竞争性行政：提升政府效率新构想

摘要：同企业等竞争性部门相比，政府效率低下的根本原因是，在迄今为止的人类政治制度设计中，垄断性行政模式使所有政府都具有行政管辖权的唯一性和垄断性而无合法竞争者，因而天然地具有惰性。要提高政府效率，必要条件是打破行政管辖权的唯一性和垄断性，在政府中引入竞争机制，使同一事务可由多个异地对等部门管辖，从而形成行政部门通过竞争来获得顾客，并根据顾客评价来获得收益的竞争性行政模式。此种模式能使顾客直接和明显地影响政府及其职员的利益，从而提高政府的工作积极性和效率。

关键词：竞争性行政;垄断性行政;行政管辖权;政府效率

基金项目：国家社会科学基金项目“‘技术权力’主体化的政治学研究”（21BZZ001）

中图分类号：D035    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2022）04-0048-06

在人类政治史上，如何提高政府效率可谓政治理论与实践的重要问题，也是老问题。本文试图提出竞争性行政这一理念和主张，用以提高政府效率。竞争性行政的基本含义是：在政权统一的前提下，政府的各类行政部门可以打破辖区划分，使同一事务可由多个异地对等部门管辖，而行政部门则通过竞争来获得顾客，并根据顾客评价来获得收益，从而使政府的工作积极性和效率得以提升。竞争性行政方案打破了有史以来人类政治制度设计中的惯性思维，即打破了行政的唯一性和垄断性，使之多元化并相互竞争。本文的基本思路是：从提高效率的必要条件即竞争性出发，指出现有政府存在行政管辖权垄断，因而不可能真正建立竞争机制，也就不可能持续、稳定地提高效率。然后，用逆推的方法，论证唯有使行政管辖权多元化才能在政府中真正建立竞争机制，从而提高效率。

一、企业家政府方案及其缺陷

20世纪90年代，针对美国政府效率低下的弊端，奥斯本和盖布勒在《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书中提出了企业家政府方案，即用企业家精神来克服官僚主义从而提升政府效率。此书英文首版于1992年，并得到时任总统克林顿的亲自推荐。但是，30年过去了，似乎没有任何可靠迹象表明美国政府的效率获得了提高。相反，党派政治的相互扯皮使得政府的效率尤其是决策效率更低了。这表明，企业家政府方案并未为美国政府改革提供有益帮助。通过下文的讨论可知，企业家政府方案具有重大缺陷，因为在它的基本框架内没有也不可能为政府引入企业家精神。

（一）企业家政府方案的基本思路

第一，政府垄断是政府效率低下的重要原因。奥斯本和盖布勒认为，政府与商界“主要的区别不在于公营对私营，而在于垄断对竞争……私营经济中的垄断保护低效率，阻止变革。我们如此猛烈地抨击私营垄断，而如此热情地接受公营垄断，这正是美国意识形态中持久不衰的自相矛盾之一。”①

第二，要提高效率，就需要打破垄断。准确地说，打破垄断是提高效率的必要条件。这是从第一点得出的简单推理。

第三，打破垄断的最佳方式是为政府引入企业家精神。奥斯本和盖布勒认为，政府效率低下不是目的的失败，而是手段的失败。② 而企业家是追求效率的，所以可以将企业家精神作为手段引入政府，从而提高政府效率。

第四，基于企业家精神，奥斯本和盖布勒提出了改革政府的十大原则。这十大原则包括：（1）掌舵而不是划桨;（2）授权而不是服务;（3）在服务中引入竞争机制，建立竞争性政府;（4）树立使命感，减少繁文缛节;（5）讲究效果而不是投入;（6）满足顾客而非官僚的需要;（7）树立事业心;（8）预防而不是治疗;（9）分权而非集权;（10）以市场为导向。

当然，奥斯本和盖布勒也指出，企业家政府并不是让政府成为企业，这两种机构或组织的性质不同。（1）行为动机不同。企业领导者的行为动机是获取利润，政府领导者的行为动机是连任。（2）收入來源不同。企业的收入主要来自顾客，而政府的收入则主要来自纳税人。（3）行为动力不同。企业的动力通常来自竞争，政府的动力则来自种种垄断。（4）激励方式不同。企业对成员的考核最看重能否生产出产品或获得利润，而政府则最看重成员是否能讨好当选的政客。（5）对风险和回报的评估标准不同。政府以不犯错误为导向，而企业以业绩为标准。（6）运行方式不同。政府是民主的和开放式的，而相对而言，企业决策常常更为专制和封闭。（7）任务不同。政府的基本使命是“办好事”，而企业的主要任务是盈利。这些差异导致政府不能像企业那样运作，但是这并不意味着政府不可能有企业家精神。如同任何公营或私营机构都可能出现官僚主义一样，任何机构都可以有企业家精神。所以，政府既要注入企业家精神，但又不能把政府办成企业。③

