基于LDA主题模型的我国基本农田政策量化研究

张怡珲

(河海大学 公共管理学院,江苏 南京 211106)

0 引言

【研究意义】我国作为人口和农业大国，粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会运行稳定、国家自立自强的全局性重大战略问题，人多地少的基本国情和耕地发展现状决定我国必须实行“最严格的耕地保护制度”。基本农田保护制度作为我国的一项重点制度安排，在耕地保护中发挥着重要作用，基本农田通过发挥其生产功能、食品安全功能、远景储备用地功能，保障我国粮食供应，推动我国耕地资源的可持续发展，减缓新发展阶段的粮食安全压力。因此，我国不断增强对基本农田的保护力度，逐步将基本农田保护工作与耕地剥离开来，对其进行具有针对性的政策保护，在一系列相关政策的推动下，我国基本农田保护工作的进展顺利，近年来“永久基本农田”概念的提出，更加体现出国家对基本农田严格保护的态度。【前人研究进展】目前，学界对于我国基本农田政策的研究主要分为2个部分：一部分是针对基本农田政策实施效果进行评价研究，钟太洋等[1]利用固定效应模型、混合OLS模型、随机效应模型计算基本农田保护政策的耕地保护效果，分析基本农田保护政策对耕地流失的影响；吴彩容等[2]以广东省381个农户为具体研究对象，比较分析欠发达与发达地区农户对基本农田保护经济补偿政策实施成效的感知及其影响因素差异。另一个部分是将基本农田政策涵盖到耕地保护政策中进行研究，刘洪彬等[3]收集包括基本农田政策在内的与耕地保护制度相关的265份政策文献资料，运用内容分析法、文献计量法、概括总结法等分析方法对其进行政策量化研究。刘丹等[4]综合运用统计分析法和比较分析法对改革开放40年来中国耕地资源变化情况和耕地保护政策演变历程展开分析，探索耕地保护政策优化方向和路径。【研究切入点】上述两方面研究成果丰硕，但多数研究者将基本农田政策放在耕地保护政策中一并研究，缺少深入基本农田政策文本内容的探讨，研究方法多为定性研究，研究结果易受主观因素的干扰。因此，选用定量方法对基本农田政策文本进行量化研究，可以较为客观地分析文本内容，对于基本农田未来政策的制定具有重要意义。【拟解决的关键问题】对基本农田保护制度建立以来的国家基本农田政策进行整体和阶段性的定量分析，利用主题模型，对基本农田政策文本进行主题挖掘，构建基于词语和文档的2个层次主题模型，对政策高频词和主题强度进行量化比较分析，挖掘政策文本的潜在信息，为今后我国基本农田政策的制定和实施提供借鉴。

1 资料与方法

1.1 资料来源

基于“北大法宝”数据库内容的丰富性、时效性和权威性，选择其作为基本农田政策文本数据检索来源。基本农田政策有狭义和广义之分，广义的基本农田政策指凡是与基本农田相关或涉及基本农田的相应政策、法律和法规均属于基本农田政策，这些政策规定对基本农田保护具有重要促进作用，例如耕地占补平衡政策、土地用途管制政策等；狭义的基本农田政策主要是指与基本农田划定、保护、管理、监督等有关的，政策主体为基本农田相应的政策、法律和法规，如基本农田保护条例、永久基本农田特殊保护政策等。研究以狭义的国家基本农田政策为研究对象，以1994年基本农田保护制度确立至2021年为研究时间范围，在“北大法宝”以“基本农田”为关键词进行检索，对政策标题中直接包含“基本农田”的政策文本进行收集。此外，为防止出现政策文本遗漏现象，在“北大法宝”数据库检索的基础上，在国家政府部门、自然资源部官网、农业农村部等相关门户网站进行同步检索，对政策文件进行整合补充。最终文件类型包括条例、意见、通知、办法、决定、措施等，剔除行政许可批复，共选取国家基本农田政策文本44份，选择的材料具有较强的政策主体针对性。

