图书馆进口出版物免税工作研究

袁 丹

(深圳大学城图书馆，广东 深圳 518055)

0 引言

随着科教兴国战略的深入实施，我国进口出版物采购需求一直在持续高速增长，在2000年至2019年二十年间，进口出版物总额增长了1 266%[1]。图书馆是出版物进口的主力军，通过出版物进口为教学科研与科技创新提供必备的基础条件，也为社会文化发展提供开拓视野、对外交流的窗口。目前，英语仍然是全世界最主要的学术交流语言，在全球重要学术研究成果发表上，境外出版物仍占据绝对优势。在将来相当长的一段时间里，图书馆的出版物进口需求仍将持续增长。我国在出版物进口上一直有相应的优惠政策，目前可享受优惠政策的图书馆范围也越来越广，增强对政策的理解、执行与研究，对图书馆经费使用、文献资源规划与管理均有重要意义。

1 图书馆办理出版物免税进口的相关政策

1.1 进口出版物免税政策发布沿革

图书馆进口出版物享受免税适用的主要是两个方向的政策，一个是主要面向高校与科研机构图书馆的“科学研究和教学用品”免征进口税收政策(表1)，一个是主要面向公共图书馆、博物馆与美术馆等国有公益性收藏单位进口藏品的免征进口税收政策(表2)。科教用品的进口免税政策在建国伊始的1950年即开始实施[2]，历经多次修订与重新拟定发布，已在2021年”十四五”开局之年进一步升级为《财政部 海关总署 税务总局关于“十四五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》财关税〔2021〕23号[12]，覆盖的图书馆范围也开始扩展到公共图书馆。另一条线的《国有公益性收藏单位进口藏品免税暂行规定》(财政部 海关总署 国家税务总局公告2009年第2号)[14]则在2009年发布，至今仍为现行有效。并在2010年、2014年与2019年分别核定共三批适用该政策的“国有公益性收藏单位名单”[18-20]。

表1 面向高校与科研机构图书馆的免征进口税收政策Table 1 Import tax exemption policy for libraries of universities and scientific research institutions

表2 面向公共图书馆的免征进口税收政策Table 2 Import tax exemption policy for public libraries

1.2 进口出版物免税政策调整分析

从1950年我国首次发布《文化教育用品报运进口免税暂行办法》[2]以来，历年来相关政策进行了多次修订与再行拟订核准发布，免税对象、免税项目、免税手续、免税进口用品的处置乃至实施政策的目的等，随着国家科技教育事业的发展，都在持续调整、拓展与规范。

1.2.1 提升科技创新进口税收政策战略高度

从1950年发布《文化教育用品报运进口免税暂行办法》[2]以来，陆续推出的同系列政策除了规范免税进口行为外，1978年提出“为了适应向科学技术现代化进军的新形势，有利于发展科学教育事业”[4]，2007年加入”推动科教兴国战略的实施”[7]，2016年修改为“深入实施创新驱动发展战略，发挥科技创新在全面创新中的引领作用”[9]，2021年进一步深化为“深入实施科教兴国战略、创新驱动发展战略，支持科技创新”[12]。

1.2.2 免除进口出版物所有进口税

1950年开始，对文化教育用品报运进口免税免除的是“关税、货物税及地方捐费”[2]，1959年修订为“进口关税、工商统一税和地方税费”[3]，1993年，国务院颁布《中华人民共和国增值税暂行条例》[16]和《中华人民共和国消费税暂行条例》[17]，对进口货物由征收产品税、增值税、工商统一税和特别消费税改为征收增值税、消费税。其后1997年海关总署发布61号令[6]，科学研究和教学用品免征“进口关税、进口环节增值税、消费税”。70余年来，国家对科教用品进口一直免除的是所有进口税。