（二）企业家政府方案的缺陷

企业家政府方案对政府效率低下原因的认识是合理的，试图在政府中引入竞争性这一基本思路也是正确的。但是，该方案存在几个缺陷：

第一，没有明确认识并充分利用政府也是经济人这一前提。该方案的一些错误便是由这一缺陷衍生的。

第二，没有进一步追问政府垄断的根本原因。政府垄断不是因为其主观意图，而是因为客观现实，即特定区域的特定行政部门对特定事务具有唯一即垄断的管辖权，并且在法律上也禁止其他竞争者存在。也就是说，在一个辖区内，只有一个（或极少数）管理某类事务的行政部门，这可称为“行政管辖权垄断”（不是通常的行政垄断）或“垄断性行政”。自古以来，所有政府都天然地掌握行政管辖垄断权，因而它们都天然地具有惰性。但是，企业的生存环境与政府完全不同。一个国家有很多企业，因而企业总是处于竞争中。即便某些企业具有一定的垄断地位，但法律并不禁止其他竞争者的存在与参与。同时，一般而言，垄断程度的高低与改进工作的动力强弱成负相关关系，这导致政府与企业提高工作效率的动力不同，企业提高工作效率的动力天然比政府强。

第三，企业家政府方案没有在政府中设计竞争主体，在组织上就不能打破管辖部门的唯一性，因而无法在政府中引入竞争机制来驱动政府进行竞争，进而导致用企业家精神来提高政府效率沦为一种道德教育。在后来的著作《再造政府：政府改革的五项战略》④ （英文首版于1997年）中，奥斯本和普拉斯特里克提出了五大战略以改革政府，这些策略看似美好，但由于缺乏竞争机制，政府并不愿意实施，或者实施后，政府职员也会消极对待，因而导致策略低效或无效。

由此可以得出一个阶段性结论：只要不能在政府中真正引入竞争机制，就无法可持续地提高政府效率;而只要不能打破垄断性行政，就无法在政府中真正建立稳定和长效的竞争机制。这意味着，改革政府，使之形成某种形式的多方竞争格局，乃是提高政府效率的关键。

二、竞争性行政的合法性建构

在迄今为止的人类历史中，只有不同政权相互竞争的特殊时期（如战争时期），同一区域内才可能存在多个功能相同的行政部门。但竞争性行政与这种特殊情况完全不同，也与有史以来的政府管理形式都不同。竞争性行政是指在同一区域内对同一类事务可以存在多个具有管辖权的行政部门，特定行政部门可以通过有效处理更多事务而获得更多收益，同时公民也可以选择特定行政部门为自己服务。作为一种创造性的社会治理理念，竞争性行政在何种意义上是可以成立的？换言之，如何为竞争性行政建构合法性？

第一，政府是经济人。经济人是现代社会科学的基本假设。在有些理论（如儒家学说）中，政府被视作善的存在，这种政府便被视作道德人。道德人假设认定行为者是善良的和利他的。虽然经济人与道德人都是建构理论的假设，并都可以找到相应案例，但经济人假设更符合经验观察，是大概率真实的。政府由人组成，而人有利益，这意味着由人构成的政府也有利益，所以政府也是经济人。只有将政府视作经济人，才能理解为什么政府存在效率低下的问题，也才能理解为什么政府也需要激励或惩罚。

第二，只要政府是经济人，它就会在一定的制度約束下追求自己的最大利益。

第三，只要政府是经济人，且处于垄断地位，当改进政府工作给它带来的收益不高于它支付的成本时，它就缺乏改进的动力。

第四，如果处于竞争性行政条件下，政府（或特定行政部门）不努力，它的现有利益一定会减少，而努力会比不努力获得更多收益，这样就会使政府的努力与其收益建立直接且明显的相关性，进而对政府形成有效激励。

第五，竞争性行政属于技术性改革，它仅仅是对行政管辖权的改革，而不改变政权的垄断性，也不改变国体和政体，跟政治制度与意识形态都无关系，所以民主国家和专制国家都可以采用。