1.2 研究方法

利用LDA构建无监督的政策主题模型，对国家基本农田政策进行整体和阶段性(初创巩固阶段、精细规范阶段、完善强化阶段和成熟推进阶段)分析，探究不同阶段基本农田政策的关系，最终达到辅助决策的目的。

1.2.1 数据预处理 以政策文本整体分析为目的，将44份国家政策文本进行合并，利用Jieba中文分词库在Python环境中对政策文本进行中文分词，人工进行停用词处理，建立可用于分析的政策文本库。以阶段性政策内容演进分析，按照4个阶段(1994—2004年初创巩固阶段、2005—2009年精细规范阶段、2010—2015年完善强化阶段、2016—2021年成熟推进阶段)划分，合并每个阶段的政策文本，进行中文分词和人工停用词处理，得到可分析的政策文本库。

1.2.2 核心词汇及词组挖掘 从政策文本的高频词汇入手，对我国基本农田政策文本进行初步主题分析。利用N-gram模型[5]提取整体政策文本和各阶段政策文本的核心词汇及词组。

1.2.3 LDA主题模型构建 LDA主题模型[6]的主要作用是将文档中的主题通过概率分布的形式给出，从概率的角度构建文档的生成过程[7]。LDA主题生成模型的过程：1)针对1篇文档d，选择主题概率分布，且θ～P(θ│α)；2)从抽出的θ中，抽取1个主题T，且T～P(T│θ)；3)从主题T的多项式分布中抽取1个单词W，且W～P(W│T,β)。其中θ、φ分别为带超参数和的狄利克雷先验分布，W为观测变量，T、θ为隐藏变量。变量联合分布计算：

P(W│d)=∑P(W│T)·P(T│d)

式中，P(W│T)为主题T上的特征词分布值，P(T│d)为文档d上的主题分布值，二者的联合概率分布P(W│d)形成文档-主题-特征词关系。LDA模型构建在Python环境中的Gensim库进行，LDA模型中2个超参数α和β分别设置为50/K和0.1，训练轮次设置为60次，主题K的数量设置为15。

1.2.4 热门主题内容的特征词及相关度 高频词通过词汇出现频率反映政策的关注焦点，对于政策文本主题的研究则能更加深入挖掘文本信息，将多项政策内容进行主题归结，探寻政策文本的潜在关系。政策的主题强度分析可以很好地满足这一需求。利用LDA主题模型，可以得到主题词分布，该分布可以获取每个潜在主题的结构。这种结构通过每个支持该主题的词的概率值表示，概率值越大，说明该词与主题的关联程度越大[8]。主题强度的分布反映每个主题在文本库中的相对分量，主题强度可以衡量主题在文本库中的受关注程度，计算公式如下：

式中，Pk为第k个主题的强度，N代表文档数量，θki为第k个主题在第i篇文档中的概率。

2 结果与分析

2.1 国家基本农田政策文件中的高频词及词频

从表1看出，国家基本农田政策词汇中，排在前25位的核心词汇中，除去“基本”“农田”“基本农田”等词汇，“保护”一词的频率较高，说明我国基本农田政策内容主要围绕基本农田保护工作展开；此外，“建设”与“划定”的词汇词频也排在前列，显示出基本农田的划定与划定后的建设工作为国家一直以来关注的焦点。

表1 国家基本农田政策高频词及词频(词频排前25位的词汇)Table 1 High-frequency words and word frequency of basic farmland policies in China (Top 25 words)

2.2 国家基本农田政策文件中高频词汇云图

词汇云图是文本可视化的一种形式，用图片的方式更清晰地展示高频词汇，在词汇云图中，词汇的频率决定词汇字体大小，词汇频率越高，字体就越大。制作国家基本农田政策文本高频词汇云图，更直观地观察高频词汇，找寻词汇和政策文本间的相互关系。将提取出的词汇进行降序排列，选取前200个高频词汇制作词汇云图(图1)，从云图可看出“基本农田”为核心词汇，“土地”“耕地”“农业”等词汇较为凸显，表明基本农田政策文本内容与土地利用、耕地保护、农业发展密不可分，反映出基本农保护的政策目标。“永久”一词在词频排序和词汇云图中位置明显，虽然早在2008年“永久基本农田”这一概念被提出，但在2014年后我国才开始逐渐划定永久基本农田并进行特殊保护，2019年新修订的《土地管理法》将“永久基本农田”法制化。“永久”一词在短期内被高频提起，体现出国家政策对永久基本农田的较大关注，进一步显现出近年来永久基本农田保护政策力度的提升。

