中国基层协商民主可持续发展

郭雨佳 张等文

〔摘要〕 基层协商民主能否实现可持续发展，主要取决于推动其发展的动力系统和阻力系统之间的博弈。尽管，基层协商民主可持续发展具有来自党和政府积极发展协商民主的政策驱动、基层干部和民众的协商需求驱动、理论研究和媒体宣传的舆论动力以及成功的基层协商民主实践的示范引领动力等动力保障，但也面临“人走茶凉”的政绩思维影响、协商程序不规范的制度瓶颈、协商主体能力不均衡的主体性障碍以及协商成果落实难的效力窘境。要突破基层协商民主可持续发展的阻力和障碍，必须加强顶层设计，鼓励基层试点，强化监督问责，推动基层协商民主制度优势更好地转化为治理效能。

〔关键词〕 基层协商民主;全过程人民民主;可持续发展

〔中图分类号〕D621 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2022）02-0057-09

一、问题提出

在党的十九届六中全会上，习近平总书记指出要“积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式”。①作为实现全过程人民民主的重要形式，基层协商民主承载了人民群众积极参与社会治理的美好愿景，满足了政府决策吸纳民众诉求的现实需要。党的十八大以来，由于各级党委和政府的积极倡导以及众多基层干群的积极参与，基层协商民主实践在很多地区蓬勃兴起并迅速发展，成为“中国共产党以协商对话方式领导和支持人民当家作主的理政机制”②与社会治理中不可或缺的民主形式。“这些不断典范化的协商民主实践，使得全过程民主的政治基础与社会基础更加坚固，更具治理效能。”③从全国的情况来看，基层协商民主的发展现状可以用“遍地开花”来形容，但是部分地区的基层协商民主实践却出现“人走茶凉”的困境，还有一些在很多地区得以推广的基层协商实践出现发展后劲不足、形式主义的倾向。这就引起一些学者开始思考包括基层协商民主在内的基层民主可持续发展问题，关心其能否突破“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的“兴亡铁律”。[李俊：《基层民主的持续性、深度性发展难题及其现实基础》，《求实》2009年第6期。]基层协商民主能否实现可持续发展，不仅关乎其实践的生命力，而且关乎基层协商民主制度优势向治理效能转化的程度。

因而，如何实现基层协商民主可持续发展成为迫切需要研究的一项重要课题。有学者认为，制度因素是推动基层民主发展的重要因素，“改进基层民主协商实践的自我强化机制，致力操作层面的制度规范建设，已经成为实现基层协商民主可持续发展的关键”。[李小园：《基于制度化的基层协商民主可持续发展路径》，《理论导刊》2015年第10期。]毋庸置疑，制度设计是保障基层协商民主可持续发展的强大推动力，完善的制度系统可以避免基层协商民主出现形式化、随意化等现象。[张等文、郭雨佳：《乡村振兴进程中协商民主嵌入乡村治理的内在机理与路径选择》，《政治学研究》2020年第2期。]但是，仅靠顶层设计，并不足以使基层协商民主制度最大程度地发挥出治理效能，也难以确保基层协商民主实践实现可持续发展。鉴于此，需要全面探讨基层协商民主可持续发展的动力来源，从动力系统探索基层协商民主可持续发展的路径。所谓民主发展的动力，主要是指“有助于降低民主政治发展中所产生的社会风险、破解政治博弈中的‘囚徒困境的一切有效因素。”[党国英：《民主政治的动力：国际经验与中国现实》，《战略与管理》2003年第5期。]民主发展的核心问题是动力问题[孙培军：《城市基层民主动力分析——以上海市R社区居委会换届选举为例》，《理论导刊》2010年第3期。]，缺乏动力支撑的基层民主实践，是难以实现可持续发展的。因而，“如何有效激发以群众自治制度为基本实现形式的基层协商民主的动力，使其在运行中真正‘活起来，是一个亟须研究的重要现实问题。”[秦国民、秦舒展：《论激发基层协商民主有效运行的“三维”动力》，《中州学刊》2020年第9期。]然而，单纯探讨动力系统对基层协商民主可持续发展的作用并不全面，还需要考虑阻力系统对其产生的制约作用，因为民主是“从应然的推动力和实然的抗拒力的相互作用中产生和形成的”。[乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海：世纪出版集团、上海人民出版社，2009年，第20页。]基层协商民主实践也是如此，推动力与抗拒力（阻力）之间的博弈影响着基层协商民主的可持续发展。回顾已有文献，既有研究对基层协商民主可持续发展的阻力因素鲜有涉猎，但对基层协商民主的实践困境存在诸多探讨。有学者认为，中国农村基层协商民主实践面临协商主体结构失衡、协商机制不健全等问题。[董红、王有强：《农村基层协商民主的困境与对策》，《西北农林科技大学学报》（社会科学版）2021年第2期。]在一定程度上，基层协商民主可持续发展的阻力因素源自现实困境，差异在于阻力因素是对现实困境表象的凝炼。

