从“兼管”到“兼任”：论直隶总督对长芦盐务管理模式的转换

摘要：清代被视为“四大政”的盐政，在国家行政管理中有着极高的地位。长芦盐场毗邻京畿，同时长芦盐税作为国家的重要的赋税来源，所以长芦盐务受到了清代统治者的重视。有清一代，清廷不断对长芦盐务的管理因时因地的进行调整，从最初制度的探索，到直隶总督长芦盐政双轨管理模式的形成，到最后直隶总督总管盐务，直隶总督在其中扮演着不同的角色。屡次多变背后的原因是及其复杂的。咸丰十年为管理模式变化的重要分水岭，既有时代的影响，又有清廷主观的意志。

关键词：清代;直隶总督;长芦盐政;盐务

中图分类号：K249;K252     文献标志码：A      文章编号：1672-0768（2022）02-0089-08

长芦盐场有着悠久的历史，是中国最古老规模最大的盐场之一，长芦盐场南起黄骅，北到山海关南，因其毗邻京畿，地理上、战略上的重要性不言而喻。正如雍正《畿辅通志》中所说：“天下产盐之省八，两淮、两浙、山东、河东、福建、广东、四川、云南，而贡盐独责之长芦者，以长芦属京师内地，就近取给。”[ 1 ] 794长芦与其他盐区相比尤其特殊性，“长芦地区的贡盐为祭祀及供宫廷人员、部分在京官员食用，数量庞大”[ 2 ]，因此受到了统治者高度的重视。长芦盐税在国家财政中有着重要的地位，长芦盐务管理关乎国计民生。在清代的不同时期，统治者对盐务的管理模式进行调整，以适应国家发展的需要。咸丰十年（1860）为长芦盐务管理模式变化的重要分水岭，直隶总督在此先后中起到了不同的角色。直隶总督作为直隶省最高的行政长官，在盐务方面有着相应的权力。长芦盐政是长芦盐区最高的盐政官员，总管长芦盐区的盐务，两者在一定程度上存在职权重叠的现象。

当前学术界对于长芦盐务管理模式的研究，已经取得了一定的研究成果，如陈锋先生的《清代盐政与盐税》，介绍了清代的盐官制度，并论述了清代盐务产运销各环节的行政管理。

作者指出，“清代盐务管理系统的建立，有其逐步改进的过程，主要对奏效制度、官吏执掌、不法豪强、惩处贪官污吏展开整顿，行政管理逐渐改善。”[ 3 ] 44-46张德澤先生《清代国家机关考略》中，研究了清代的盐政国家机关户部，地方盐务衙门的职官制度[ 4 ]。李凤鸣先生《清代盐业管理略论》一文，对清代盐业管理运营机制、行政主体、税费管理、法律规定等进行研究。作者指出“官僚制度本身无法克服的缺陷及弊端也就成了盐业发展的伴生现象。”[ 5 ]张毅先生《明清长芦巡盐御史制度述略》对明清长芦巡盐御史的设置、驻地、职掌等进行了考察，作者指出：“明至清，长芦巡盐御史职掌显见增多，职能不断加强。”[ 6 ]当前学术界对于盐务的管理侧重于制度层面，对盐官与地方官的权力互动方面缺乏相应的研究。陈锋先生指出“清代行政管理大致分为四个系统：中央管理机构、地方管理机构、皇室管理机构、专门管理机构（盐政、关政、漕政、河政）。”[ 7 ]直隶总督为直隶地区最高地方管理机构的官员，长芦盐政为直隶地区盐务的最高专门管理机构的官员，一定程度上两者存在权力的互动。本文以长芦缉私中的职权为切入点，进而考察清代不同时期直隶总督在盐务管理中的职权变化，以盐务管理中的案例为例，来探讨直隶总督、长芦盐政权力互动关系以及盐务管理模式的变化。

一、制度探索：混乱多变的管理模式

“长芦之以御史巡盐也，自明永乐十三年。”[ 8 ] 5长芦的巡盐御史制度始于明朝永乐年间，起初巡盐御史的职能是监督巡视盐政，自明中期以后，逐渐参与盐务管理。明代一直延续着这项制度。顺治元年，清军入关后，清承明制，由中央向地方派遣监察御史的方式来巡视盐政，称为“巡盐御史”又称“盐政”。此时巡盐御史实际上是中央官，由中央户部对其进行直接管理。