图1 国家基本农田政策高频词汇云图Fig.1 Cloud map of high-frequency words of basic farmland policies in China

2.3 国家基本农田政策主题归类与主题强度

将国家基本农田政策文本进行主题归类，得到15个主题的强度排序(图2)。利用各主题下的关键词以及关键词相关程度，对热门主题进行主题概括，获得主题强度排在前6位的主题，即主题2永久基本农田划定与保护，主题强度14.8%；主题3重点城市周边永久基本农田划定与督导，主题强度12.4%；主题5土地整治与高标准基本农田建设，主题强度12.0%；主题11基本农田调整划定，主题强度10.9%；主题9基本农田数据库建设与信息化管理，主题强度10.7%；主题1永久基本农田占用管理，主题强度10.1%。

图2 国家基本农田政策主题强度分布Fig.2 Intensity distribution of tremes from basic farmland policies in China

对15个主题进行LDA可视化获得国家基本农田政策主题强度可视化图(图3)，其中每个圆圈代表1个主题，圆圈越大表示主题强度越高，各个圆圈之间的距离表示各个主题之间的关联程度，距离越近表示主题间的关联程度越大。从图3看出，主题强度排在前6位的主题中，除排第2位的主题和其他主题距离较远，其他5个热门主题均聚集在同一区域，主题关联程度较大，说明我国基本农田政策重点突出；此外，排在前6位的主题圆圈大小相接近，表明主题强度差异不大。可见我国基本农田政策在重点突出的同时，注重政策内容的全面性。

注：圆圈中数据表示主题强度排序。

2.4 国家基本农田政策热门主题的关键词及相关度

从表2看出，热门主题的关键词与其主题的相关度均为正值，表明关键词与主题呈正相关。从热门主题的关键词看，国家一直将基本农田的划定作为工作重点，主题强度排在前6位的热门主题中有3个涉及到基本农田划定问题。土地整治与高标准基本农田建设的主题强度较高，体现出我国不仅对基本农田的数量进行严格把控，也对基本农田的质量尤为关注。除对基本农田的质量建设外，我国对基本农田的监管方式不断创新。基本农田数据库建设与信息化管理为热门主题之一，表明国家对基本农田信息化管理更为关注，针对基本农田监督管理信息化、数据库建设等方面出台政策，在基本农田信息化管理的过程中，发挥总揽全局的作用。此外，国家对永久基本农田的占用进行严格管理，对不得不占用基本农田的行为进行严格规范。

表2 20世纪 90年代以来国家基本农田热门主题内容的关键词及相关度 Table 2 Key words and correlation degree of hot topics from basic farmland policies in China since 1990s

2.5 基本农田政策文本的阶段演进

对政策文本进行阶段性分析能够更好地反映基本农田政策的演进过程，通过LDA主题模型，得到国家在每个发展阶段的15个主题，选取主题强度排在前5位的主题作为国家在各阶段基本农田政策的热门主题，分析每个阶段国家基本农田政策关联的热门主题内容的特征词及相关度，增强对我国基本农田政策文本阶段演进的了解。