1.2.3 全面核定免税对象

早期的免税办法中，对免税对象的表述比较简单，主要为“学校、专门从事科学研究的机关、团体”[2-4]。1982年修订中明确“学校”系指教育部或省、市、自治区教育主管部门承认其学历的院校，“专门从事科学研究的机构”系指国务院各部委及省市自治区专门从事科学研究的机构及工厂、医院、大专院校所属的专门科研机构，对免税对象进行了较为明确的范围定义[5]。1997年开始对部分科学研究机构实行核定制度[6]，2016年发布的财关税70号[9]与71号文[10]开始要求对免税对象进行全面核定，只有进入牵头核定部门核定并函告海关总署或各单位所有地直属海关名单的单位，才能享受免税进口政策，此次核定严格执行后，有不少之前按照相关文件精神享受免税但又不符合此次核定条件的图书馆，不再具有免税资格。2021年最新发布的财关税23号[12]与24号文[13]，仍沿用了全面核定方式，并进一步明确了核定结果除函告海关外的抄送、报送部门。各类型图书馆即使符合资质条件，仍需通过核定进入函告海关的免税单位清单才能具备免税进口资格，享受进口免税政策。

1.2.4 逐步涵盖各类型图书馆

1950年以来，享受出版物进口免税政策图书馆主要为实施专科以上教育的高校与各类科研机构图书馆[2]，1997年开始，经过核定的企业技术中心附属的图书馆开始进入免税范围[6]，2007年进一步涵盖到经过核定的在科技体制改革过程中转制为企业和进入企业的主要人事科学研究和技术开发工作的机构的附属图书馆[7]。2009年《关于公布《国有公益性收藏单位进口藏品免税暂行规定》》[14]发布，2010年首批享受该税收优惠政策的名单公告，包含36家省级公共图书馆，其后2014年与2019年两批核定各增加1家，三批共38家公共图书馆进入名单，进口文献藏品免征进口税[18-20]。其后，2021年最新发布的财关税〔2021〕23号文[12]将科研院所“具有独立法人资格的图书馆”与“地市级及以上公共图书馆”也加入政策覆盖范围。至此，国内具有较为稳定的进口出版物需求的图书馆基本已能享受进口免税政策。

1.2.5 明晰进口免税用品范围

免税进口科教用品一直实行的是清单管理，初期纳入免税范围的仅有“书籍、刊物、图表”[2-3]等6个项目，以文化教育用品与研究实验用品为主，称为“文教用品”1978年在调整范围，增加科研用品后修改为“科教用品”[4]，2007年进一步参照科教用品，与科教用品免税政策同时发布了《科技开发用品免征进口税收暂行规定》[6]。至2016年合并为“科学研究、科技开发和教学用品”，已增加至16个大项的品目清单并明确税号[11]，涉及科学研究、科技开发与教学的方方面面(2021年清单暂未印发)。其中与图书馆进口出版物相关的品类从最初的“书籍、刊物、图表”[2-3]的模糊表述，明确为“图书、文献、报刊及其他资料(包括只读光盘、微缩平片、胶卷、地球资料卫星图片、科技和教学声像制品)”，税号49.01～49.11与85.23，几乎包括所有出版物及印刷读物与各种载体形式的文献[9-11]。

1.2.6 简化免税申请手续

文教用品进口免税政策发布之初，申请核免手续极为繁琐，所有订单均需在报运前逐笔送政务院或各大行政区文化教育委员会核准，再送交海关核定免税[2-3]。1978年与1982年在大办科学教育的新形势下，两次对《科教用品报运进口免税办法》进行了修订[4-5]，除了增加免税进口物品范围，另一最大的改变就是“健全制度，统一归口管理，简化免税申请手续，加速验放“，进口科教用品不再经过中国科学院、教育部或省、市、自治区科技、教育部门审查，直接向海关申请核批。1997年海关总署第61号令[6]进一步简化手续，开始施行进口免税“资格认定”，认定后即享有相应免税资格，按相关条款进行免税进口管理。对于图书馆来说，在获得免税资格后，通过可办理出版物进口减免税手续的出版物进口单位采购进口出版物，图书馆自身无需再额外办理任何免税手续。

