成的村间空地，从而造成大量建设用地不能合理利用、节约利用，反而需要宅基地建房的村民只能眼巴巴地看着，村级集体经济组织对此却无能为力。需要彻底解决闲置、超占、违规占用宅基地没有代价的现象，使基层能在宅基地管理上有所作为。为此要加强村级管理功能，强化集体土地所有权，在做好村庄建设规划的前提下，村级集体经济组织要充分发挥主人公的作用，做好资格审查、选址规划、施工监督的一线管理，合理组织利用现有的土地资源，节约用地、集约用地、合理用地，用有限的土地资源尽最大能力满足村民宅基地需求。

2.8 建立收费机制，引导有序退出宅基地 由于法律法规不完备等原因，造成一部分农户实际占用的宅基地面积超过宅基地改革政策出台后县政府所核定的面积，以及一户多宅的存在，一方面造成了严重的土地浪费，另一方面引起了农村社会的不公平，为后续宅基地管理造成了很大的困扰。建议县政府出台政策，开展宅基地改革探索，对不属于违法违规查处的宅基地，超过县政府核定的面积、以及一户多宅等情况实行收费占用。由于继承、婚嫁、返乡等原因造成非本村村民占用宅基地，房屋虽在，但是居住并不多，通过收费占用宅基地、退出补偿等办法，引导占用者转让或者退出宅基地。

由于部分农户或者村民小组集体擅自买卖土地建房等原因，造成非本村村民占用宅基地，这种情况在小集镇具有一定的代表性，当时没有进行有效的管理，已经成了历史遗留问题。试行对非本村集体经济组织成员收费占用宅基地，既是对违法违规行为的有效惩戒和警示，也能促进这些非本村村民尽快退出该宅基地。加强宅基地管理目的是为了有效保护耕地、合理利用宝贵的土地资源，保障农产品特别是粮食和油料安全，超面积、一户多宅和非成员占用宅基地收费的标准可以比照耕地种粮的收益按年收取，收取的宅基地占用费应由乡镇专户管理，专款专用，用于本村集体范围内宅基地退出补偿、宅基地开发利用、公共设施建设等。

2.9 建立宅基地信息化管理机制 县自然资源和规划部门结合国土调查、宅基地使用权确权登记颁证等工作，全面摸清县内宅基地规模、布局、利用等情况，与县农业农村部门实现信息共享互通。县农业农村局指导乡镇依据自然资源和规划部门提供的信息为基础、以自然村为基本单元，逐步建立农村宅基地管理台账，包括村庄类型、人口户数、面积、宅基地权属、是否发证、使用及闲置情况以及农户宅基地需求等，逐步建立宅基地基础信息数据库和管理信息系统，推进宅基地申请、审批、流转、退出、违法用地查处的信息化管理。使用信息化手段，采集全县农村宅基地信息，建立宅基地数据库，实行县乡村一体化实时监管，农业农村、自然资源和规划、城管、综合执法等部门共享信息资源，互联互通，把确权证颁、资格认定、指标核定、审批监管、基础设施等多方面融合贯通，切实做到宅基地管理有序、高效、公正，达到既满足农民建房的合理需求，又节约土地资源的目的。

（责编：王慧晴）