综上所述，国内学者对基层协商民主的关注度较高，既有对基层协商民主实践困境进行分析的研究成果，也有探究基层协商民主可持续发展路径的论著。但是鲜有研究成果对基层协商民主可持续发展的动力来源、阻力因素进行系统分析，也鲜见对下述问题的讨论：推进基层协商民主发展的动力来源有哪些;维持其可持续发展的动力系统如何呈现;在现实困境表象之下，制约基层协商民主可持续发展的阻力体现在哪些方面;如何在动力与阻力的博弈过程中实现基层协商民主的可持续发展;基于对这些问题的思考，本文侧重从顶层设计、协商需要、舆论引导、实践经验四个方面揭示基层协商民主可持续发展的政策驱动力、需求驱动力、舆论动力和示范引领力，并在分析基层协商民主可持续发展的阻力因素的基础上，提出推进基层协商民主可持续发展的路径选择。

二、基层协商民主可持续发展的动力来源

任何新兴事物的出现，都不是歷史的偶然，而是各方面力量共同作用的产物。作为基层治理的一种新方式，基层协商民主近年来之所以能够蓬勃发展，也非偶然，而是恰好“顺应了中国现实社会结构与治理环境变化的需要”[吴进进、何包钢：《中国城市协商民主制度化的决定因素：基于36个城市的定量分析》，《政治学研究》2017年第4期。]，是党和政府、基层干部和民众、学者和媒体等力量共同推进的结果。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

（一）党和政府的顶层设计：基层协商民主可持续发展的政策驱动

在中国，任何实践活动的开展与持续运行，都离不开党的领导和政府的支持。党和政府的高度重视是基层协商民主发展的重要保障。党的十八大以来，党和政府积极推进基层协商民主发展，对基层协商民主建设进行了顶层设计和规划，先后制定并出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》等一系列文件，为基层协商民主可持续发展提供了政策支撑。

2012年11月，党的十八大报告中第一次明确提出“积极开展基层民主协商”，为基层协商民主发展指明了方向。党的十八届三中全会进一步提出要“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。[《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日，第1版。]这一主张体现了中共中央关于基层民主协商制度化建设的思路。2014年9月，习近平总书记在《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中提到，“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日，第2版。]为了贯彻习近平总书记关于建设社会主义协商民主的重要思想，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，要求“建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商”。[《中共中央印发〈关于加强社会主义协商民主建设的意见〉》，《人民日报》2015年2月10日，第1版。]为了落实好中共中央关于基层协商民主的制度设计，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于加强城乡社区协商的意见》，这是第一份专门规范城乡基层协商民主建设的纲领性文件，不仅系统阐述了城乡基层协商民主发展的指导思想、重要意义、基本原则、总体目标、主要任务和组织领导，而且还明确规定了“协商什么”“由谁协商”“怎么协商”以及“如何落实协商成果”等城乡社区协商的具体运行程序。2017年6月，中共中央、国务院印发《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，将健全城乡社区协商机制作为完善城乡基层治理体系的重要内容，从提升居民参与协商议事能力角度提出要“支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力”。[《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《人民日报》2017年6月13日，第1版。]2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，明确提出要“健全村级议事协商制度，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”[《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于加强和改进乡村治理的指导意见〉》，《农村工作通讯》2019年第14期。]，并将完善农村基层协商制度作为推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要内容。

这些文件都是中共中央、国务院对新时代开展基层协商民主的重要战略部署，为基层协商民主的长远发展确立了基本运行规范并提供了制度支撑。有了中共中央、国务院对大力发展基层协商民主的“定调”，各级地方党组织和政府就有了积极推动基层协商民主实践的政策依据。有了中共中央、国务院对基层民主协商试点形式的认可和鼓励，基层干部就有了探索和创新适合本地实情的协商民主实践的政绩动力。自党的十八大报告中首次使用“协商民主”一词以来，全国各地的协商民主实践蓬勃发展起来，有些地方政府和官员甚至把发展协商民主作为基层治理的重要抓手。

（二）基层干部和群众的协商需求：基层协商民主可持续发展的利益驱动

“在现代社会，个体利益驱动是比公共精神更为有效的协商参与动力。”[马一德：《宪法框架下的协商民主及其法治化路径》，《中国社会科学》2016年第9期。]随着市场经济的深入发展和社会转型的不断加快，新的社会阶层和利益群体不断出现，中国社会利益结构日益分化，不同群体的利益诉求日益多元。多元利益诉求将不可避免地带来不同利益群体之间的利益分歧和纷争，这些日益凸显的利益冲突和矛盾加大了基层社会治理的难度和复杂性，基层干部和群众迫切需要通过协商而非管制的方式来缓解矛盾，通过对话而非对抗的方式来化解冲突。

