新形势下国土空间规划与控制性详细规划衔接初探

张莉莉

（银川市城市规划设计研究院有限公司，宁夏银川 750000）

0.引言

在新形势下，控制性详细规划是用作控制建设用地性质、应用强度、空间环境的一种规划策略，其在国土空间规划中起到了尤为重要的作用。在控制性详细规划过程中，其编制体系是规划水平影响的关键因素，合理有效的编制体系有助于为控制性详细规划的高效进行提供指导，为控制规划标准要求的明确落实提供保障。对于国土空间的实际情况而言，我国在控制性详细规划编制体系中还存有很多的缺陷，主要是因为我国控制性详细规划发展起步晚，缺少有效的法治环境关联密切。新形势下，国土空间规划的新要求与新需求不断增加，而控制性详细规划编制体系的探索，加强其优化创新至关重要。

1.国土空间规划的重要内容

新形势下，国土空间规划是对国土空间资源的有效利用和合理保护的规划，不是既有规划的拼合，更不是以某种规划为主体与其他规划内容的拼凑，应是对现有国土空间上编制的规划的合理整合[1]。国土规划空间包括国家级、省级、市级、县级和乡镇级，其中市级、县级和乡镇级的国土空间规划战略性引领还有着实施性管控。战略性的引领是对城乡未来发展进行前瞻性预测，提出满足城乡发展的阶段性目标。实施性管控、引导就是对土地要素进行强制性与弹性相结合的科学布局，合理引导弹性部分。

国土空间规划是解决城乡发展的主要矛盾，抓大放小，抓大包括合理布置发展空间、空间布局、功能安排等，这部分的内容还需要进行重点解决。放小实际上是细节、详细的内容，细节的部分能够在下层次规划阶段进行解决。

市县及其乡镇层面的国土空间规划内容是对市县、乡镇等进行前瞻性部署，制定大分类功能空间，确定出三区三线，对其强制性的内容进行突出，严格管控。生态空间需要得到严格的保护，划定生态保护红线，对其水源保护区和自然保护区等重要的生态区域实施严控，对于一般生态区域则是在保护基础上进行合理开发和利用。

城镇空间主要是开发建设区域，是对接控制性详细规划的国土空间[2]。城镇开发边界还需要进行严格把控，在开发边界内进行重点划分出生产、生活、绿化等片区，确定空间结构；明确构建城市的黄线、蓝线、绿线、紫线等，建立城市线控体系，提出分级管控、规划的传导要求。当前，国土空间规划编制进入了关键时期，“三区三线”划定再次成为焦点。

在国土空间规划体系中，各类控制线与约束性指标都是规划传导的重要内容，是发挥国土空间规划刚性管控作用的政策工具。

2.国土空间背景下控制性详细规划编制体系现状分析

在新形势下，我国城市土地有偿使用需求不断增加，为适应这一需求，我国提出了控制性详细规划措施，并将《控制性详细规划》安插到了《城市规划编制办法》中。目前，控制性详细规划在我国也有较长时间的应用，在实践中，有效解决了城市土地出让中规划控制问题，在提高国土空间规划水平方面发挥着重要的作用[3]。由于我国控制性详细规划发展历程较短，在各种因素的影响下，目前控制性详细规划编制体系现状却不算十分理想，其中还存在一些问题和不足。

其一，在控制性详细规划编制体系中存在公共属性管控不合理的问题，如编制单位在城市规划管理方面缺乏可实施性、客观性，审核与批准无法同步衡量，导致规划管理无法与规划编制相统一，最终导致出现各种控规管理问题。

其二，目前，控制性详细规划编制体系还存在无法适应多元化利益需求的问题。在新时代背景下，城市发展速度较快，其中利益主体较多，而现行的编制体系缺乏灵活性、弹性，所以在实践中常常会出现无法满足多元化利益需求的情况，最终也会影响到控规管理水平。

其三，就控制性详细规划编制体系的技术而言，也存在落后的问题，相比土地利用规划，控规的编制体系在技术方面信息化、共享化程度较低，严重影响控规管理工作的质量和效率。通过现状分析必须基于当前国土空间规划趋势和要求，加强对控规编制体系的优化。

