地方推进落实国家FTA战略的路径研究

刘晓玲 黄卫勇 许晓芹

摘 要：以自贸协定（ FTA） 为代表的区域贸易自由化已成为推动全球贸易自由化的重要内容。当前，实施自贸区战略是我国提高对外开放水平的重要路径。在国家FTA战略框架下，探索促进地方城市间经贸合作的路径和机制，充分调动地方政府的积极性和作用，推动自贸协定高质量的推进落实，是推进国家自贸区战略的有效途径。青岛作为先行地区已积累有效经验和先发优势，南宁、宁波等地深入推进落实国家FTA战略，各地逐渐形成了竞相发展的局面，自贸试验区成为落实自贸区战略的重要平台。在此基础上，了解地方城市推进落实国家FTA战略的背景及现状，有助于未来更好发挥地方作用推进FTA战略。

关键词：FTA战略;地方经贸合作;开放

当前，我国扩大开放进入了新阶段，稳定且可持续性的FTA战略的开展正成为我国对外开放的重要内容。与主要的发达经济体相比，我国在区域经济一体化自由化建设方面起步较晚，总体水平偏低。但近年来，我国对FTA战略的探索明显加快，FTA谈判成果也明显增多。2015年12月，国务院发布《关于加快实施自由贸易区战略的若干意见》，并提出，要“逐步构筑起立足周边、辐射‘一带一路’、面向全球的高标准自由贸易区网络”。该意见也标志着我国FTA战略推进进程加快。目前，我国已对外签署21个FTA，涉及20多个国家和地区，初步形成了遍布五大洲的自贸区发展格局。2020年11月，我国大力推动RCEP协定成功签署，并率先启动了国内核准程序;2021年9月，我国正式申请加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）”。

值得注意的是，依托国家FTA战略合作机制，推进地方对外经贸合作，也正成为国内部分省市实施新一轮高水平开放和参与共建“一带一路”的重要抓手。如，青岛在2015年获批国家自贸区（FTA）战略地方经贸合作推进工作机制试点，构建了中韩自贸协定项下地方经贸合作新平台。在此基础上，2020年青岛进一步获批建设“中国-上海合作组织地方经贸合作示范区”;威海依托地理优势建立了威海-仁川地方经贸合作新平台;南宁通过建设中国-东盟国际商务区，正在形成中国面向东盟的重要窗口;成都通过建设中国-欧洲中心，逐渐成为中国对欧开放的重要窗口;宁波积极推进中国-中东欧经贸合作，正在打造中国对中东欧合作的新窗口。对地方而言，承接国家对外合作机制，对提升城市开放能级、扩大外向型经济规模和完善城市国际化功能，具有积极的促进作用。对国家而言，选择国际化程度高、开放基础好的省市，承载国家对外合作机制，则会进一步落实经贸合作举措、释放战略红利，为新时期重构全球化新格局提供有力的支撑。基于此，从地方视角系统性研究地方推进国家FTA建设的现状、路径和对策，对更好地发挥地方作用，高质量推进落实国家FTA战略，促进地方对外开放水平，具有重要意义。

一、地方推进国家FTA战略的相關研究现状

当前学术研究中，从地方视角即城市视角对FTA建设推进情况的研究整体较少。目前学者主要从国家视角和企业视角研究国家FTA战略的推进及建设情况。基于国家视角重点关注三大问题：一是我国FTA战略的总体推进情况，包括FTA的发展趋势、特点及推进进程等。刘斌（2018）分析了逆全球化背景下我国FTA的发展趋势，认为我国FTA 网络化特点初现，呈现出立足周边、辐射“一带一路”、面向全球的基本特点。二是FTA协定的影响关系研究。特别是FTA协定对贸易投资活动的影响关系分析。刘志忠（2021）研究证实，区域贸易协定投资条款深度显著提升了一国或地区的出口贸易增加值。三是我国FTA的总体实施效果评价，包括FTA协定的利用现状、问题及解决路径，以及特定FTA的实施效果评价等。张波、刘佳（2018）等指出，我国利用自贸协定开展进出口贸易的比例并不是很高，这是政府部门亟需破解的难题。张军（2021）对中蒙自贸区的贸易效应进行评估得出，中蒙自由贸易区的建立为两国经贸发展带来显著的增长效应。基于企业视角重点关注企业利用FTA协定优惠措施开展进出口贸易的现状及影响因素。韩剑（2020）研究指出，获取FTA信息的难易程度、申请原产地证书的时间成本导致了企业对FTA利用较低。杭州海关课题组（2019）调研发现，进出口企业对FTA协定认知不清晰、对进出口原产地优惠条件和申办程序不了解是影响企业FTA利用率低的原因。