协商主体对“协商民主的需求度是协商民主生存和发展的核心因素”。[蔡峰：《论中国语境下协商民主的功能与空间——基于工资集体协商的温岭“实验场景”》，《公共管理学报》2009年第4期。]基层协商民主的产生和兴起，恰好适应了基层政府和干部对社会治理的需要，满足了民众之间协商对话的利益需求。一方面，基层协商民主契合了基层政府和干部缓解治理压力和提升基层治理现代化水平的现实需要。党的十八大以来，在中共中央大力发展协商民主的政策引领下，基层政府和干部出于自上而下的政绩考量和自下而上的维稳压力，极为重视基层协商民主的发展。在当今利益多元化的时代，基层公共事务日益繁杂，涉及扶贫、土地征用、拆迁、惠民政策实施等公共治理中极易发生因缺少沟通渠道而导致的信息传递偏差或干群关系紧张的情况。当民众权益受损时，如果不能通过柔性的协商和对话方式或者法律途径解决，一些人就会采取上访等方式来表达自身诉求，这不仅增加了民众维权的成本，也给基层干部维稳带来了较大压力。因而，在处理日益复杂的基层治理难题和调解群众之间的矛盾时，越来越多的基层干部认识到：仅靠权威的管理方式很难解决问题，协商方式更有助于化解不同群体之间的矛盾。在协商过程中，干部可以听到群众的呼声，通过协商调解群众之间、群众与干部之间的矛盾是最省力、最省钱的方式。另一方面，基层协商民主也顺应了当前民众参与基层治理的要求，为民众提供了利益表达和参与决策的平台。随着基层民主政治的深入发展，民众的政治素质不断提高，参与基层治理的热情不断高涨，以往基层社会治理中以行政命令与管制为主要手段、以群众服从为主要特征的治理模式已不能适应多元利益主体参与社会治理的现实要求，因而需要在基层党组织和政府的主導下转变治理方式，构建一种多元参与的共建共治共享协商治理模式。基层协商民主所倡导的协商主体之间地位平等、参与机会公平、协商过程公开，恰好保障了每一位公民都享有独立的话语权，都有机会参与地方公共事务的决策过程和维护自身利益的协商治理活动。基层干部对以协商民主促进治理效能的需要和民众对以协商民主维护自身利益的现实需求，构成了基层协商民主可持续发展的内生动力。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

（三）学者研究和媒体宣传：基层协商民主可持续发展的舆论推动

理论是实践的先导，科学的理论研究可以为实践提供正确指引。在官方文件正式使用“协商民主”这一提法之前，学术界已经对协商民主进行了深入研究。俞可平、陈家刚等是国内协商民主研究的开创者，他们对西方协商民主理论著作的翻译、介绍以及对国内协商民主实践的关注，不仅带动了理论界对协商民主的研究热潮，而且引起了官方对协商民主话语的青睐。学术界在协商民主研究上达成的共识，在一定程度上影响和推动了中共中央、国务院关于协商民主文件的制定。党的十八大以来，随着城乡社区协商民主的蓬勃發展，越来越多的来自马克思主义理论、政治学、社会学、法学等学科的学者开始关注和研究基层协商民主，填补了以往基层协商民主理论建构方面的不足。学者们对基层协商民主实践经验的总结和理论升华为基层协商民主的发展提供了理论指导。除了对基层协商民主实践进行理论研究之外，还有一些学者亲自参与基层协商民主的制度设计，分析基层协商民主实践过程中遇到的种种困境，为基层协商民主实践设计了科学合理的方案，指导着基层协商民主的具体操作。2005年4月，在何包钢等人的带领和指导之下，浙江省温岭市泽国镇把协商民意测验方法与民主恳谈相结合，开展了全国首个“参与式预算民主恳谈会”。2015年，在复旦大学城市治理比较研究中心主任韩福国等人的指导参与下，上海市浦兴街道将协商民主测验程序引入“居民自治金分配”项目决策中，这种把协商民主和公众参与纳入项目决策和评选过程的做法，改变了过去由领导拍板和专家评选的决策模式，赢得了居民们的好评。在吉林省安图县群众诉求服务中心、安徽省天长市社区议事厅、四川省彭州市社会协商对话制度等协商民主实践中，都能看到学者指导参与制度设计的身影。

党的十八大以来，协商民主不仅成为学术界的研究热点，还成为媒体宣传的焦点。“社会主义主流媒体能够在促进社会主义协商民主中发挥积极作用”[胡雪莲：《我国主流媒体对社会主义协商民主的促进作用》，《马克思主义研究》2018年第5期。]，对成功的协商民主底层实验以及成熟的协商民主实践形式进行报道宣传，使基层协商民主获得了社会各界的关注，大大提高了基层协商民主的影响力。媒体对基层协商民主的独特优势、重要作用、运行机制、实践效果等方面的宣传，既增强了民众对基层协商民主的认识和了解，又增进了民众对基层协商民主的认可和支持，使民主协商观念在基层扎根生芽，为基层协商民主可持续发展塑造了良好的舆论氛围。