三、竞争性行政的初步设计

竞争性行政是普适性的，其适用范围不限于特定国家。对竞争性行政的初步设计如下：

（一）机构设置

不需要改变中央层级的政府，也不需要增加现有政府和部门的数量与人员。甚至，在政府效率提高后，政府机构还可以精简。

（二）建立行政管辖权多元化机制

目前，对于一个事务通常执行属地管辖原则，因而只有一个管辖部门。即便对管辖地或管辖部门有争议，最终也只能确定一个。但在竞争性行政中，对于一个事务，在理论上可以有n个异地对等管辖部门，此即行政管辖权多元化机制。在实践中，为了降低交易成本，则可以有若干个邻近异地对等管辖部门。异地的含义是：如果一个事务该由地方政府A行政部门管辖，那么，其他地方同级政府便是异地。对等的含义是：如果一个事务该由地方政府A部门管辖，那么，其他地方同级政府的A部门便是对等管辖部门。

（三）设置异地对等行政部门

根据政府层级不同，异地部门的范围也不同。各国可以根据自己的地理和行政区划情况设置邻近异地对等部门，并不宜少于10个。至于这是否会导致交通成本过大，其实不是关键问题。随着交通越来越便利、快速和廉价，交通成本将越来越不重要。况且，竞争性行政最重要的功能是为顾客提供更多选项，顾客完全可以根据成本—收益核算来选择在哪里办理事务。如果他觉得跨县、跨省的成本太大，则完全可以选择在本地办理。

（四）成立事务信息传递中心

顾客（为了简便，将凡是需要政府办理事务的行为者，包括个人、公司等，都称为顾客）将待办事务申请发布到事务信息中心。正常情况下，信息中心将信息自动发布给本地和邻近异地对等部门;必要时，信息中心可提供后台人工服务。异地对等部门均会收到顾客的申请，并都可以接受申请，顾客则可在多个接受者中选择一个。如果顾客对已有接受者都不满意，还可以向他所中意的行政部门定向提出申请。对于异地办理事务，顾客的申请和异地行政部门的受理，均须是双向选择。但如果顾客选择在属地办理事务，则属地行政部门不可拒绝。

（五）建立行政部门的利益分配机制

各地政府对等部门选择是否受理某项事务，受理，则获得一定的绩效奖励;不受理，则无绩效。政府职员的工资由基础工资和绩效工资构成。绩效工资=基数×系数。绩效工资的基数由政府专业部门厘定，绩效工资的系数由顾客评价决定，评价为合格，则系数为1;评价为良好和优秀，系数大于1;评价为不合格，系数小于1。

在政府的所有职员中，只有部分职员直接与顾客打交道。没有跟顾客直接打交道的职员也有绩效工资，其绩效工资也等于基数×系数。不同岗位的基数可以不同，而系数则取该部门与顾客直接打交道的职员的评价系数的平均值，这样就会激励其他职员更好地为与顾客直接打交道的职员及其岗位服务。

（六）对行政部门责任和权利的规定

对于可异地办理的事务，一个行政部门每年必须至少受理若干件异地申请。

如果一件事务在规定时间内没有异地部门主动受理，信息平台有权将该事务信息发送给属地行政部门，属地行政部门必须受理。

如果某个部门信用良好，顾客很多，导致该部门人手不够，该部门可以临时聘用具有资质的人员，包括异地对等部门的政府职员。临时聘用异地对等部门的政府职员，聘用部门只支付绩效工资，基础工资仍由原单位支付。

行政部门可以对不合格的评价作出申诉。如果法律或制度规定不够严格、明确，行政部门在法律规定的裁量权范围内作出的处理结果被顾客评价为不合格，经该部门申诉，并经复议机构核实，即使顾客的评价是合理的，部门也无责。这是为了保护政府对裁量权的使用。

（七）对顾客责任和权利的规定

顾客可以选择回避某些部门。但是，如果在规定时间内无部门受理，那么，顾客必须接受属地部门的受理。

顾客可以选择服务质量良好的行政部门。如果顾客较多，该部门可以告知具体等待时间。顾客选择是否等待，若不愿意等待，则信息平台再将该事务信息转发给其他对等部门。

顾客在给予受理部门不合格评价时，必须给出明确理由。顾客的不合格评价被行政部门申诉，经第三方审核，如果不合格评价是不合理的，则被裁定为恶意评价，并纳入评价信用记录。如果顾客有多次恶意评价记录，则行政部门可以增加该顾客的办事成本，也可以将其事务固定在属地办理。