在FTA的相关研究中，地方视角即城市视角未在学术研究领域得到足够关注。当前基于地方视角学者主要关注两方面内容：一是城市在落实国家FTA战略、推进FTA建设的作用和实践。杨瑶（2015）提出，青岛积极落实国家自由贸易区战略，建立了国家自贸区战略地方推进工作机制，通过设立中韩、中日创新产业园，建立“经济合作伙伴城市”网络等举措取得了积极成效。二是关注自贸试验区（FTZ）和自贸区（FTA）的联动发展问题。刘恩专（2016）提出，自贸试验区与自由贸易区是自主式开放与协定式开放两种不同的开放模式，通过有效建立“双自联动”的组织与推动机制，搭建区域合作与产业对接平台等举措，实现两者高度协同。韩剑（2020）提出了海南自贸港深度对接RCEP的建议，如建议海南港口与RCEP自贸伙伴港口及营运商达成报关、通关以及手续程序互认安排，便捷区域贸易合作。

二、地方推进国家FTA战略的国内外背景

（一） 以自贸协定（FTA）为代表的区域贸易自由化蓬勃发展

20世纪90年代以来，“全球生产、全球销售”的价值链分工模式极大带动了中间产品和服务的进出口贸易，也促进了各国产业链的优化升级。目前，国际贸易总量当中，70%左右都是中间品贸易。这种价值链分工和产业链布局，使得各国的贸易投资活动更加紧密，生产服务网络不断深化交织，而以WTO为代表的贸易体制逐渐无法适应这种国际贸易格局的变化。与此同时，各国开始寻求比WTO更加优惠便利的规则安排，即推动区域经济的自由化和一体化。主要国家开始发起和参与各种区域安排，并将其作为重要的经贸战略。进入新时期以来，以美加墨协议、欧日协议、CPTPP等高标准协定为代表区域贸易网络逐渐展开，规模愈发庞大，成为推动全球贸易自由化便利化的重要补充。据WTO统计，目前全球向WTO通报的区域贸易协定达700多个。从地区参与来看，欧洲、东亚、美国成为全球区域贸易协定数量最多的地区。我国对FTA的探索推进起步较晚，但近几年来进程明显加快。

（二）FTA的规则内容和谈判领域逐渐深化

区域贸易自由化的发展，不仅体现在FTA的数量上，更在于FTA条款内容的不断深化。传统的FTA谈判主要以关税、非关税削减等边境措施为主，主要是通过降低关税水平，促进国家间产品和服务的流动。而从近几年的FTA谈判内容来看，自贸协定越来越关注边境后措施，谈判的内容逐渐向知识产权、数字贸易、跨境数据流动、中小企业、劳工保护、竞争政策等方面深化，并不断提升法律可执行程度。当前，美国与加拿大、墨西哥签订的《美国-墨西哥-加拿大协定》（USMCA）中，涵盖市场准入、原产地规则、农业、贸易救济、投资、数字贸易、争端解决、知识产权等多个领域，成为当下标准最高的自由贸易协定。FTA内容的深化不仅直接降低贸易成本，更有利于进一步放宽资本流动限制，降低外商投资成本，因此正成为重塑地区经贸秩序的重要手段。与欧美国家相比，我国FTA的条款深度整体水平较低，但随着协定的逐步完善和升级，FTA深度将不断提高。2020年，我国推动区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式签署，该协定中我国在贸易自由化、投资自由化、自然人流动等方面的承诺水平超出了已签署的所有自贸协定，是我国自贸区战略的新突破。