（四）成功的基层协商民主实践：基层协商民主可持续发展的榜样引领动力

改革开放以来，在基层群众自治实践过程中，民众逐渐熟悉选举民主形式，但选举民主只注重民众偏好聚合而轻视偏好转换的弊端逐渐显露。为了弥补选举民主的不足以及充分调动普通民众参与基层群众自治的积极性，一些地区陆续展开了基层协商民主试点，先后涌现出一批形式多样民主协商形式和成功的协商民主实践模式。这些典型的基层协商民主形式和实践模式为其他地区顺利开展基层协商民主活动提供了经验借鉴，其中较为典型的是浙江省温岭市的民主恳谈会和吉林省安图县群众诉求服务中心的“民事民议”模式等。温岭民主恳谈会是中国起步最早、发展时间最长的基层协商民主实践模式，起源于温岭市松门镇的“农业农村现代化教育论坛”，其初衷是为了打破干群关系隔阂，让干群面对面交流，共同商量解决群众遇到的实际问题，提高群众对基层政府和干部的信任，让群众积极参与基层治理。松门镇的成功探索让其他乡镇看到了解决干群关系的新思路，其他乡镇纷纷效仿，陆续开展了民情直通车、农民讲坛、便民服务窗、民情恳谈等多种形式的论坛活动。这些活动经媒体广泛报道，吸引了诸多专家学者前往考察和调研，也引起了温岭市委的高度重视。为了对这些论坛活动进行统一指导，温岭市委把这些实践形式统一命名为“民主恳谈会”。随着民主恳谈活动的不断深入，温岭市委逐渐将这种最初以干群对话为主要方式的活动创新成为决策型民主恳谈，把民主恳谈与乡镇人大工作相结合，将恳谈结果作为人大代表议案在乡镇人大会议上讨论，如果通过，就以人大决议的方式由政府相关部门或村民自治组织实施。这种将民主恳谈与既有票决制度相衔接的尝试，既提高了民主恳谈的效能，也促进了人大工作方式的改革，在政府和公众之间搭建了对话平台，取得了良好的社会反响。经过二十多年的发展和制度上的不断改进，温岭民主恳谈会不仅实现了制度化发展，从最初的体制外的民情恳谈演化成为体制内参与式公共预算，而且成为温岭市深化社会治理模式改革的金字招牌，对中国其他地区发展基层协商民主起着重要的示范作用。

安图县群众诉求服务中心是基层协商民主实践的另一成功模式，于2011年7月挂牌运行，2014年获得第七届“中国地方政府创新奖”。创立群众诉求服务中心的初衷在于解决群众上访问题，当地官员发现采用民事民议的方式来调解干群之间、群众之间的矛盾纠纷比较有效。安图县的群众诉求服务中心是一个汇集群众利益诉求、为公众参与调解各种社会冲突和纷争而搭建的平台和组织，涉及的调解内容主要包括群众与政府、群众与群众之间的纠纷。该中心的工作人员由县司法局法律援助中心、县信访局、民事民议中心委派，议事代表需经公开推荐或选举，主要包括政府工作人员、法官、律师、社会各界权威人士和村（居）民代表等。该中心建立了一个解决社会冲突的三位一体模式，包括行政接访中心、法律服务中心和群众评判中心。这三个中心分别涵盖群众投诉的不同方面，包括部门失职、民间纠纷、司法案件等群众在生活中遇到的实际问题。为了更加及时地了解民众诉求，调解民怨，提高政府处理问题的合理性、科学性、时效性，群众诉求服务中心设立了群众“说事”“评理”“建言”平台。“说事”是通过涉事部门约谈、领导基层座谈、百姓即时访谈三个层面的协商对话，下情上达，了解民众所思所想，倾听群众利益诉求，便于政府及时调处不同群体之间的矛盾和解决各类社会问题;“评理”主要通过即时评议或现场评议的方式，从旁观者、专业人士、律师等角度对群众遇到的矛盾纠纷进行评判讨论，给当事人以合情合理合法的意见和建议，帮助当事人判断对错，通过议事代表讲解劝告当事人换位思考，鼓励群众用法律手段解决纠纷;“建言”则是鼓励群众参政议政，以座谈会形式邀请群众就全县的经济发展和民生情况建言献策，凡是涉及群众切身利益且容易引起矛盾的公共项目、改革政策、惠民工程等重要决策都要在决策之前引入建言环节，充分听取群众的意愿和建议，充分调动群众参与社会治理的积极性。安图县群众诉求服务中心利用对话和协商的形式将协商民主有效嵌入基层治理，体现了“群众事、群众议”的协商民主理念，弥补了原来社会管理形式单一、维稳过于刚性的不足，用柔性的议事方法拉近了群众和政府之间的距离，使政府行为获得了群众的理解和认同，有效化解了社会矛盾纠纷。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

温岭民主恳谈会和安图县群众诉求服务中心的民事民议模式都是符合当地实情的协商实践，不仅受当地民众的认可，获得广泛关注，而且受上级政府的重视，得以有效推广。正是由于全国各地不断涌现的诸如温岭民主恳谈会、安图县群众诉求服务中心等协商民主实践模式为基层协商民主深入发展提供了可资借鉴的成熟经验，基层协商民主才有了可持续发展的现实资源和实践动力。

三、基层协商民主可持续发展的阻力因素

任何新生事物的发展都不是一帆风顺的，成长路上可能遇到多方阻力和挑战。虽然中国基层协商民主建设在党和政府的领导、推动之下取得了巨大成效，但仍然面临政绩思维导向、协商制度供给不足、协商成果落实难等阻力。这些阻力不仅影响基层协商民主功能的充分发挥，而且制约着基层协商民主的常态化发展。