（八）建立申诉机制

除了涉及隐私和国家机密的事务，其他所有事务的申请内容和受理情况都在网上公开。

组建复议机构。复议机构由专业人士构成。复议机构的专业人士在全国范围内遴选，并排除具有专业资格的政府职员。具有专业资格的人士，有参与复议的义务。对参与复议的人员给予报酬，并根据其复议的累积情况进行奖励。同时，复议情况影响该专业人士的信用。为通过社会监督来提高复议质量，复议机构每个成员的复议意见均以实名方式公开。复议机构提出最终意见遵循少数服从多数的原则。

顾客对不满意的处理结果，可以提出申诉。为了避免盲目申诉，顾客必须事先咨询专业机构，由专业机构认定该处理结果不合理，并出具书面认定，且顾客在将该书面认定扫描上传后，才有申诉资格。该书面认定只具有参考价值，不具有约束力。专业机构认定该处理结果合理，则顾客不能申诉。如果复议机构认为行政部門的原处理意见不合理，可以驳回，重新处理，并回避原处理部门。顾客如果对新的受理部门的处理结果仍不满意，可以通过行政诉讼或其他司法渠道继续申诉。

如果行政部门不满意顾客的不合格评价，也可以提出申诉。同理，为了避免盲目申诉，行政部门也必须事先咨询专业机构，由专业机构认定该不合格评价不合理，并出具书面认定，且行政部门在将该书面认定扫描上传后，才有申诉资格。该书面认定只具有参考价值，不具有约束力。专业机构认定该不合格评价合理，则行政部门不能申诉。如果复议机构认为该不合格评价不合理，则可以予以撤销，重新评价。如果复议机构认为该不合格评价是合理的，而行政部门仍不满意，则它可以通过行政诉讼或其他司法渠道继续申诉。

以上申诉程序尽量通过网络完成。

（九）建立对直接经办人员的小额奖励制度

大部分行政事务的处理效率取决于终端办事人员的工作态度。为了提高办事人员的工作积极性，根据事务的复杂性，且基于顾客自愿原则，每办一件事，给予办事人员相应的小额奖励。这种小额奖励（一般不超过10元或20元，简单事务只需要3元或5元），对于顾客来说，是公开透明、可接受的支出。对于办事人员来说，则可积少成多，具有较大的激励作用。这种小额奖励可被视作定额小费，它不是绩效工资的构成，而是针对一件具体事务的即时奖励，即只有直接面对顾客的职员才享有的收益。而绩效工资则汇总为月度或年度发放，所有职员都享有。

（十）遵循属地原则

如果异地规定与属地规定不一样，受理部门需要知晓并按照属地规定办理。也就是说，如果某类事务在A地是A标准，在B地是B标准，A地顾客选择在B地办理，则B地对应行政部门应该执行A标准。这不是要求B地行政部门必须掌握A地标准，而是说B地行政部门如果要受理A地的某类事务，就必须掌握和执行A地标准。B地行政部门如果不掌握A地标准，则不能受理该类事务。对于异地办理事务，顾客和行政部门应遵循前述双向选择原则。

我们可通过模拟案例来理解竞争性行政。例1，办理不动产证。只要顾客提供的材料是完整的，任何具有相应权力的行政部门都可以办理。顾客如果觉得某些地方的行政部门办事效率不高，可以到其他地方的对等部门办理。例2，治安案件的受理。治安案件并非只有案件发生地的警察机关才有权限受理，所有异地对等部门都有权限受理。因此，邻近异地对等警察机关也可以受理。例3，司法案件。司法案件完全可以异地审理，甚至可以随机指派异地对等司法机关审理。这不但能提高效率，还能降低当事人与司法人员在短期内相互勾结的可能性，有助于减少司法腐败。不过，这并不意味着竞争性行政方案适用于所有政府管辖的事务。

当然，竞争性行政方案尚无实证基础，而只是一种理论构想。若要检验其有效性，可先在一定区域选择一些事务进行试点，然后发现问题，加以改善，如果效果良好再进行推广。

四、讨论

（一）关键问题是观念而非技术

竞争性行政的可行性，关键在于观念转变，而不在于技术操作。利用现代技术，许多事务的处理都可以简化。竞争性行政对垄断性行政的技术改变只有三点：第一，不再局限于属地管辖，而是可以异地管辖。第二，取消了政府（或行政部门）与顾客之间受理和评价关系的各种中间环节，让顾客直接评价政府，并在较大程度上影响政府的利益。第三，对每个事务的处理都有明确的奖励和惩罚。要实现这三点，并非难事。第一点改变，必须以打破行政管辖权垄断为前提。第二、三点改变，其实在严格意义上都算不上创新。取消或减少商家与顾客之间的中间环节，网上交易早已运用，只不过本方案将之运用到政府与顾客的关系上。而对每个事务都有明确的评价与奖惩，网上交易也已实践。