顺康时期是清代入主中原，并逐渐建立稳定的统治秩序的时期。此时清廷控制的地方有限，在赋税征收中，长芦盐税有着重要的地位。稳定盐政，打击私盐，保障盐税是清廷的首要目标，清廷十分重视对长芦盐务的管理。“顺治元年（1644）定两淮、两浙、长芦、河东各差御史一人巡视盐政。”[9]同年整理长芦盐法詹事府通事舍人王国佐条奏长芦盐法十四事（ 1 ）。其中多处涉及长芦私盐问题，查禁私盐问题在清初受到了高度重视，此时正是清廷用兵稳定全国之际，查禁私盐稳定税收是当务之急。巡盐御史在顺治初年的查禁私盐中担任着核心作用。顺治二年（1645）“世祖定巡视长芦、两淮、两浙、河东盐政，差监察御史各一，岁一更代。其山东盐务归长芦兼管。”[ 10 ] 3608在长芦巡盐御史外，又设置了监察御史对其进行监察。此时的长芦盐政以及监察御史作为中央官来管理盐务。严密的监察制度某种意义上抑制了私盐的泛滥。“顺治初年私盐泛滥，为了保证官盐，清廷严厉打击私盐，贩私情况得到了控制。”[ 11 ]

顺治十年（1653），“裁各省巡按御史，将巡盐御史一并议停，盐务交与运司管理。”[ 12 ] 145打破了永乐以来巡盐御史主管盐政的方针，运司作为专职盐务官员对盐务进行管理。在顺治年间，直隶省为多行政长官制，由顺天巡抚、保定巡抚、天津总督等行政长官构成，督抚对盐政方面有协助盐官管理之权，一定程度上造成了管理模式的混乱，及事权不一。“顺治初期，直隶行政长官更易频繁且军事职能突出，随着社会形势的发展，发展经济成为治理重点，直隶各督抚的主要职能也发生转变。”[ 13 ]康熙十一年（1672）十月，“停长芦、两淮、两浙、河东巡盐御史差。盐法事务，归并巡抚管理。”[ 14 ] 537此年，将长芦巡盐御史裁撤，长芦盐务归于直隶巡抚管辖，盐政大权归于直隶巡抚，这是清代第一次有督抚专职对盐务进行管理。此时直隶巡抚兼管盐务的原因一方面是发展经济、稳定财政的需要，另一方面是统一事权，整顿盐政，筹集军饷，以防止吴三桂叛乱的需要。但此时直隶省的行政事务繁忙，又处在直隶巡抚制度刚刚确立之时（ 2 ），盐务给直隶巡抚行政事务带来了沉重的负担。

康熙十二年（1673）七月，“直隶巡抚金世德疏言，直属事务殷繁，长芦盐政巡抚势难兼顾，请仍差御史专理。”清廷答应了他的请求，“亦仍照旧例，差御史巡视。”[ 14 ] 568此时恢复了长芦巡盐御史管理盐政，直隶巡抚失去了盐务的主管权，直隶巡抚在盐务管理中转换为协助长芦巡盐御史管理盐政地位。巡盐御史主管，直隶巡抚协管制度，经过康熙年间的发展与稳定，并逐渐形成出一种协同治理的趋势，在具体盐务的处理方面，一般是直隶巡抚会同长芦盐政共同处理，具体在向皇帝上疏方面，如康熙二十九年（1690）直隶巡抚于成龙会同巡盐御史江蘩疏称：天津卫原系产盐之区，从来不设引课。康熙十七年，新增四千引，盐多壅积，按丁派食，民怨沸腾[ 15 ] 148。

在顺康时期，长芦盐务处于一个经过长期战争破坏及恢复的时期，对于长芦盐务的管理，清廷处于一个不断摸索的过程，制度不断的修订，督抚、盐政的职权不断调整，顺康时期的盐务管理模式经历了一个由混乱至稳定的时期。