2.5.1 初创巩固阶段(1994—2004年) 该阶段的5个热门主题分别为基本农田保护区划定调整、基本农田保护工作管理、基本农田保护相关制度建设、基本农田保护工作检查和基本农田占用管理。该阶段是我国基本农田制度的起步期，既需要较长的时间进行制度巩固，也需要对相关工作进行细致安排，因此，这一阶段国家基本农田政策重点倾向于“顶层设计”，对基本农田相关工作进行全方位指导。首先，明确基本农田范围是全部工作实施的基础，国家在基本农田保护制度建立后注重基本农田保护区划定与调整，以此两方面为该阶段的重点工作，为后续基本农田的保护监管工作奠定基础；其次，基本农田相关制度建设主题在该阶段的政策文件中较为凸显，基本农田责任保护制、基本农田保护区用途管制制度、基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度等制度的建设与完善多次出现在政策文件中，对基本农田工作进行多方约束；最后，“基本农田保护工作检查”主题反映出国家在该阶段对基本农田保护工作成果的重视，对地方基本农田保护成果进行验收。由此看出，初创巩固阶段是一个完整的实践过程，国家对基本农田的政策关注点从最初的范围划定涵盖至后期的成果检查，覆盖内容广泛，国家在全面实践中摸索最正确的基本农田保护道路。

2.5.2 精细规范阶段(2005—2009年) 精细规范阶段国家基本农田政策管理方式开始呈现多元化，该阶段国家的政策主要针对基本农田保护示范区展开，提出“基本农田标准化、基础工作规范化、保护责任社会化、监督管理信息化”的建设要求。该阶段的5个热门主题与上述要求相吻合，可以分为3个部分：“基本农田数据库建设”和“基本农田保护示范区信息化建设”主题强度明显，表明该阶段国家开始注重基本农田信息化管理，将其放在重点建设的位置，努力提升基本农田监督管理的效能；“基本农田占用管理”和“基本农田保护管理部门职责”2个主题涉及到基本农田的占补平衡与责任保护，在延续上一阶段基本农田制度建设的基础上，对制度建设更加细化，突出基本农田责任保护制和基本农田严格审批与占补平衡制度；“基本农田保护工作检查验收”依旧为热门主题，体现国家对基本农田保护工作成果的高度重视，紧抓基本农田保护工作成效，检查成果为上述基本农田信息化管理提供数据支撑，同时对检查工作中发现的问题进行整改。相比初创巩固阶段，精细规范阶段对于基本农田的管理在传统中寻求创新：一方面继续进行基本农田制度框架的搭建，检查基本农田保护工作成果，确保已有工作的稳定性，发挥工作成效；另一方面创新监管方式，提出实现基本农田监督管理信息化，逐步实现基本农田信息网络化采集、管理、分析、上报的技术体系，建立基本农田保护监督管理的长效机制。

2.5.3 完善强化阶段(2010—2015年) 与前2个基本农田政策演进阶段相一致的是国家对基本农田制度建设和监督管理信息化的关注度依旧没有下降，“基本农田占用管理”和“基本农田数据库建设与信息化管理”主题仍在基本农田政策中占重要地位。该阶段国家颁布了《全国土地整治规划(2011—2015)》，建设高标准基本农田为土地整治的目标之一，国家明确提出“制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田”，热门主题“基本农田质量管理”和“高标准基本农田的建设”与这一要求相吻合，反映国家在这一阶段重点推进基本农田的质量建设，进一步为农业现代化夯实基础。此外，完善强化阶段中，加强基本农田保护工作主题强度最高，体现出在基本农田面积趋于稳定的情况下，加大对基本农田的保护力度，从而更好地巩固已有的保护成果。这一阶段国家基本农田政策的多元化特征更为突出，与前2个阶段重点强调制度建设和成果检查不同的是，该阶段侧重于基本农田保护管理，表明经过10余年的政策引导建设，我国基本农田制度已经进入平稳发展阶段，国家对基本农田的关注点由大到小，涉及更加细微之处，在前2个阶段尚未重视起来的“基本农田质量建设”在完善强化阶段被重点提及，我国的基本农田保护工作进入了一个数量与质量统筹并重的阶段。