真正要转变的是观念。

世界各国都面临政府效率低下这一事实，只是程度有所不同。原因就在于，在垄断性行政模式下，行政管辖权具有唯一性和垄断性，导致顾客没有选择管辖者的权利。但在竞争性行政模式下，顾客有权在多个管辖者中选择，从而打破了行政管辖权的唯一性。同时，对于政府来说，由各级各类政府部门（或机构）构成的作为集合的政府的性质并没有改变，各级各类政府部门的数量也没有改变（即使数量有所变化也不是关键的），但是因为具体政府部门与顾客之间的关系发生了改变，顾客可以选择具体政府部门，所以具体政府部门之间的关系也发生了改变，即成为竞争关系。对于顾客来说，由于政府的具体行政部门代表政府，所以，在垄断性行政模式下，政府和行政都是唯一的，但在竞争性行政模式下，政府仍是唯一的，行政则是多样的，且行政管辖权因不再具有唯一性而不再具有垄断性。因此，让顾客可以选择具体政府部门，使政府部门之间相互竞争，就是在政府内部引入竞争机制，从而提高政府效率。这与网上购物同理，顾客可以选择不同商家，从而使商家之间形成竞争关系，进而促使商家提高质量、降低价格或改善服务。

打破行政管辖权垄断，是持续、稳定地提高政府效率的必要条件。除此而外，其他手段或者不可持续（如运动式手段），或者只是针对特定事务的应急式处理（如责令式手段，包括领导批示），或者软弱无力（如道德教育式手段）。但需要强调，打破行政管辖权垄断只是提高政府效率的必要条件，而非充分条件。“打破行政管辖权垄断+激励机制”，才是提高政府效率的充分条件。而打破行政管辖权垄断本身并不蕴含激励机制，激励机制需另行引入。

在传统垄断性行政中，也有一些制度允许顾客评价政府，但这种评价是间接的、远期的。一般而言，评价越间接、远期，则其作用越小，所以，传统垄断性行政中的顾客评价对政府处理具体事务的激励效果并不佳。例如，在民主制度下，公民通过选举表达民意，影响政府的某些决策，但是，多年一次的选举及其结果对具体行政部门处理具体事务的影响很小，也几乎不会影响职员的职位，所以很难激励行政部门及其职员的工作积极性。而在竞争性行政之下，顾客可以针对具体事务的处理进行评价，从而直接并显著地影响行政部门及具体职员的利益，具有直接而显著的奖励或惩罚效果，因而可以提高政府效率。

在理念上，竞争性行政方案只有一个突破：打破行政管辖权的唯一性和垄断性。这也是本文真正和唯一的创新，其余都是很简单的技术问题。而之所以能说这个理念是创新，是因为人类已有的政治理论和实践都假定了行政管辖权垄断，即垄断性行政。

（二）关于政府的政治利益与经济利益的关系

有种观点认为，政府追求的是政治利益，而非经济利益，这种观点是不全面和不准确的。第一，只有到了一定层次的政治人物，才会把政治利益作为主要目标，而对于绝大多数中低层官员和职员来说，经济利益是主要的，所以能激励他们的主要是经济利益。第二，在竞争性行政方案中，经济利益和政治利益是统一的，因为政府效率提高不但可以使政府职员收入增加，而且可以使政府获得更多认可和支持，增强政治合法性。

（三）关于对政府的经济人或道德人假设

本文假定政府也是经济人，或许有人认为这个假设并不能囊括所有政府职员的人性。的确存在这样的情况，尽管一个政府总体效率低下，但总有一些人做事兢兢业业，效率很高。对经济人假设的这个质疑是可以化解的，可以把政府职员分为两类：经济人和道德人。道德人无论在哪种制度下都能认真做工作，所以，竞争性行政并不会打击道德人的工作积极性。但竞争性行政可以提高经济人的工作积极性。这意味着，竞争性行政方案只需要考虑它对具有经济人特征的政府职员的有效性。所以，即便将部分政府职员视作道德人，也不会削弱竞争性政府方案的讨论逻辑和结论。