三、地方推进国家FTA战略的内在机制与现实表现

（一）内在机制

1.通过落实FTA战略，拓展地方对外贸易空间。多项研究表明，区域自由贸易协定对成员国贸易投资均有正向促进作用。与主要贸易大国相比，我国 FTA 战略起步较晚，经验积累不充分。已有实证研究证明，从我国已签署的FTA来看，企业对FTA 的整体利用率不高，FTA对贸易投资的创造效应和促进作用亟待进一步加强。杭州海关课题组（2019）以杭州关区进出口企业为样本调研得出，企業自贸协定（FTA）利用率正在逐步提高，但总体上仍处于较低水平。在FTA战略的推进中，如何通过FTA优惠政策实现更好走出去，是我国企业正面临的问题。企业对FTA政策的认知主要依赖于政府部门，其中地方海关、商务部门是企业获取FTA优惠政策的主要途径。地方政府通过加强政策宣传、简化原产地认证手续、率先落实FTA协定项下贸易便利化举措等举措主动参与、积极推进国家FTA战略，可以充分提高市场主体对FTA的认知、引导更多企业参与FTA实施，为企业降低成本，推动对外贸易实现新增长。

2. 依托FTA合作机遇，提升城市国际化水平。在全球化大背景下，城市的发展离不开世界。根据城市国际化水平评价体系的相关研究，影响一个城市国际化水平的主要因素包括经济实力、基础设施建设、贸易投资国际化（外贸外资水平）、人员国际化（对外交流开展和人员自由流动）等，城市国际化水平提升，又会吸引集聚全球更多的资源要素涌入城市，形成一种相互促进的发展机制。因此，全国主要的城市都在着力全面提升国际化水平。地方城市积极推进国家FTA战略，主动承接承办FTA项下机制化的高级别论坛、国际展会等重要的经贸合作活动、多元文化交流活动，吸引国外人才到本地投资创业，对提高城市国际影响力、提升国际化水平具有重要意义。

3. 推进FTA项目建设，充实各类开放平台内涵。重大开放平台承担着深化改革和对外开放的主要任务，与地方的经济发展密切相关。十八大以来，各地逐渐将国家重点开发试验区、跨境电商综试区、综合保税区、自贸试验区（港）等重大开放平台作为构建地方开放体系的重要抓手。值得注意的是，从实际运行来看，部分平台并没有很好发挥对外开放载体的作用。有些地方对新型平台（如自贸试验区）的定位和功能认识不够清晰，平台建设效果不佳，对企业的赋能作用有限。在国家推进FTA战略的背景下，地方可以充分利用高标准自贸协定签署生效的机遇，依托地方的产业优势和地理优势，率先落实自贸协定阶段性谈判成果，率先启动各领域便利化改革。同时，向上级争取关于自贸协定的先行先试权，方便招引优质项目和外资项目，扎实推进各高能级开放平台发展。

（二）现实表现

1. 先行先试地区取得积极成效，已形成先发优势。青岛成为落实国家FTA战略的首批实践者。2015年，青岛获批建立国家自贸区（FTA）战略地方经贸合作推进工作机制试点，经过六年多的试点探索，青岛在落实国家FTA战略特别是中韩自贸协定中取得了积极成效。总体来看，其在系统谋划、政策制定、制度创新、平台建设等方面形成了丰富的实践经验。系统谋划方面，早在2012年青岛即加强了对推进FTA战略的部署研究。围绕FTA开展大量调查与研究，加强FTA政策宣传普及，多次组织FTA政策培训活动，宣传解读中韩FTA政策。更为重要的是，青岛较早启动了青岛自由贸易港谋划研究，并以中日韩自贸区谈判内容为试点范围，制定规划方案。在政策制定上，青岛获批试点后，谋划制定了《青岛实施国家自由贸易区战略方案》和各项行动计划，这成为青岛在推进FTA战略方面的指导性文件。平台建设方面，创新“两国双园”合作路径和机制，建立中韩创新产业园等各类产业投资合作平台、进口商品集散分拨中心等展销平台、跨境电商创新创业平台等，创新了中韩经贸合作新模式。进一步地，2019年，青岛在前期试点的基础上，再次获批建设“中国-上海合作组织地方经贸合作示范区”，此后青岛通过承办上合峰会、打造国际客厅高能级开放平台等项目，推动上合组织国家和“一带一路”沿线国家在经贸、技术、人才、资本领域深度交流合作，大大提高了城市的影响力和国际化水平。2020年，我国参与的RCEP协定正式签署。青岛积极创建“RCEP青岛经贸合作先行创新试验基地”，承接承办RCEP高级别论坛。自此，青岛推进服务国家FTA战略从中韩自贸协定向中国-上合组织、RCEP等自贸区进一步拓展。