1.2.7 科学合理处置免税进口出版物

在1997年海关总署第61号令[6]发布之前，免税进口的科教用品在报原批准免税海关核准后，是允许在照章补税后移作他用、出售或转让的[2-5]。1997年明确“不得擅自移作他用”[6]，不再允许出售和转让。2007年财关税第45号令[7]发布后，经海关审核同意，进口单位可以将免税进口的科教用品与科技开发用品用于其他单位的科学研究、科技开发和教学活动。

1.2.8 放宽出版物进口年度免税额度

具有出版物进口许可并可办理出版物进口减免税手续的出版物进口单位目前包括中国图书进出口(集团)有限公司及其具有独立法人资格的子公司、中国经济图书进出口有限公司、中国教育图书进出口有限公司、北京中科进出口有限责任公司、中国科技资料进出口总公司、中国国际图书贸易集团有限公司共7家。“十三五”之前，出版物免税进口实行年度免税额度(进口金额额度)管理，年度免税额度由国务院有关部门核定。7家公司的年度免税额度主要根据上一年执行情况下达，各不相同，不能共享，且仅限当年使用，不得跨年度使用或结转。”十三五”以来，随着出版物进口总量的连年大幅度增长，年度免税额度几乎已不再有实际限制，各家出版物免税进口单位按实际出版物进口情况办理减免税，进口免税金额基本不再受限。

2 免税进口出版物相关政策在图书馆实施情况

2.1 全国出版物进口与免税情况

出版物进口从“十一五”开始出现大比例增长，“十一五”期间的出版物进口总额相比“十五”增长了近一倍。“十三五”期间，出版物进口总量开始趋向稳定增长，增长幅度相比“十二五”仍将近15%，其间每年的增长幅度均值约为10%(表3)。进口出版物包含图书、期刊、报纸等纸本传统出版物，同时也包含以数据库为主的电子出版物，从出版物分类进口统计来看，电子出版物的进口占比越来越大，2000年前占出版物进口比例仅不到10%，“十一五”期间超过20%，“十二五”期间达到近40%，“十三五”期间则已超过50%[1]。从目前可以查到的公开发布的年度免税额度来看，“十二五”开局的2011年进口出版物总额为41 492.96万美元[1]，下达给7家具备免税进出口资质的进出口公司的免税额度是35 488万美元[21]，占到了进口总额的85.53%，而在“十五”和“十一五”期间，这个比例也在65%左右。“十三五”期间，出版物进口免税已实际上不作额度限制，而且还进一步将免税扩展到了科技类民办企业和外资研发中心等，出版物进口环节增值税从13%下降至9%，以降低后的税率9%及“十二五”85%的免税比例来计算，国家“十三五”期间免去的出版物进口增值税总额至少2.5亿美元，折算成人民币超过17亿元。

表3 全国出版物进口情况[1]Table 3 National import of publications

2.2 高校图书馆出版物进口情况分析

自出版物进口免税政策发布以来，高校图书馆一直在免税范围之内。高校图书馆由于承担对高校教学科研的文献支撑任务，一直是出版物进口的主力军。2019年全国出版物进口总额为79 676.82万美元，折合人民币约为55亿元[1]。而2019年全国高校图书馆进口出版物购置费总计近30亿元[22]，占进口总额约为55%。以进口出版物现行征收9%进口环节增值税来计算，全国高校图书馆2019年省下的进口税约为2.7亿元，整个“十三五”期间预计超过9亿元，出版物免税政策对高校图书馆是给予了巨大支持的。特别是对于文献资源购置经费相对充足稳定，在进口出版物上需求突出的双一流高校图书馆，出版物免税进口政策带来的优惠是非常可观的。以高校图书馆中文献资源购置费排名top5的5所高校图书馆为例，其进口出版物购置费在全部文献购置费中的综合占比已超过70%，2019年在出版物进口上节省的税费支出平均超过530万元/馆[20]，这个金额甚至超过了2019年高校图书馆文献资源购置费的均值。