二、直隶总督——长芦盐政协同管理模式

（一）协同管理模式的产生至成熟

雍乾时期对于盐务的管理是地方官与盐官双轨管理制，在直隶地区，地方官的最高官员为直隶巡抚（雍正二年升李维钧为直隶总督），属官有直隶布政使、按察使、司道、知府、知县等官，盐官的最高官员为长芦巡盐御史，隶属于户部山东清吏司，属官有运司、盐道、运同、运判、同知等官。两个系统的官员共同管理直隶的盐务。但总体上是以盐务官员管理为主，地方官员管理为辅。

私盐问题伴随着清代盐政的始终，历代统治者无法彻底解决私盐问题。雍正元年（1723）八月，上谕：“长芦一带，兴贩私盐者甚多。或百十成群，手执器械，经过州县地方，应当严加查拿，务期禁绝。其如何查拿禁绝之处，隆科多与巡抚李维钧、提督董象纬、总兵徐仁、巡盐御史莽鹄立，会同确议具奏。”[ 15 ] 7在查禁私盐方面，清廷采取的措施是多方协同的模式，以中央官牵头，督抚、提督、盐政等官员共同参与缉私。直隶总督在缉私中起到了重要的角色。一方面，直隶总督掌握一部分军权，可以节制提督以下军政官员，清代的私盐贩多为武装贩运，有一定的社会危害性，直隶总督参与缉私可以对盐务官员提供军事武装协助，更有利于查禁私盐。另一方面，私盐大量在直隶州县泛滥，如“长芦之沧州、静海、天津等处，滩广盐丰，枭贩更甚。”[ 16 ] 29州县官受直隶总督的管理，直隶总督参与缉私可以更有利于官员的管理与调遣。雍正二年（1724），李维钧由直隶巡抚升任直隶总督，开启了直隶总督的定制。直隶总督—长芦盐政双轨管理模式，在清代前期的长芦盐务的管理中得到稳定。

乾隆初年，是长芦私盐猖獗的时期，同时也是严厉打击私盐的一个时期，在打击私盐的过程中，直隶总督—长芦盐政双轨管理模式的功能得到了有效发挥。乾隆元年（1736），长芦巡盐御史三保发现山东、长芦“滩坨产盐之处，意有不法奸徒盗扒兴贩，肆行无忌”。长芦私盐问题十分严重，三保“随檄长芦、山东两运司饬令地方官严行禁缉”，据沧州分司姚铉详称“严镇场坨盐于本年二月二十日被赵进忠等率众百十余人盗扒盐包，又于二月二十四五等日盐徒聚众抢盐一千三百余包，并夺去看坨人之钱文、布匹、衣服等项。又据天津府理事同知纶达禀称，邓善沽坨内连日有盐徒六七十人昼夜盗扒盐包。”可见私盐的猖獗，面对长芦盐政三保设立官巡查拿盐枭的奏折，乾隆帝做了朱批“将此折告之李卫，令其酌量具奏。实力查缉，以防奸枭盗盐兴贩之患。应请一并敕交督臣抚臣，转饬地方官弁酌量添设，庶为妥协。”[ 16 ] 29由此可见，在私盐问题的决策方面，长芦巡盐御史在其中起到了建议权的作用，乾隆帝掌握决策权，直隶总督李卫负责具体事务执行，直隶总督—长芦盐政双轨管理模式，长芦盐政在政策制定方面扮演着主导性的作用。

在具体的执行方面，乾隆元年（1736）三月，直隶省多县出现盐枭抢盐事件，如宁河县汉沽地方、天津县葛沽盐滩、丰润县等地，在长芦盐政三保与直隶总督李卫的协商下，由直隶总督李卫派兵，与盐政官员地方官员一道，进行了武装镇压，由于李卫及三保的采取的强硬措施，“天津、沧州等处巡查弹压，盐徒业已敛迹。”于此同时，在每年的晒盐之时，是盐场私盐走私盛行的时期，长芦盐政三保表示了自己的担忧：“惟沧州之四党口一带，滩场辽阔，现今正值晒盐之时，诚恐贪利奸徒偷盐贩卖。奴才札商督臣李卫留兵弹压，已准酌留千总一员，带兵三十名，协同四党口守备巡查防范，以保無虞。”[ 16 ] 31李卫与三保希望将私盐扼杀在源头。漕船走私食盐在清代十分普遍，是船户水手的走私。自康熙五十一年（1712）起，“长芦盐臣穆哈连题请于直隶山东交界之桑园地方设立官厅，盘查回空粮船。”户部同意了他的请求，每年令漕臣委员盘查。船私的稽查是比较困难的，其走私往往跨越多省份，沿运河对私盐进行转运、买卖，如果查禁船私，需要各省督抚、盐政官员、漕运官员等协同办理，多方合作。长芦盐政三保对此向乾隆帝上奏，“除天津地方，奴才现在率同运使蒋林，并会同镇臣孙士魁实力查缉外，但沿河一带地方辽远，应请敕下直隶、山东、江南督抚、镇臣，并漕运河道督臣，严饬沿河文武官弁，凡粮船经过时，差拨兵役在于河干，严加稽查。”并采取一些考核及失察措施“倘徇纵失察，致有私盐带往他处货卖，一经拿获，将督运押运官弁以及失察豪棍卖盐之州县官，一并照例查参。”[ 16 ] 32在乾隆初年严厉打击私盐的行动中，长芦盐政的主要职权在于在多省份之间统筹谋划，处于主导作用。掌握军权的直隶总督在其中起到重要作用，协助长芦盐政展开武装缉私行动，由掌握军权的直隶总督在其中起到协助性作用。