2. 各地相继开展探索，竞相发展局面逐渐形成。广西南宁一直致力于服务中国-东盟自贸区的推进。其中，中国-东盟博览会作为以中国-东盟自由贸易区为主题的国际展会，成为双方政治外交、经贸合作、人文交流于一体的全方位合作平台。截至2020年，南宁共举办过200多个会议论坛，涵盖经济、文化、科技、教育等40多个领域，带动了南宁中国-东盟信息港、中国-东盟港口城市合作网络、中国-东盟技术转移中心等一批重大项目落地。宁波一直致力于服务中国-中东欧交流合作，把加强与中东欧各国合作作为参与“一带一路”建设的重要突破口，在贸易往来、投资合作、人文交流和长效机制建设方面取得积极成效。贸易促进方面，宁波举办了4届中国-中东欧国家投资贸易博览会（2019年升级为中国-中东欧国家博览会），以此为载体吸引更多企业在宁波扎根，促进了中国与中欧国家贸易往来;投资合作方面，建设了中国-中东欧国际产业合作园等各类投资平台，招引中东欧国家优质产业项目入驻，截至2020年，宁波与中东欧双向的投资项目有160多个，投资5.6亿美元，占全国与中东欧双向投资的5%;人文交流方面，宁波已经与中东欧国家的22座城市建立了友好关系，与国家文旅部共建了索非亚中国文化中心。推动高校设立捷克、波兰等语言文化中心，与78所中东欧院校开展100多个合作项目。此外，成都致力于服务中国与欧洲的经贸合作、广东通过促进CEPA 有关条款的落地，推动了广东和香港两地的服务贸易合作;福建作为对台开放的前沿，在ECFA 的框架下推动台商投资自由化便利化改革。

总体上，部分省市已经在抢抓国家FTA战略的重大机遇，依托地方产业优势与平台优势，在FTA协定项下寻求更多的合作机遇，拓展地方的发展空间。随着我国FTA战略的进一步推进，地方将会发挥更大作用推动FTA战略落地，并在此过程中收益。

四、地方推进落实国家FTA战略的对策建议

（一）争取复制国家FTA战略地方经贸合作推进工作机制试点

在国家FTA战略框架下，探索促进地方城市间经贸合作的路径和机制，充分调动地方政府的积极性和作用，推动自贸协定高质量的推进落实，是推进国家自贸区战略的有效途径。青岛在推进国家FTA战略下地方经贸合作方面积累了有效试点经验，对于当下发挥地方作用推进国家FTA战略具有重要借鉴意义和复制意义。地方省市可积极向上级争取，开展国家FTA战略地方经贸合作推进工作机制试点，完善总体规划与设计，条件成熟时向国家申报FTA经贸合作示范区或先行区，充分调动地方企业的积极性，在货物贸易、投资合作、人员流动、规则构建等领域深化和相关国家、重点城市合作。