2.3 公共图书馆出版物进口情况分析

公共图书馆在文献资源购置费上获得的年度总支持要远远小于高校图书馆，2019年全国3 196家公共图书馆新增藏量购置费总和为234 890万元[23]，约为当年1 481家高校图书馆文献资源购置费总额的31%。受限于采购经费短缺，大多数公共图书馆文献资源采购以国内出版物为主，进口出版物占比较低。虽然相对于高校馆，公共图书馆的读者群对外文文献的需求较小，但对于城市来说，公共图书馆是公众、企业、社会机构等获取进口出版物的主要渠道，公共图书馆的出版物进口需求同样是需要获得政策支持的。虽然目前并无公开渠道对公共图书馆进口出版物的总体情况进行统计，但以北上广深四大一线城市的市图书馆为例，近年四馆在进口出版物上使用的年度文献购置费占当年度文献购置费总额的均值超过了35%，占比最高的一家甚至超过了65%，接近双一流高校图书馆的均值水平。这4家图书馆如果进入了“十四五”第一批出版物进口免税核定名单，2021年全年节省的税费支出合计超过1 100万元，相当于年度文献资源购置费在原预算基础上平均增加了4.6%[24-27]。

2.4 图书馆享受进口出版物免税政策情况

对于高校图书馆来说，只要其所属高校是国家承认学历的实施专科及以上高等学历教育并在教育部门户网站上公布的高等学校，图书馆自身无需办理任何手续，就一直在享受出版物免税进口政策之列。而公共图书馆则并未受到相关政策的全覆盖，公共图书馆的免税资格认定，在2021年之前主要依据《国有公益性收藏单位进口藏品免税暂行规定》(财政部 海关总署 国家税务总局公告2009年第2号)[14]。该政策发布已有12年之久，在2010年第一批认定时，进入公告名单的就有36家公共图书馆，包括了国家图书馆、除了港澳台以外的全部省、自治区图书馆以及4家省、市少儿图书馆，其后又在第二批和第三批分别增加了1家图书馆达到共38家[18-20]。但在实际出版物进口中，真正从政策发布即应用该项政策办理免税备案登记并在其后一直享受免税进口优惠政策的，仅有其中极个别图书馆，多数图书馆甚至不知道有这个政策，也不清楚如何办理相关手续。而2021年4月，财关税〔2021〕23号文[12]发布，“地市级及以上公共图书馆”可以通过核定获得免税资格，但政策发布至今半年，各家出版物进口单位仅收到了深圳海关的核定函告，深圳3家公共图书馆已开始享受进口免税政策，而其他省市的核定结果仍未明确。

3 关于图书馆适用进口出版物相关免税政策的建议与思考

在深入实施科教兴国战略、创新驱动发展战略、支持科技创新的大背景下，科技信息资源的有效供给和服务，是保障科研创新能力和活力的基础。图书馆作为提供科技信息资源与服务的一线单位，也在相关优惠扶持政策的覆盖范围内。对于图书馆来说，了解国家发展战略，更好地规划图书馆资源与服务的发展是应有之义，同时积极应用各项相关优惠政策来解决图书馆发展中的问题也是可行之道。进口出版物免税政策的制订、实施与完善都需要图书馆界积极发声与参与。

3.1 积极促成免税资格核定

从之前相关免税政策的实施情况来看，公共图书馆对政策的了解程度、响应程度都不高，参与热情也稍稍缺乏。但从各个维度的数据来看，免税政策的实施对于公共图书馆的文献保障与经费增补都是有积极正向的实际帮扶作用的。而且最新发布的财关税〔2021〕23号文[12]中，还有一个特别条款，通过核定的“第一批名单、清单自2021年1月1日实施，至第一批名单印发之日后30日内已征的应免税款，准予退还；以后批次的名单、清单，分别自其印发之日后第20日起实施。”各符合条件要求的图书馆，如没能及时核定并进入第一批名单，很可能将无法完整享受”十四五”期间的免税优惠，在进口出版物时仍需额外支付税费且无法获得退税。尚未进入免税核定名单的图书馆急需积极了解政策，主动与相关核定部门反映沟通，促成免税核定早日完成。