同时，在监管层面，为了防止漕船走私私盐，地方官与盐官共同参与监管，直隶总督与长芦盐政存在相互制约、互相监督的情况，如“漕船入北运河起剥货物，著长芦盐政每年派委妥员一人前往该处。会同直省委员，一同监办。如直省委员有偏徇漕船之处，即著该盐政参奏，若盐政委员有借端滋扰之处亦著直隶总督参奏。”[ 17 ] 45-46为了防止其中一家权力独大，避免监察层面产生腐败，清廷对盐务管理也是十分谨慎的。

在私盐问题之外，直隶总督在不法盐商的审讯方面，往往会同长芦盐政协同办理。乾隆五十一年（1786），长芦盐商徐贤控案，初由大学士和珅进行办理，后“将徐贤连所递原呈一并解交直隶总督，会同该盐政提集案犯秉公详审，据实具奏。”[16]159由此可见，在雍乾时期，在盐政的具体事务中，直隶总督—长芦盐政双轨管理模式已经趋于成熟，具体在缉私方面，直隶总督与长芦盐政配合良好，职能得到有效的发挥，一定程度上遏制了私盐的泛滥，稳定了长芦盐税。总体来说，在雍乾时期，长芦盐政的具体事务方面处理效果较好，产生了许多协同较为突出的总督和巡盐御史，如李卫、莽鹄立、三保等，此时的协同管理模式较好，盐务较为稳定。如“莽鸽立受命履任长芦巡盐御史后，力挽颓势，终使雍正年间的长芦盐商，成为有清一代财势最为鼎盛的时期。”[ 18 ]三保受到了乾隆皇帝的高度赞赏与重用，将三保之女册立为妃子，三保之子封为三等侍卫，均是对三保政绩的肯定。

（二）走向衰微：双轨管理模式的尽头

嘉道时期是清朝统治秩序走向衰微的时期，盐政在这一时期趋于败坏，体现在腐败案件频发、盐课征缴案件不完等（ 3 ），具体到私盐问题上，最明显的表现是私盐走私现象充斥。嘉庆十五年，长芦查获数十起私盐案件，其中包括军船夹带私盐案件。嘉庆十五年（1810）七月十六起至三十，半月的时间 ，长芦查获了私盐十三起案件。同年八月初六至九月初十，又陆续查货私盐二十四起。军船夹带私盐造成的影响是恶劣的，“军船夹带私盐，病商误课，最为漕务嵯纲之害，诚如圣谕，若不严拿究办，岂不堕官引而滞淮纲。”在其运送过程中，存在一定的危险性，军船走私在运送过程中“过扬州时不服查验，竟欲拒捕伤差”[ 16 ] 255，为了防止走私案件的频发，长芦盐政嵩年“移会直隶总督、山东巡抚及天津、济宁巡漕御史一体转饬查禁。”[ 16 ] 256查禁军私是一个复杂的问题，需要多方配合进行查禁，其源头在产盐区的盐场，其查禁需要盐务官员运司、分司进行缉查，在运输过程中需要漕运官员、地方官员缉查。其缉查的成效正是检验多方协助管理模式的效能。嵩年认为“首当禁止官盐之滥售，以绝其源;继当择要搜查军船之夹带，以塞其流。庶几弊绝风清，可期净尽。”[ 16 ] 256但多方协助管理模式的效能已经达不到清廷的预期，军船走私食盐案件依然频发，嵩年之后，正如长芦盐政祥绍在嘉庆十七年（1812）的奏折中所提：

