各国社区治理经验谈

胡洁人

社区治理是国家治理的基本单元和关键环节，是国家联系社会和公民的重要方面，社区治理的水平关系到我国城市发展的进程和人民的日常生活。“社区”的概念源自德国学者滕尼斯，城市社区治理方面，较为值得借鉴参考的是日本、新加坡和德国的经验，特别是他们在社区治理的合法性提升、居民自治能力的培养，以及不断改善社区与政府的关系方面采取的治理模式和方法，有助于我们提升社区管理的水平，进一步推动社区治理精细化的实现。

合法性是开展社区治理的根本保障。社区在多种要素的影响下是异质、复杂的，因此需要不断对社区网络进行调整以建立社区组织，保持其治理的合法性。社区民众对治理组织的认可和接纳是社区治理合法性与有效性的前提，治理组织工作者的专业背景能够加强民众对治理组织的信任。新加坡在社区治理中就充分重视并意识到合法性的关键作用，因此，政府与各类社会力量紧密合作并根据自身的性质和特点进行高效分工，来推动社区治理。

新加坡是多族群国家。复杂的族群结构、多元化宗教与文化，容易引发各类社会冲突，对社区治理提出很大的挑战。因此，新加坡政府特别注重如何通过社会组织来实现治理的合法性，确保不同群体的人都能认可治理的模式，确保矛盾的最小化和基层共识的达成。

首先，制定社区入住人口的族群分配比例，逐步推动社区融合与和谐。新加坡在人民行动党执政后，政府就规定社区中的入住家庭比例必须按照新加坡人口的族群比例来分配。客观上实现多元族群的地域融合和交流，并通过社区活动不断促进他们的互动和融合。在这样的多元社区中，政府指导和制定关于社区规划的相关政策，由社会组织来保障政策的贯彻落实。比如涉及大量社区治理工作的市镇理事会，与其他政府部门如社会家庭发展部、文化社区和青年部协调分工，负责制定和落实修缮公共住宅及配套设施的工作，但在具体开展翻新大楼等项目的时候，会配合居民顾问委员会通知所有居民，了解民意，同时传达政策法规，在充分协调沟通的基础上，形成关于维修翻新的一致意见。这种做法尽管时间人力成本较大，但是好处就是事后的矛盾纠纷可以降到最低，因此，在很大程度上减少了纠纷解决的时间成本。

其次，完善各类法规制度并且严格依法执行。新加坡出台多部法律来规范社区建设。由于新加坡很早就要求社区居民的人口按照混合比例分配，每个楼群乃至每幢楼房的居民构成都要符合一定的比例要求，而《土地征用法令》规定居民申请购买和转让公共住房时也必须符合相关比例要求。这个规定主要用于加强不同族群间的交流融合，实现种族之间的“互嵌融合”。并且可以在一定程度上避免相同收入水平的居民集中居住，实现贫富“互嵌融合”。在参与社区治理较多的社会组织管理方面，新加坡宪法规定，政府有权监管社会组织，包括派专人对社会组织进行定期检查、要求社会组织提供其活动章程以及强行解散不规范的社会组织。同时，配合《社团法令与条令》《慈善法》《互惠组织法》等法律法规，对社会组织在注册、终止、解散、變更和处罚等诸多方面进行立法，由此确保社会组织的法治化运作发展。

最后也是新加坡社区治理成功最重要的方面，就是建立了多元的民意表达机制和纠纷调解机制。不管哪个国家的社区，各类民生事务和矛盾纠纷都比较集中在社区。早在20世纪80年代，新加坡就建立了包括谈判、仲裁和社区调解在内的多元化纠纷调解机制。新加坡政府将表达民意和化解纠纷放在社区治理格局的重要地位，通过设置民情联系组、议员定期接待选民等制度，要求社区官员积极深入社区听取居民的心声，吸纳民众的意见，实现民情的顺利输出和及时准确传达。同时，还建立公民咨询委员会、民众联络所管理委员会等社区组织来收集、吸纳基层民众的意见，达到倾听居民所愿、了解居民所需、缓解社区矛盾的效果。

日本社区治理的主体是“町内会·自治会”，即“在一定区域内，致力于将该区域内的家庭和商业机构等力量组织起来共同解决本区域内所面临的问题，形成共同管理的居民自治组织”。日本的自治会类似于我国的居委会或村委会，是日本居民基于地缘关系自发组建的居民自治组织，是日本社区治理的最小单元。此外，日本社区治理高度重视多元参与，鼓励形态多样且功能各异的社区治理主体。以东京为例，区政协力委员、灾害对策委员、保健环境委员、民生委员、儿童委员、女性会、儿童会、老人俱乐部、体育推进委员、消防团、地域福祉推进协议会，以及各类志愿者团体和非营利组织，这些社区治理主体具有较好的责任意识和问题解决能力，是实现社区善治的重要方面。