3.2 为相关部门确立免税资格核定标准提供依据

在财关税〔2021〕23号文[12]中，对于符合免税政策的公共图书馆的表述是“地市级以上公共图书馆”，这条表述非常简要，没有详细释义。但在实际的核定中，关于地市级公共图书馆的定级并没有明确的政策依据与核定标准，地市级是一个行政区划的概念，并不能和各家图书馆的级别一一对应，存在多种特殊情况。在大多数公共图书馆的政府机构设立文件中，也并没有“地市级图书馆”这类关于级别的条目，即使是直接以省、市冠名的图书馆，同样存在核定依据的问题。而目前全国性的图书馆定级工作是由文化和旅游部组织的，每4年进行1次全国县级以上公共图书馆评估定级工作，制定了详细的评估定级标准和流程，结果向全社会公布。最近一次是2017年组织的第六次评估定级，其评估标准中是设立了“外文文献入藏”指标的[28]。此次定级确定全国上等级公共图书馆共计2 521个，其中一级953个，二级501个，三级1 067个，详细名单于2018年在文化和旅游部官网上进行了公告[29]。省级与地市级公共图书馆是由省级文化和旅游主管部门会同省级财政、税务部门和公共图书馆所在地直属海关核定的，核定标准仍有探讨空间，各图书馆在参与相关部门核定过程中，可以沟通提出在难以按行政区划进行定级的情况下，其他相关核定标准的建议，以确定核定依据、提高核定效率，同时也更符合各图书馆的实际免税需求。

3.3 争取更大的政策支持

现行的进口出版物免税政策历经多年修订完善，对各类型图书馆的覆盖面是逐步放宽的，对此前政策执行中发现的特殊情况疑难问题也在逐步解决。《南京图书馆学报》编辑部常务副主编、南京图书馆研究馆员刘忠斌老师2018年年初当选十三届全国人大代表，他提出的十三届全国人大二次会议第6033号建议是《关于减免公共图书馆进口图书、报纸、杂志增值税的建议》，财政部于2019年7月发布了关于此建议的公开回复(财关税函〔2019〕7号)[30]，在符合《国有公益性收藏单位进口藏品免税暂行规定》(财政部 海关总署 国家税务总局公告2009年第2号)[14]、《财政部 海关总署 国家税务总局关于“十三五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》(财关税〔2016〕70号)[9]条件之外的其余公益类公共图书馆，难以再给予减免税优惠。但在两年后的2021年，《关于“十四五”期间支持科技创新进口税收政策的通知》(财关税〔2021〕23号)[12]发布，地市级及以上公共图书馆进入免税之列，这一建议终有回响。目前，仍有相当多的公益类公共图书馆无法获得免税资格。随着社会经济与文化发展，公共图书馆在为社会公众拓展视野、终身学习、开展文化交流等方面承担的任务越来越多，公众对进口出版物的需求也越来越大，而低级别图书馆在经费支持上相对高级别馆更为紧张，进口免税政策覆盖到更多乃至全部公益类公共图书馆仍具有相当大的现实意义。另外，部分建制特殊的图书馆在免税资格核定上也仍存在争议与困难。财关税〔2021〕23号文[12]的有效期为2021年1月1日至2021年12月31日，“十五五”将会在哪些方面作出修订调整值得期待。图书馆界人士仍需聚焦现实问题，多方反映呼吁，为图书馆发展争取更大的政策支持。

4 结束语

进口出版物免税政策是国家深入实施科教兴国战略、创新驱动发展战略、支持科技创新的重要举措，享受免税政策是图书馆节约文献资源购置经费、缓解经费紧张局面的重要途径。图书馆需要详细了解、跟踪与充分利用国家出版物进口相关免税政策、积极办理免税资格核定、将出版物免税进口落到实处，并争取免税政策对图书馆的更大支持。