奴才伏查囤户积买，必在军船未到之先期，勾串兴贩，必在回空盛行之际，惟有随时查禁以期敛戢。奴才于奉旨后遵即行文地方营汛盐属先事防范，迨本年首进南粮北来，复又分别行文出示查禁，并遴选委员会同县营梭织巡缉，计自二月初四日起至六月十六日止，共获盐犯十一五起，私盐一十万二千二百余斤......惟有督饬所属无分昼夜认真查拿，不敢稍有废弛怠玩，以期仰副皇上除弊速漕至意。[ 16 ] 271

嘉庆年间清廷对私盐的缉私力度是较强的，官员们也是“无分昼夜”的缉查，但私盐的问题出在私盐产运销的各个环节，私盐屡禁不绝，体现出直隶总督—长芦盐政双轨管理模式出现了种种问题。不只是在直隶省，在其他省份也出现了一系列的问题。如嘉庆十六年（1811）福建，闽浙总督奏：“查南路一帮，逼近场灶，水陆私枭最易充斥。现在帮地愈办愈疲，甚且私枭愈拿愈横，皆缘营前各处船只，率藉营兵装载马草，公然带私贩运，直抵城厢。以及换班回省并按月领粮各船，概系旗营兵丁，带私不容检验，以致贻害。”[ 19 ]嘉庆年间督抚—盐政协同管理模式已经出现了诸多问题，这是全国性的问题，某种程度上与清廷国家治理能力的衰弱有关。

盐政衙门的弊端日益显露，道光元年（1821）御史陈鸿奏：“盐政衙门需索规费，请将两浙、长芦盐政衙门裁归督抚管理。”对于两浙、长芦两处，清廷做了不同的处理措施，“浙省盐法敝坏不能不随时通变。著照所议，将浙江盐务仍归浙江巡抚兼管。”此时浙江巡抚掌握了盐政的权力，但“长芦盐政立法已久，毋庸轻议更张。”此时清廷将浙江盐政进行裁撤，但未对长芦盐务进行改革，并对长芦的盐务缉私进行了指示，“著各该督抚盐政详加体察，认真整顿，务使积弊廓除，以肃鹾政。”[ 20 ] 227-228对于长芦的盐务管理，清廷仍然选择维持直隶总督—长芦盐政双轨管理模式，令直隶总督整顿盐政，但此时盐政衙门的种种弊端，很难得到根治，裁盐政归督抚已经是全国盐政管理的趋势，但长芦盐务却迟迟没有进行调整。此时清廷不轻易对长芦盐政进行更张的原因，笔者认为，主要有两方面：一是长芦毗邻京师，直隶为“首善之地”，直隸总督的政治地位十分重要，清廷既要保证直隶总督的权威，使其维持直隶地区的稳定;同时，清廷又要防止直隶总督权力膨胀，长芦的财政权牢牢握在清廷手中。清廷要将直隶总督的权势与中央的权威维持在一个相对平衡的局面。二是长芦与两浙不同，长芦有其本身的复杂性，承担着皇室的贡盐。同时长芦盐销区横跨直隶、河南两省，直隶总督兼管长芦盐务，不便于干涉河南盐务。至此，清廷对长芦盐务不敢轻易更张。长芦虽未进行调整，但长芦盐务的管理权正逐渐向直隶总督倾斜。