3.新形势下国土空间规划与控制性详细规划的衔接

3.1 分层编制，总量控制与定量分解的衔接

在国土空间规划的新形势背景下，需要对各级国土空间规划衔接问题的有效处理进行充分考虑，明确规划体系中控规的具体位置，而采用科学有效的技术方式承接上位规划指导思想和规划内容的过程中，应对控规编制进行充分考虑。控规编制应加强分层研究控制体系，可分为单元和街坊两个层次，两个层级之间实现逐层的推动、细化、充分覆盖。单元控规展现着底线的控制，为公益性设施、基础性设施的有效落实提供保障，而增强街坊控规有助于实现地块弹性的严格控制，在控制范围之内充分考虑现状权属和城市基本发展需求，积极指导具体地块的规划建设。这种分层的编制体系有助于刚性和弹性之间实现良好衔接，并加强宏观规划和规划实施间的高效衔接，有助于提升土地利用率，加强每寸国土空间的有效规划[4]。

《城市、城镇控制性详细规划编制审批办法》中显示，在进行大城市和特大城市的控制性详细规划编制过程中，需根据本地的实际情况，并严格遵照城市空间的布局和规划管理标准要求、城乡建设标准要求等将建设区域划分为多个规划控制单元，进而实现单元规划的组织编制。单元作为控规编制的重要单元，对于居住区域管理的15min生活圈，能够为5万～10万人提供服务，而用地的规模大约为5km²～10km²，单元控规需严格遵照“整体控制、总量控制、关键控制”的根本原则，增强总归强制性内容的充分落实，承接分区规划的标准要求，对于相关专项规划的互相衔接提高重视。

明确了解单元发展目标、人口规划、六线控制等宏观的内容，充分呈现总量的分析以及指标的配置，为后续街坊控规工作的开展提供编制依据支持，以及为城市建设的市场化配置留出充足的弹性调整空间。街坊与对应的居住区域管理的10min为大约1.5万～2.5万人提供服务，规划规模大约为0.5km²～1.5km²，街坊控规需严格遵照“定性、定量、定位”的根本原则，才能细化控制内容，更好地延续单元控规。规划管理应该将街坊控规视为关键单位，根据城市建设基本需求开展动态编制，有效指导土地的出让。街坊控规应该对单元控规中的各项内容进行深化，其涉及配套设施及六线控制的根本需求，按照虚实线的控制内容进行边界范围的标注，而用地规模的标注中需根据虚位控制内容进行，而标注位置时应结合点位控制内容。针对重点地段应采用城市设计，并对城市景观、城市的空间形态以及广泛的空间等进行深入的探索。

3.2 分类审批，刚性与弹性的衔接

单元控规的组成部分为“法定规划”与“管理规划”两种，而第一种法定规划更为重视上位规划强制性内容的明确落实，其中涵盖单元功能定位、六线划定与管理控制内容、整体建设容量，为用地兼容性规定、控制方式的规定等涉及的公共利益内容进行明确，为公益性设施的明确落实提供保障，充分展现公共利益。法定规划作为城乡规划管理的重要依据，成果需充分结合城乡规划法确定的法定程序给予审批，严禁擅自修改调整，为控规的严肃性和权威性提供保障，提高国土空间总量的严格管控。管理规划作为城市管理尤为重要的内容，管理规划的控制内容通常包含地块的边界、性质、控制指标、开发强度、开口方向、建筑退线、建筑限定高度等，为实际的开发建设与规划管理提供重要的参考。管理规划的成果离不开城乡规划主管部门，根据有关程序的审批为控制提高了弹性，有效提升控规的可操作性。对于不同的控制内容，需针对性采用审批程序，为规划的弹性控制提供保障，进而有效提升行政效率。

3.3 精简成果，审批流程的优化，提高控规审批效率

随着控规分层、分级、分类编制体系的建立，对不同层级、不同类别的控规进行不同成果要求的管控，保留符合规范要求的强制性内容，对于说明性文件适当精简，保证控规成果可以满足规划管理、城市建设的需求，同时缩减编制周期，提高审查效率。

优化控规审批流程，各地可将控规修改必要性论证和控规修改方案编制环节合并开展，进一步缩短各阶段专家论证、部门征集意见的时间，缩短编制周期。建立控规维护平台，根据市场发展，法规、技术标准的修订等发展因素进行信息反馈，实现控规的精细化管理，全面提升控规编制与审批效率，为城市发展提供有力的体制机制保障。