基层协商民主实践中的政绩思维导向致使基层协商民主可持续发展出现形式主义和“人走茶凉”现象。“政府在基层协商民主的生长过程中具有主导性”[张敏：《政府供给与基层协商民主生长：基于三地实践的考察》，《学海》2016年第2期。]，基层协商民主可持续发展在很大程度上取决于基层政府和干部对协商民主的认知态度和支持力度。近年来，一些基层官员在落实中央协商民主政策时，把发展协商民主当成一种政绩工程，不考虑老百姓的协商需求，把协商活动做给上级领导看，做给媒体看，使协商实践偏离了“协商为民”的原则;一些官员认为，关于开展协商民主实践的布置会议召开了，媒体宣传了，就是发展协商民主了，很多基层政府只是通过开会传达一下中共中央关于基层协商民主建设的文件精神，或者按照中央文件要求制定一套城乡社区协商民主的实施办法，并没有真正落实协商民主制度;还有一些基层政府对中央协商民主文件和政策采取选择性执行策略，中共中央下发的文件很多，地方政府很多时候都是选择性执行，当上级政府压力较大时，下级政府就较为重视，但等上级政府的压力和督查过去，一些基层政府在落实中央文件时就会大打折扣。而中共中央关于协商民主的文件，在措辞上、要求上都没有严苛的惩罚机制，所以很多基层政府和官员也不重视协商治理的方式。令人担忧的是，如果再过几年或者十几年，当中央对基层协商民主的强调力度不够时，很多地方的协商民主实践就可能只是昙花一现。

在政绩思维导向下，一些运行较为成功的协商民主模式遇到了“人走茶凉”和推广难的困境。从全国各地实践来看，基层协商民主实践已经取得了较为丰富的经验，出现了许多具有地方特色的协商民主实践模式。这些模式通常都是由基层政府或某些领导干部推动所形成的，并被作为这些领导干部的政绩而过度、过早地宣传，甚至在民主协商运行机制尚不成熟时就被贴上某种协商民主模式的标签。很多地方的协商民主实践模式运行过于依赖个别领导干部，当领导干部发生更替之后，由前任领导在位时所大力推行的某种协商民主模式往往被视为前任领导的政绩，继任领導干部出于自身政绩考虑，通常继续发展这种协商民主模式的动力和积极性较低。在这种情况下，即便这种协商民主实践已经形成了较为成熟的运行机制，也可能因为领导干部的更替而难以持续推行。一个地方的协商民主实践一旦被贴上某地协商民主模式的标签，无论这种协商民主模式的现实功能如何，其他地方的领导干部出于本地政绩考虑，都不愿意再借鉴或学习这种协商民主模式。这就导致很多运行比较成功的协商民主模式往往难以被其他地区借鉴，进而不利于基层协商民主的扩散式发展。

基层协商民主规范化程度较低成为制约基层协商民主可持续发展的制度瓶颈。基层协商民主的制度化、程序化、规范化，不仅是提高基层协商效率的重要保证，还是基层协商结果得以落实的重要保障。只有建立健全规范化、程序化的民主协商运行机制，基层协商民主可持续发展才不会陷入形式化的窠臼。然而，目前很多地区的基层协商民主制度化只是单纯地停留在对中央文件的传达和宣传上，还没有形成完备的制度体系，规范化程度相对较低。这主要表现为基层协商民主的法律制度不健全、程序不规范、运行机制不完善。由于基层协商民主实践是一个新生事物，除了中央文件对基层协商民主运行程序进行较为笼统的规定以外，相关法律法规尚未对基层协商民主的定位、实践过程、具体实施方案和反馈等众多细节问题进行规定，这就使基层协商民主缺乏刚性的法律约束。很多地方制定的中央关于加强基层协商民主建设的实施办法时，只是对中央文件的翻版和解读，并没有从中观设计或微观落实的角度制定具体的实施方案和操作步骤，对协商民主运行环节和具体要求等问题的规定较为模糊，这就导致一些基层政府和干部在执行基层协商民主过程中出现可为而不为或随意作为等不规范行为。此外，基层协商民主监督与问责机制也不健全。基层协商民主可持续发展需要在体制内外部形成完整的监督与问责机制，而当前基层协商民主建设的相关文件对协商民主运行各个环节的监督与问责的规定较为笼统，对违反协商民主程序的行为没有明确的惩罚措施。这就导致在基层协商民主实践过程中出现了协商过程不规范和协商结果被漠视的现象，从而成为制约基层协商民主可持续发展的制度瓶颈。