（二）地方城市主动承接承办FTA项下高级别论坛和经贸活动

根据地方比较优势选择服务国家特定FTA战略，主动争取承接特定FTA项下机制化的高级别论坛。以RCEP协定为例，一方面积极争取承接RCEP经贸合作高层论坛，推动各个国家以轮流主办方式举办中小企业国际合作发展论坛;另一方面主动举办RCEP项下地方合作发展论坛等特色化、地方化论坛。定期举办RCEP经贸博览会，争取设立中国国际进口博览会RCEP分会场。建设RCEP国家地方特色商品进口展示体验交易中心和特色商品馆，吸引RCEP国家企业参展。鼓励企业参加RCEP国家重点展会，支持更多企业联合办展。

（三）全面构建FTA项下企业间贸易投资促进服务体系

可以选取经贸往来密切的城市、重点国家的主要贸易城市，设立派出机构，服务企业在不同国家开展贸易、投资等深度合作。依托海外仓、境外站、境外经贸合作区，与自贸区相关国家合作搭建服务平台，为海外中小企业进入中国市场提供一站式政务商务服务。招引自贸区相关国家商协会组织入驻本地，合作构建服务中小企业的商贸服务平台。研究商品市场发展趋势，收集相关国家贸易、投资、并购等项目信息，提供政策、法律、投资环境等咨询，引导企业开展商标注册、专利申请、认证申请，形成区域内竞争优势。

（四）推进FTA项下各类重大合作平台和重大合作项目建设

建设新型国际贸易投资园区，完善功能性机构布局，为外商提供贸易投资生活居住全流程服务。创新外商外资供地模式，集聚一批优质企业。探索打造双边支持的“两国双园”产业合作平台，建立园区联动机制和政策赋能。建立国际科研合作平台，规划建设总部经济区和科技创新载体，完善鼓励政策，吸引企业、机构设立区域总部、工业设计中心、技术研发中心和孵化器。开展相关国家间物流合作，对接重点国家的重要港口，开展海铁联运服务合作。鼓励企业自贸区国家主要城市建设国际物流节点，拓展国际物流业务。结合地方优势发展航空货运业务，深化与相关国家航空货运业务合作，联接国际枢纽机场，提升空港枢纽能力。

（五）发展FTA项下成员国地方城市合作关系

扩大地方城市间合作网络。巩固和发展与现有友好城市和经济合作伙伴城市关系，发展新伙伴城市。吸引相关国家政府机构、经贸发展促进机构在本地设立常驻经济和商务代表处。定期和友好城市、经济合作伙伴城市举办双向投资推介活动。加强不同国家间教育合作。鼓励本地高校与国外高校开展学术交流，鼓励国外高校、研究机构在本地设立分校、分支机构与合作办学，吸引国外职业院校在本地发展职业教育。推动自贸区项下合作研究院等智库平台建设，积极参与智库交流与合作。搭建“一带一路”众创服务平台，为国内外中小企业和青年创业提供便捷的政务商务服务。建设多元文化交流中心，谋划组织“文化年”活动，开展展览、演出、电影展映、教学、讲座、中华文化推介等各类文化活动，宣传丝路文化等中国特色文化，讲好中国故事，提升城市文化影响力。探索人员自由流动机制，如，对RCEP国家探索实施更加宽松的商务人员临时入境政策，对符合活动事由有延期需求的，给予签证停居留便利。

（六）推动自贸试验区（FTZ）与自贸区（FTA）联动发展

结合地方产业特色，不断完善与自贸区战略相配合的自贸试验区方案。跟踪研究特定自贸协定的谈判内容和实施步骤，特别是关于竞争政策、知识产权、监管一致性、合作能力建设、支持中小企业发展等方面的政策突破，进一步深化改革开放。如，在原产地认定程序上，RCEP要求协议生效时即须实施经认证的原产地声明，逐步实施无门槛的原产地声明，这对我国改进简化原产地认定程序也提出了新的要求，自贸试验区作为改革开放的重大平台，可率先探索该领域的改革实践。建立联动发展的政策沟通机制，加强与国家相关部委对接，主动承接承办经贸活动。完善联动发展的组织与推动机制。自贸试验区管理机构不定期向国内外企业进行有关政策的宣讲、培训，指导企业运用协定中原产地规则、关税优惠等条款开展进出口贸易，引导企业提高对区域产业链供应链调整变化的认识，优化产业布局。

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