2.5.4 成熟推进阶段(2016—2021年) 面对人均耕地少，耕地质量总体不高，耕地后备资源不足的基本国情，国家在该阶段的关注对象转向永久基本农田，实施“藏粮于地、藏粮于技”的重大战略。“永久基本农田监测监管机制”和“重点城市周边永久基本农田划定”主题表明，国家为了落实永久基本农田保护目标任务，对永久基本农田的划定保护从试点出发推进到全国，集中资源、集聚力量对永久基本农田实行特殊保护。值得注意的是，“永久基本农田监测监管机制”主题强度位列第一，表明在我国基本农田制度逐步完善、基本农田数量稳定的情况下，下一步的重点工作任务要向监测监管机制的建立健全转变，更好地保障我国粮食供应安全。加强基本农田保护工作和基本农田占用管理在基本农田政策中仍位于突出位置，说明探索新工作的同时，对于现有的基本农田的保护和监督工作依旧不能松懈。可以看出，这一阶段国家的政策重点放在永久基本农田上，热门主题涉及的基本农田政策都旨在更严格地保护永久基本农田，我国基本农田保护工作正在进入新的发展阶段。

3 讨论

基本农田保护制度建立以来，虽然相关政策的时间节点和具体要求不同，但根本目的是一致的，即促进农业生产和社会的可持续发展，保障我国粮食安全。利用LDA主题模型对我国基本农田保护制度建立以来的政策文本进行基于高频词和文档的主题分析，得到整体和阶段性的政策高频词，以及政策主题在不同阶段的概率分布和主题-词项的概率分布。运用LDA主题模型摆脱分析方式在处理规模上的局限性，减少研究者主观因素的束缚，更加全面地分析相关政策文本。

通过对政策文本的总体分析看出，我国基本农田政策重点突出，在基本农田政策目标的指引下，国家对基本农田的划定、保护、建设与管理都十分重视，政策内容在基本农田划定与保护方面覆盖最为广泛，近年来对永久基本农田的保护力度更是大幅上升。从主题强度上看，我国在基本农田保护过程中进行精细化管理，专注于管理内容和管理方式的突破，数量与质量两手抓，重视基本农田建设成果。

基于基本农田政策演进历程划分，重点对每个阶段下5个热门主题进行内容分析，展现出每个阶段基本农田政策的不同特征：初创巩固阶段作为一个完整的政策实践过程，政策内容涉及到基本农田全过程；发展到精细规范阶段，我国开始在稳定中寻求政策创新，细化相关标准与技术，朝着建立基本农田保护监督管理长效机制迈进；在完善强化阶段，政策的多元化特征凸显，突出特征是我国基本农田保护工作进入数量和质量统筹并重的阶段；演变到成熟推进阶段后，永久基本农田的保护管理成为目前乃至今后一段时期的工作重心，但在与生态建设相统筹方面存在政策空白。

4 结论与展望

我国基本农田政策发展呈现出阶段性特征，各阶段工作重点突出、发展方向明确，对基本农田的保护管理趋向于精细化。永久基本农田的保护是国之重点，今后我国基本农田政策将继续以永久基本农田保护监管为重心，弥补现有政策空白，进一步与生态建设统筹发展，结合本研究主题挖掘研究成果，对我国永久基本农田政策的未来发展提出以下展望。

保护与监管并重，严守永久基本农田控制线。一是持续加强对永久基本农田的保护力度，做到保护不松懈，严禁任何破坏永久基本农田的违法行为，更好发挥政策约束作用；二是建立健全永久基本农田监测监管机制，探索符合时代发展的监管方式，在基本农田监督管理信息化发展成熟的基础上，逐步结合大数据平台，探索新的信息化管理模式，对永久基本农田保护成果加以巩固，推进基本农田监管政策的与时俱进。

协同与创新并行，促进良好政策关系形成。一是在对永久基本农田保护管理过程需要全国上下共同配合，国家要重点发挥政策指导作用，注重国家与地方政策的协同。二是在农业现代化、乡村振兴等大背景下，要注重国家重点政策之间的协同并进，在国家提出“三位一体”的基础上，深究永久基本农田与生态文明建设之间的相关关系，探索出台具体政策文件，将“三位一体”落到实处，实现国家战略安排与政策制度的配合与创新。