基层协商主体的协商能力不均衡成为制约基层协商民主可持续发展的主体性障碍。基层协商主体主要包括城乡社区居民、基层政府、村（社区）党组织、村（居）民委员会以及企事业单位的员工等。根据协商主体在协商活动中扮演的角色和发挥的作用不同，可以把基层协商主体分为基层干部和基层民众两个群体。和多数群众相比，基层干部和部分精英人士在专业知识、民主素质、政治表达能力等方面具有一定优势，在协商中也有更多的话语权，所以在基层协商民主实践中，往往会出现基层干部和精英人士主导协商甚至是操纵协商的情况，这就容易损害弱势群众在协商活动中的利益表达，削弱协商民主的合法性基础。一方面，基层干部在基层协商民主发展过程中发挥着不可替代的主导作用，是基层协商民主顺利开展的重要保证。从协商议题的征集到协商参与者的遴选，从协商活动的举行到协商成果的落实，都需要基层干部亲力亲为。而一些基层协商干部受“官本位”思想的影响，要么不愿意和群众对话，在协商中独断专行;要么只是机械地听从上级命令和安排，将协商当成走过场;要么通过内定协商参与者、限定协商话题、操纵协商过程等暗箱操作方式使协商活动成为谋求自身私利或者本单位利益的手段，不顾民众的利益诉求，导致民众对一些干部失去信任，对协商活动比较冷漠。另一方面，基层民众作为基层协商民主的重要参与者，其协商意识和协商能力直接决定着基层协商民主的成效。由于基层民众的文化水平和民主素质相对较低，参与意识、责任意识、主体意识略显薄弱，所以多数群众在协商活动中容易随意应付、随大流，无法真正参与和融入民主协商活动。同时，由于基层民众与基层干部对协商信息的掌握情况不对称以及协商能力参差不齐，因而对协商产生的影响也不同。一些群众在基层协商活动中缺乏话语权，对协商以及公共决策的影响较弱，协商活动并未带给他们获得感，从而可能认为协商民主只是一种形式，进而渐趋失去参与热情和动力，对协商活动的态度逐渐消极。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

协商成果的落实和执行较为困难成为制约基层协商民主可持续发展的效力性障碍。作为基层协商民主运行的最后环节，协商结果的落实和执行是检验基层协商民主成效的重要指标，直接决定着基层协商民主的成败，影响着基层协商民主在社会治理中所发挥的效力。然而，目前中国基层协商民主实践过程中时常会出现协商结果与决策脱节、协商成果执行难的情况。协商活动结束后，有的协商结果不被领导重视，被束之高阁;有的协商结果虽然被领导重视，但只是部分被采纳，领导喜欢的协商成果，就在决策中采纳，不喜欢的就不采纳;有的协商结果虽被采纳为决策，但也可能被基层干部选择性实施，有些基层干部在落实协商决策时，对自己有利的就执行，对自己不利的就不执行或者应付执行。之所以出现协商成果落实难的情况，原因有很多，但主要原因在于基层协商民主缺乏相关法律的刚性约束。中国关于基层协商民主运行的规定主要体现在党和政府颁发的文件中，其中对于协商结果不被采纳以及落实和执行不到位问题并没有明确的问责规定，这就使一些基层干部在采纳和落实协商结果时拥有很大的自由裁量权，不利于协商结果的有效执行。如果通过协商活动达成的协商结果没有被基层干部落实，或者只是部分实施，或者阳奉阴违地应付，那么群众参加协商的初衷就没有实现，协商活动就变得毫无意义。这样不仅影响了民众参与协商活动的热情，而且大大降低了协商活动的实效性。

四、推进基层协商民主可持续发展的路径选择

基层协商民主是基层社会治理中一种重要的“上情下达”与“下情上达”渠道，为不同利益群体之间提供了意见沟通与交流的平台，有效化解了基层治理过程中多元利益主体之间的矛盾，对推进当前基层社会治理现代化具有重要的现实意义。基层协商民主能否实现可持续发展，不仅关系着基层协商民主的生命力，而且关系着基层社会治理的效果。针对当前制约基层协商民主深入发展的障碍性因素，推进中国基层协商民主可持续发展，需要多管齐下，既要加强顶层设计，也要鼓励底层试点，既要提升协商主体的协商能力，也要健全协商成果落实机制。

（一）加强顶层设计，提高基层协商民主制度化水平

基层协商民主制度化，离不开中共中央和国务院的顶层设计与全方位推动。中共中央和国务院在设计和规划基层协商民主建设方案时，对协商民主运行程序方面的规定要尽可能具体和详细，不能只进行原则上的规定。但是作为一项统筹全国各地区基层协商民主发展的宏观规划，中共中央和国务院在基层协商民主实施细则的制定上，不能过于复杂和面面俱到，要给基层政府留下发展具有地方特色协商民主的创新空间，使基层协商民主能够符合不同地区民主政治发展的现实需求，避免千篇一律和形式化。同时，各地关于基层协商民主的试点和创新工作不能違背中共中央关于协商民主的发展原则和实施底线。