以东京的神田社区为例，随着城市地区商业化发展，神田社区的居民开始担忧周边的商业设施和集合住宅对社区居民生活造成负面影响。特别是当居民发现辖区内的护城河要被局部填埋开发为商业设施的时候，神田社区的商会提出反对意见，但起初商会的反对并未得到重视。保护社区环境的理念促使商会继而提出“社区发展促进计划”，要求保持社区的传统，社区改进必须符合社区居民的审美理念和生活方式。在商会的推动下，居民积极参与响应，发布了《社区规划发展章程》，提出必须建设友好型社区、保持社区高质量的文化气息、安心购物的商业街、生活舒适的社区环境。

社区居民和社会组织大力参与章程的制定和推动，最终得到区长的认可，并与商会签署《神乐坂主街两侧一至五丁目社区营造协定纲要》，完全尊重和接纳居民的意见和要求。日本社区自上而下的推动治理的案例，深刻展示了社区组织、居民通过自身的参与意识的培养和实践，推动与政府建立友好合作的关系，实现了对社区空间风貌保护和发展的目标。最终，政府对原住民自发签署的社区纲要给予高度评价和肯定，居民也因得到政府的鼓励和支持而更积极乐于投入自身家园的建设和治理。

日本的自治会类似于我国的居委会或村委会

德国是世界上社会治理制度、福利制度、法律制度都很完备的国家。德国的社区治理同样高度注重居民与社会组织、团体等共同参与进行自我管理和服务。德国的社区包含了乡、镇、区等不同形态的最基层的地方政府组织，同时居民高度自治自我管理，这种社区形态的形成与二战后德国形成的联邦制政体有关。

德国各级政府在文化、教育、城市规划等社会事务上有着相当大的自主权。要实现人民对政府的信任、积极配合政府共同开展社区治理，主要依靠德国的民主政治教育，或者称为公民教育，通过不断创新官员与民众沟通的方式、畅通居民监督政府的渠道来实现。特别是德国完备的法律体系，如《联邦环境信息法》《信息自由法》等在环保领域和个人信息保护领域充分要求政府保护公民的知情权和信息公开，而且不仅是德国公民，即便不是德国公民都有权利要求政府信息公开，政府必须及时响应。

以德国萨克森州首府德累斯顿为例，该市为了改善城市交通，决定在易北河上建造一座现代化公路桥梁，但因经费问题迟迟未决。直到2005年德累斯顿市政府再次提出此事，并交由全民投票表决，将近七成市民投赞成票之后，政府决定开工建设，但市议会以建造大桥会破坏易北河岸的风光、影响其世界文化遗产称号为由坚决反对。最终市议会与市政府对簿公堂，法院根据民意判决市政府胜诉。此事的结果是大桥得到修建，居民生活条件得到改善。从这个案例中可以看到德國的社区居民不仅积极参加社区事务，他们的参与对政府决策所起到的直接影响，同时，也展示了德国地方政府在处理城市发展的问题上，确实更多以便利居民生活为核心来考量公共政策的实施与否。

在德国日常的社区治理中，各类自治管理服务机构在进行任何一项公众事务决策之前，都会采取登门征求意见、街头随机询问居民、网上征求意见等方式获取社区居民的意见。提出人数较多的合理意见或建议，都会在随后的决策中得到相应的体现。

为了更好地联系和服务民众，德国一些州还创设了“市民事务专员”的职位，这个职位专门由普通市民担任，社区居民通过该专员可以直接联系州长。居民可通过脸书、电邮、电话等方式直接向他反映问题。他也会帮助州长与市民开展对话，就某些政策议题进行深入的、面对面的沟通，听取民意、完善决策、消除误会、赢得理解和信任。例如巴伐利亚州的“市民事务专员”由现任州议员克劳斯·豪勒施科先生担任，他上任以来受理了1000多位市民的投诉，涉及建房审批、医疗保险等多方面问题。接到投诉后，他会在两周内以通俗易懂的方式给予回复。由于议员身份，他可以更好地和政府沟通，解决市民的实际问题。与此同时，州长和政府部门设立电子信箱，州政府设立市民投诉受理中心，专门收集市民意见。此外，德国电视二台还定期对十位主要政治家进行公开评分。

（本文作者系同济大学法学院副教授）

编辑：薛华  icexue0321@163.com