從《橫琴方案》看規則銜接

長江

2021年9月，中共中央、國務院印發《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》（簡稱《橫琴方案》）。新形勢下做好橫琴粵澳深度合作區（簡稱“橫琴合作區”）開發開放，是深入實施《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的重點舉措，是豐富“一國兩制”實踐的重大部署，是為澳門長遠發展注入的重要動力，有利於推動澳門長期繁榮穩定和融入國家發展大局。橫琴合作區以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，緊緊圍繞促進澳門經濟適度多元發展，堅持“一國兩制”、依法辦事，堅持解放思想、改革創新，堅持互利合作、開放包容，創新完善政策舉措，豐富拓展合作內涵，以更加有力的開放舉措統籌推進粵澳深度合作，大力發展促進澳門經濟適度多元的新產業，加快建設便利澳門居民生活就業的新家園，著力構建與澳門一體化高水準開放的新體系，不斷健全粵澳共商共建共管共享的新體制，支持澳門更好融入國家發展大局，為澳門“一國兩制”實踐行穩致遠注入新動能。

擇優選擇規則銜接

《橫琴方案》具有重要法律意義：在遵循憲法和澳門特別行政區基本法前提下，不斷健全粵澳共商共建共管共用的新機制，堅守“一國”之本，善用“兩制”之利，立足合作區分線管理的特殊監管體制和發展基礎，共同推進規則銜接、機制對接，從立法、執法、司法、法律服務等多方面為橫琴合作區建設提供有力的法治保障。

《橫琴方案》中涉及規則銜接的重大法律舉措至少包含以下兩方面：一是健全粵澳共商共建共管共享的新體制。建立合作區開發管理機構。在粵港澳大灣區建設領導小組領導下，粵澳雙方聯合組建合作區管理委員會，在職權範圍內統籌決定合作區的重大規劃、重大政策、重大專案和重要人事任免。合作區管理委員會實行雙主任制，由廣東省省長和澳門特別行政區行政長官共同擔任，澳門特別行政區委派一名常務副主任，粵澳雙方協商確定其他副主任。成員單位包括廣東省和澳門特別行政區有關部門、珠海市政府等。組建合作區開發執行機構。合作區管理委員會下設執行委員會，履行合作區的國際推介、招商引資、產業導入、土地開發、專案建設、民生管理等職能。執行委員會主要負責人由澳門特別行政區政府委派，廣東省和珠海市派人參加，協助做好涉及廣東省事務的協調工作。粵澳雙方根據需要組建開發投資公司，配合執行委員會做好合作區開發建設有關工作。做好合作區屬地管理工作。合作區上升為廣東省管理。成立廣東省委和省政府派出機構，集中精力抓好黨的建設、國家安全、刑事司法、社會治安等工作，履行好屬地管理職能，積極主動配合合作區管理和執行機構推進合作區開發建設。建立合作區收益共用機制。支持粵澳雙方探索建立合作區收益共用機制，2024年前投資收益全部留給合作區管理委員會支配，用於合作區開發建設。中央財政對合作區給予補助，補助與合作區吸引澳門企業入駐和擴大就業、增加實體經濟產值、支持本方案確定的重點產業等掛鉤，補助數額不超過中央財政在合作區的分享稅收。

筆者認為，如何進行規則銜接，應放在共商共建共管共享的新體制下理解。相比而言，共商共建共管共享的新體制能夠充分發揮粵澳雙方的優勢。從過去來看，粵澳雙方發展道路存在較大差異，粵方注重政府主導、投資驅動，取得了矚目的成就。澳門則發展博彩業，業已成為世界第一大賭城。為促進澳門產業多元發展，比如發展中醫藥、高科技、金融等產業，應充分發揮粵澳雙方的優勢。就規則銜接而言，誰的規則更有利於產業發展，就應考慮適用誰的規則。當然，也可兼采雙方的規則，或國際上有更好的規則，也可考慮適用。

二是強化法治保障。充分發揮“一國兩制”制度優勢，在遵循《憲法》和《澳門特別行政區基本法》前提下，逐步構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系。研究制定合作區條例，為合作區長遠發展提供制度保障。用足用好珠海經濟特區立法權，允許珠海立足合作區改革創新實踐需要，根據授權對法律、行政法規、地方性法規作變通規定。加強粵澳司法交流協作，建立完善國際商事審判、仲裁、調解等多元化商事糾紛解決機制。研究強化拓展橫琴新區法院職能和作用，為合作區建設提供高效便捷的司法服務和保障。

為什麼要構建民商事規則銜接澳門、接軌國際的制度體系？根據橫琴粵澳深度合作區的官網，橫琴粵澳深度合作區的絕大部分區域受內地法律管轄，與澳門及國際法律制度在不少方面存在差異。因此，為吸引更多澳門居民和國際高端人才到合作區生活、工作，《橫琴粵澳深度合作區建設總體方案》創造性地提出，合作區的民商事規則要銜接澳門、接軌國際，旨在營造趨同澳門及國際的宜居宜業法律制度環境。當然，上述銜接和接軌的工作不是盲目和機械的，會檢視具體的民商事規則，以及是否有利於提升合作區對澳門居民和國際高端人才的吸引力而確定。

筆者認為，為吸引更多澳門居民和國際高端人才到合作區生活、工作，《橫琴方案》提出民商事規則要銜接澳門、接軌國際，旨在營造趨同澳門及國際的宜居宜業法律制度環境，這本身並無問題，出發點也是好的。但正如前面所說，如何進行規則銜接，應放在共商共建共管共用的新體制下理解。民商事規則涉及範圍較廣，既有民事規則，也有商事規則，既有涉及人身的，也有涉及財產的，如果只是單純涉及澳門居民的生活、工作事宜，銜接澳門並無問題，但若涉及產業發展，特別是澳門較弱（或根本沒有）的產業，銜接澳門似乎並不可取。這種情況下，可以考慮適用內地或國際上更優的規則。

規則銜接特區立法權變通必不可少

所謂“充分利用珠海經濟特區的立法權”具體是指什麼？根據橫琴粵澳深度合作區的官網，珠海作為我國最早設立的經濟特區之一，享有由全國人民代表大會授予的、經濟特區法規的制定權。根據經濟特區的具體情況和實際需要，在遵循《憲法》的規定、法律和行政法規的基本原則的前提下，珠海市人民代表大會及其常務委員會可制定法規，在珠海經濟特區內實施，並報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案。經濟特區法規可以對法律、行政法規、地方性法規的相關規定作出變通性的規定，在備案的時候，應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。

筆者認為，對於規則銜接，充分利用珠海經濟特區的立法權，非常重要，也是必不可少。經濟特區的立法權，有別於普通的設區的市的地方立法權，可以對法律、行政法規、地方性法規的相關規定作出變通性的規定。既然合作區採用共商共建共管共用的機制，就一定要共同協商如何進行規則銜接，不僅可能制定新的規則，也可能適用澳門的規則，這種情況下，如果不能對現有的規定進行變通，則無法進行規則銜接。