加强中央顶层设计，推进基层协商民主制度化，要加快推进基层协商民主方面的立法工作。要想促进协商民主的稳定长效运行，就必须让法律为其保驾护航。通过建立健全基层协商民主建设的法律规范，在全国范围内树立基层协商民主的制度权威，发挥基层协商民主在基层治理和公共决策中的刚性约束功能。基层协商民主立法工作，既要贯彻习近平总书记关于协商民主的重要论述以及中共中央和国务院关于基层协商民主发展的文件精神，还需要在充分调研和掌握全国基层协商民主发展状况的基础上统筹谋划，为基层协商民主实践提供可操作的法律依据。考虑到一些地方基层协商民主实践运行不规范，甚至打着协商民主的旗帜做违背协商民主精神的公共决策等现实问题，中央顶层设计和立法工作，需要重点制定规范基层协商民主运行程序方面的文件和法律规范，对“为何协商，在哪协商，谁来协商，协商什么，如何协商”等要素进行明确规定，尤其要对协商主体的确定方式及参加人数、协商议题的筛选、协商议事的环节及协商结果的执行和反馈等程序做出具体规定，为地方政府和基层干部推进基层协商民主建设提供行动标准，从制度上限制基层干部实施协商民主时的自由裁量权，不给基层干部做出违背协商民主要求的行为留下制度漏洞。为了有效执行中央顶层设计，省、市政府要在中央文件精神的指引下，结合本地区的实际情况，对基层协商民主制度进行中观规划，建构完整的自上而下的基层协商民主建设制度体系，形成上情下达、下情上传的协商民主落实联动机制。

（二）培养协商意识，提升基层协商主体的协商能力

协商主体的协商意识和协商能力是推进基层协商民主可持续发展的重要因素。协商主体的协商意识强弱和协商能力高低直接影响着协商民主的实践效果和发展程度。如果协商主体的协商意识强、协商能力高，民主协商活动在基层治理中的作用就大，协商的效果就好，就有利于协商民主的长远发展;如果协商主体的协商意识弱、协商能力较低，民主协商活动就难以有效运转，更谈不上长远发展。为了给基层协商民主可持续发展培养合格的参与主体，当务之急就是要培养协商主体的协商意识，提升其协商能力。

培育基层协商主体的协商意识，需要从基层干部和群众两方面入手。一方面，要培育基层领导干部的协商意识，使其树立正确的政绩观和协商观，能够客观正确地认知基层协商民主与治理绩效的关系。基层干部的协商意识和对待协商民主的态度，是协商民主长期发展的重要因素。“中国地方协商民主是由精英推动的，领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素。”[何包钢、吴进进：《社会矛盾与中国城市协商民主制度化的兴起》，《开放时代》2017年第3期。]如果没有领导干部的重视和支持，协商民主就难以持续发展。因而，培育基层领导干部的协商意识，需要在基层行政系统内部开展协商民主的宣传教育，使广大基层干部突破政绩思维，认识到协商民主对提升基层治理绩效的重要性，并自觉遵循基层协商民主的原则和要求，认真贯彻和落实协商成果。另一方面，要培育普通民众的协商意识，使其树立正确的协商理念，能够积极参与到基层协商民主实践中来。普通民众的协商意识不会自发地形成，需要基层政府以及基层群众自治组织等从外部进行培训和教育。“因为协商民主在内容上总是与实际的利益得失直接相关”[张师伟：《中国乡村协商民主治理框架中的权利秩序、法律关系及法制建构》，《理论探讨》2020年第5期。]，因而，只有通过持续的宣传，不断加深和改善民众对协商民主的了解和认知，使其认识到协商民主对于维护自身利益和公共利益的好处，才能够使其主动参与各种协商活动。同时，对协商主体协商意识的培养，要改变以往以文件传达为主的培训方式，防止“走过场”现象，确保基层党员干部和普通民众能够接受协商理念，并将这种理念真正内化于心、外践于行。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F

对不同的协商主体而言，提高其协商能力又各有侧重。就基层干部而言，关键在于提高其对基层协商民主的组织能力和推动能力。尽管基层协商民主产生于基层群众自治实践，但受民众民主能力差异较大的限制，其发展仍然离不开基层领导干部的指导和推进。这就需要提高基层干部对协商活动的指导能力，使其在组织协商活动过程中能够有效指导协商民主各个环节的顺利开展。同时，还要提高基层干部的协调能力，使其能够对基层协商过程中多元主体之间的矛盾进行有效协调，避免因矛盾激化而造成协商中断。基层民众作为基层协商民主的直接参与主体，必须具备一定的协商能力，尤其需要具备一定的话语表达和沟通能力、理性辩论能力，能够有效行使自身协商话语权，并准确地表达自身利益诉求，与其他协商主体进行合理沟通和辩论。协商民主作为“基于理性讨论的一种对话规则，获得共识的一种政治实践”[何包钢：《民主理论：困境和出路》，北京：法律出版社，2008年，第246页。]，要求民众必须具备一定的理性协商能力，能够在协商过程中客观看待不同利益诉求，理性对待不同的意见和观点，能在充分的讨论和协商基础上做出有利于公共利益的决策，而不是只顾个人私利。

（三）鼓励底层试点，积极推广成熟的协商民主模式

基层协商民主可持续发展“应该是顶层设计与基层探索的统一，既有国家层面的规划，更有各个地方基于本地实际的积极尝试”。[王岩、魏崇辉：《协商治理的中国逻辑》，《中国社会科学》2016年第7期。]不同地区开展的基层协商民主试点或新的实践形式探索，可以为基层协商民主创新和推广积累丰富的实践资源，避免基层协商民主发展中出现水土不服现象。在总结协商试点经验和教训的基础上，“将成熟的做法上升为经验，使成熟的经验上升为政策”[肖立辉、孟令梅：《论当代中国农村基层民主的机制创新》，《理论学刊》2017年第4期。]，逐渐探索适合不同区域治理状况的协商民主模式，是丰富和创新基层协商民主模式的可行路径。