3.4 提升编制技术水平

控制性详细规划编制是控制性详细规划实施与落实的重要依据和方向，所以，想要保证控制性详细规划水平，前提就需要提高其编制体系的整体水平。控规编制是一项复杂、系统的工作，为了保证编制体系的整体水平，需要依赖于相应的技术。传统控规编制技术已经难以适应现代信息化社会发展需求和要求，因此，需要加强对先进信息技术、数据技术在控规编制中的应用，不断提高控规编制的信息化水平，对提高控规管理整体质量和效率具有重要的意义。控规是多规合一的重要内容，所以，在信息化发展过程中，应该加强对大数据技术的应用，具体可以通过应用大数据技术来构建控规管理数据库，将所有信息、数据录入同步更新至数据库中，这样可以推动控规编制及管理工作的信息化、智能化、高效化发展。另外，基于现代控规编制需求和要求还可以加强对信息技术、计算机技术的应用，以构建控规编制信息平台，该平台可以实现信息共享、在线检索、文件上传等诸多功能，进而为控规编制体系的构建提供良好的保障。

3.5 提高规划管理的信息化建设

将国土空间基础信息平台作为底板，充分结合各个级别国土空间规划编制，并同步完成县级以上国土空间基础信息平台建设，推动主体功能区战略与各种空间管理控制要素明确落实，创建国土空间开发保护的“一张图”；促使政府部门之间的数据共享和政府、社会间的信息实现交互，加强行业数据共享机制的完善性，不同行政层级行业之间的空间规划数据库、专家知识库、模拟库实现集成，并推动平台上下实现连通与横向共享，支撑国土空间大数据分析、规划协调、决策，为公众的积极参与提供渠道。

控规编制和修改需重视和相关国土空间规划的衔接以及“一张图”的详细核对，批复之后纳入同级国土空间基础信息平台，并叠加于国土空间规划“一张图”上，并增强和工程项目建设审批管理系统平台的互相衔接。

4.新形势下，国土空间规划和控制性详细规划的改革思路

在新形势下，在控制性详细规划的开展过程中，总体技术改革还需要与国土空间规划“一张蓝图”，以新的用地类型和规划要求完善传统技术体系，建立一个可以实现有效管理的涉及各领域规划技术体系，尽可能地保证国土空间全面规划布局、合理开发利用、有效生态保护。依据国土空间规划的纵向、横向层次性制定出可行性的战略方针，尽可能确保顺利进行控制性详细规划的规划编制工作，解决工作过程中所产生的矛盾冲突、不合理的问题。

在城镇化空间规划建设过程中，在全范围的囊括技术体系下，实现精确化的细节管理，在开展细节内容制定的时候，还需遵循总体国土规划的要求，有针对性地开展有关规划管理研究，可在控制性详细规划编制过程中同步进行城市设计的编制，对区域发展控制方向与风貌进行预估，保证控制性详细规划编制的合理性和科学性。

乡村没有控制性详细规划，在乡村国土空间规划编制中需要注重传统规划理念的转变，进而实现由管控到治理方面的规划侧重转变，根据以往的乡村规划发展经验可以发现，传统的以管控方式为主的规划发展理念并不能带动乡村的繁荣发展。在新的规划体系下，应重点关注各方面的治理工作，并在相应的技术路线指导下进行综合的规划治理，比如说：加强耕地、生态环境的规范性治理，使得农业产业发展与生态保护实现平衡，这其中应减少约束性的指标，让村民充分发挥自治的作用。在一些非建设空间规划建设的时候，还需要尽可能对其进行保护治理和积极性的全面提升。另外，减少一些刚性规划管理方面的限制，经过野生单元的形式，实现把传统单一的区域建设综合至一个总体生态环境项目中，并且以一个整体技术路线为基础进行有效的规划建设，通过统一的管理制度构建进行有效的管理。新体系下的国土空间规划，其中比较有利的技术优势是，可以通过统一的数据管理平台进行具体的管理工作，尤其是伴随着当今各种互联网技术和信息技术的快速发展。随着大数据时代到来，使得各详细规划都可以实现信息共享、数据的收集，经过数据库构建促使不断完善有关管理平台，为统一技术框架的实施提供更好服务。

5.结语

新型国土空间规划体系对比传统规划体系，可对传统城乡发展中发生的问题进行处理，并具有很多优势，可充分满足时代发展条件下生态文明建设发展理念标准要求，推动国土空间实现有效的规划管理，为控制性详细规划编制提供指导。因为如今控制性详细规划编制还处在初级阶段，规划还应适应和日益完善，紧随国家的政策改革发展，推动优势与作用的充分发挥。