（四）竞争性行政方案与企业家政府等方案的比较

可能会有人质疑：竞争性行政是不是企业家政府的改良版？——不是。奥斯本和盖布勒提出的企业家政府方案完全没有涉及打破行政管辖权垄断，因而无法在政府内部引入竞争机制，以至于他們提出的用企业家精神改革政府的主张最终沦为一种道德宣教。尽管《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》一书的第三章也使用了“竞争性政府”这个概念⑤，但实际上，作者只是倡导竞争精神，而非主张打破行政管辖权垄断并在政府中建立竞争机制。该书出版30年以来美国政府效率的实际情况也证明了作者提出的企业家政府方案是无效的。

各个国家都曾采取一些措施来提高政府效率，但效果都不佳，因为这些措施几乎都是政府内部的奖励或惩罚措施，属于政府内部循环评价，而外部的顾客评价只是一个参考因素。这种内部循环评价方式的功能，就是对具体部门和职员做一个笼统的考核，而难以针对具体事务进行评价、奖励或惩罚。通常只有当顾客与政府产生冲突并造成一定的影响时，政府内部的执法或监督部门才可能对受理部门或职员予以处置。在政府内部循环评价中，由于交易费用的存在和政府精力的有限，政府内部的监管部门无法监督每一件事务。监管部门的腐败也可能导致它与被监管者之间相互勾结，从而降低监管效率。更重要的是，监管部门的评价不能替代顾客的评价。政府是为顾客服务的，满意与否的评价主体不应该是政府监管部门，而应该是顾客，因而政府内部循环评价的效果较差，且通常表现为顾客不满意。竞争性行政方案打破了政府内部循环评价模式，将顾客作为评价政府的主体，这不但实现了政府内部与外部（即顾客）之间的循环，同时也分散了交易费用。此时的交易费用发生在顾客的评价中，由每个顾客分散承担，且顾客能够直接感受政府的服务情况，而无需像监管部门那样专门去了解情况，因而省去了中间环节的参与。这意味着每个顾客所承担的交易费用就是评价所花的时间成本，而这个成本是很低的。

同时，竞争性行政方案也不同于学界已提出的中国官员的晋升锦标赛模式，两者的差异不在于考核或评价的对象不同，而在于考核或评价的方式不同。在晋升锦标赛中，官员为了晋升（这种晋升既有政治利益，也有经济利益），需要一定的政绩，进而会要求下属部门和职员认真工作，以提高政府效率，但该模式仍属于政府内部循环评价模式。虽然晋升锦标赛有助于提高政府的工作积极性，但由于以下两方面的原因，大多数部门和职员并不会积极响应领导的要求而改进工作。一方面，官员的晋升与大多数部门和职员的利益相关度不高。另一方面，晋升锦标赛中的顾客评价属于间接、远期的评价，不是针对具体事务进行直接和当下的评价，并不会直接影响政府或职员的当下利益，所以其激励作用较小。

（五）竞争性行政的交易费用

竞争性行政所产生的交易费用分为四个部分：（1）顾客评价所产生的交易费用;（2）对政府或职员进行奖励或惩罚所产生的交易费用;（3）异地受理产生的时间、差旅费用;（4）申诉产生的交易费用。参照已经成熟的网上交易，前两种交易费用并不高。第三种交易费用由顾客承担，顾客的选择意味着他有能力承受该费用。第四种交易费用，由于在网上进行，相当于专家评审费，数额也不大。也就是说，虽然竞争性行政会产生新的交易费用，但这些费用会低于政府效率低下导致的成本（包括交易费用）。当然，这种估计未经检验。

目前，竞争性行政只是一种理论构想，显然还需要检验和完善。但要想稳定、持续地提高政府效率，就必须打破行政管辖权垄断，建构竞争性行政。在逻辑上，要完全解决一个问题，就需要寻找解决问题的充分条件，但由于充分条件蕴含必要条件，所以应该首先寻找必要条件。可以说，要提高政府效率，竞争性行政未必是充分条件，但一定是必要条件。

注释：

①②③⑤ [美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版，第45页，“前言”第6页，“序”第17—18页，第43页。

④ [美]戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克：《再造政府：政府改革的五项战略》，谭功荣、刘霞译，中国人民大学出版社2010年版。

作者简介：邓曦泽，四川大学国际关系学院教授、博士生导师，四川成都，610064。

（责任编辑  刘龙伏）