鼓励协商民主的底层试点工作，需要加强党和政府对协商民主工作的统筹和领导，需要建立对底层协商民主试点工作的激励和认可机制。党和政府可以通过政策支持和引导来激发基层干部和民众对协商民主实践形式的探索热情和参与动力，使基层干部和民众能够主动参与协商民主实践创新。对于基层干部和民众已经探索出的新的协商民主模式，只要不违法，只要符合民众的公共利益，党和政府都要给予及时的认可和指导，使之能够进一步发展和完善。同时，基层干部和民众作为基层协商民主实践的主要参与者，要发挥积极性、主动性和创造性，能够根据基层社会政治生活中所面临的实际情况，对协商民主运行机制进行改进，并针对基层治理过程中出现的新问题不断创新协商民主工作方法。

开展协商民主试点工作的目的，主要是为了从试点中寻找和总结适合本地实际情况的协商民主形式，为协商民主推广工作积累成熟的协商民主经验。协商民主试点和推广工作，不能一味地追求本地特色，要善于学习和借鉴其他地区运行较为成功、协商效果较好的协商实践经验，并将这些有益经验嵌入本地区协商民主实践探索中。在学习和借鉴其他地区协商民主实践经验的同时，要清醒认识到，任何一种协商民主模式都是源于当地协商民主的现实情况而产生的，都离不开其有效运转的土壤和环境。因此，学习和借鉴其他地区协商民主的成功经验，必须要结合本地区协商民主发展的实际，要有选择性地学习和借鉴，不能生搬硬套。在协商民主试点中激发民众探索协商民主新模式的热情，积极挖掘和推广可复制的协商民主模式，不断改善和优化基层协商民主制度，可以为基层协商民主持续发展注入源源不断的新鲜血液和动力。

（四）强化监督问责，积极落实和执行民主协商成果

只有加强对基层协商民主运行各个环节的监督问责，积极执行民主协商成果，才能使基层协商民主的功能得到充分发挥。建立健全监督和问责机制，是督促基层协商民主主体依法协商、依规协商、按程序协商的保证。加强对基层协商民主的监督工作，关键在于对不同协商主体的监督，主要是监督基层干部在协商中的行为是否符合法律法规和中央文件政策的要求，是否利用行政权力干预协商活动，是否通过协商活动为自身或本单位谋取利益，是否为基层协商民主的可持续发展创造良好环境。

对基层干部落实和执行协商民主成果方面的监督和问责，是健全基层协商民主监督和问责机制的重点领域。协商效果最终体现在协商结果的落实和执行上，没有协商结果的落实，协商就成为一种形式化而没有实际价值的过程。对协商结果的落实和执行的监督，首先要建立协商结果落实情况的追踪机制。对已经达成的协商共识或协商结果，要明确专门的机构或基层干部负责实施协商结果，对整个落实和执行过程实行动态跟踪，及时掌握协商意见处理的各个环节和进程，每件协商的事项都应由相应执行机关和负责人做好跟踪记录，建立档案。其次，要建立协商结果落实和执行的通报机制，及时通报协商事项总体进展情况，通报协商结果执行过程中所遇困难及其解决举措，通报协商结果执行过程中的人力、物力和财力成本。最后，要建立协商民主成果落实和执行的问责机制。如果监督是促使基层干部履行协商职责的关键，问责就是促使基层干部履行职责的保证。将基层协商民主成果落实情况纳入地方政府的政绩考核之中，使基层协商民主成果执行情况直接与基层领导干部的政绩挂钩，对那些未能够及时履行职责推动基层协商民主成果落地的領导干部进行问责，使参与协商的各个主体都不能因自身利益偏好来干预协商或选择性落实协商结果，切实提高基层协商民主的效力。

综上所述，基层协商民主发展的动力系统与阻力系统是关系其能否实现可持续发展的两个重要因素。基层协商民主发展动力系统是其可持续发展的重要保障，既包含自上而下的政治推动，又包括自下而上的治理诉求以及典型协商民主实践的引领。而发展阻力则内隐于基层协商民主实践困境之中，协商制度失范、协商主体失能、协商成果失效无一不制约着基层协商民主的可持续发展。唯有从克服阻力、强化动力的角度出发，不断优化基层协商民主有效运行的制度设计，提升基层干部群众执行协商制度的能力，才能促进基层协商民主可持续发展，进而推进“全过程人民民主”建设迈上新阶段。

（责任编辑：陈 果）

〔作者简介〕郭雨佳，吉林建筑大学马克思主义学院讲师;

张等文，东北师范大学政法学院副教授、博士生导师，吉林长春 130117。

〔基金项目〕吉林省社会科学基金项目“社会主义协商民主制度优势发挥及其治理效能提升研究”（2021C4）

①《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日，第1版。

②王浦劬：《中国协商治理的基本特点》，《求是》2013年第10期。

③亓光：《全过程民主：中国共产党治国理政的思维变革与政治逻辑》，《社会科学研究》2021年第2期。23AA1D49-635F-42E1-BCAB-17FF3645FC3F