在道光年间查禁私盐中，十一年（1831）五月，“（钟灵）即会商山东抚臣，将勾通枭匪之巡役从严惩办，并将赴滩劫盐之枭棍，不动声色陆续设法查拿，按律从重治罪，俾知警而靖枭风。”[ 16 ] 369同时“除移咨两江总督、漕运总督、山东巡抚严伤所属遵照外，并就近咨行天津镇道督饰地方营县会同盐属委员一体遵照，实力搜缉。”[ 16 ] 369十一年（1831）七月，“所有续获私盐及自首各案审办缘由，谨会同直隶总督臣琦善合词具奏，并另缮清单恭呈御览，伏乞圣鉴。”[ 16 ] 371由此可见，在道光初年的查禁私盐的各项环节中，从行文中“协同”“移咨”“会同”等词可以看出依然维持着督抚—盐政的协同管理模式。但笔者翻阅道光朝盐务奏折，在盐务的其他方面，如道光十三年（1833）直隶总督琦善对长芦亏缺灶课进行追责、十五年引见长芦盐运司等，直隶总督的盐务职权正在逐渐扩大。道光十七年（1837），直隶总督琦覆奏长芦缉私章程，自本年正月奏准添设卡巡，勒令滩盐归坨，并借给运脚收买荒盐，防范已周[ 21 ] 712-713。直隶总督的盐政职权已经扩展至议定及修改章程方面。

道光末年，长芦盐务疲敝已呈现不可挽救的状况，不仅私盐盛行，管理模式也日益腐化，从道光二十四年（1844）十一月初七上谕可以看出长芦盐务腐败的情况和治理能力的削弱：

长芦盐务日形疲敝，总由私枭充斥，以致官引滞销，必须严加整顿。著讷尔经额普琳，按照折内所指地方，饬令该管文武员弁，将私枭渊及分股占地之回民，实力查拿。其沿海私滩，尤应设法封禁。倘查有地方文武因循畏葸，巡缉懈弛，甚至得规买放，即著该督指名参奏，毋得稍事姑容。[ 16 ] 410

盐务的疲敝不仅体现在对私盐的缉私能力的衰弱，在对盐商的控制上，也出现衰弱的情况，“长芦商人疲玩，每年应完课项，不肯依限完纳。”又“长芦商情疲玩已极，该运同陈鉴，营私舞弊，以致帑课久悬，实属不成事体。”种种现象引起了皇帝的重视，道光帝“著讷尔经额、普琳，详晰查明，核实究办。”[ 16 ] 410此时盐政的疲敝已经不是道光帝下令“核实究办”所能改变的了，盐务的败坏已经深入骨髓，无论是直隶总督还是长芦盐政对盐务存在的种种问题均无解决措施，对长芦盐务的彻底改革，已是整顿盐政的首要任务。

三、局势所迫：直隶总督兼长芦盐政局面形成

太平天国运动爆发后，筹集军饷成为清廷的当务之急，此时清廷对长芦的盐税格外重视，多次催促将盐税运往前线，如咸丰二年（1852），湖南平叛需要大量的军饷，于是清廷令“长芦盐政迅将未经起解饷银，委员赶紧管解启程。”[ 22 ] 944咸丰三年（1853）“拨山东、长芦、银三十万两。已有旨令户部飞催该抚暨盐政，迅速拨解矣，军务吃紧，文报更不容缓。”[ 23 ] 169咸丰三年（1853），为了筹集军饷“部库搭放兵饷钱文情形支绌，请在附近直隶省并长芦盐务筹款，暂行移缓就急”，清廷对直隶总督都相应做了筹款要求，对于直隶总督“惟直隶沿河各处与京师一水可通，应请旨饬下直隶总督，速饬该藩司核计沿河州县存留起运各款内，酌提钱文舟运至京。”同时“饬下盐政文谦，即将本年奏课，是否可以按照时价，暂行全数改解制钱，抑或核明银款，先行酌解制钱若干，以供支放之处，迅速奏明办理。”[ 16 ] 435在筹集军饷的过程中，暴露出事权不一的弊端，一省军饷由两位官员分别筹集，事权不一，同时在经营盐务的过程中，会出现相互掣肘的情况，这与清廷整顿财政的实际需要不符。

无论是太平天国还是清廷，此时都十分重视盐税的征收，正如曹国祉先生所指出“在当时杂税大量兴办的时期，太平天国当局不能扔掉这项为历代政府所重视的盐税收入，让因家财政受到损失。”[ 24 ]清廷也十分重视盐税的征收，“一切税务必须实力随时整饬，不可日久废弛。”[ 25 ] 200但嘉道后，长芦盐务日渐废弛，经过数次的整饬，仍不见显著效果，直隶总督与长芦盐政事权重合，盐务官员管理系统的腐败等原因的影响下，太平军对清廷持续军事打击，面对沉重的军务负担，清廷需要稳定的财政来源，统一事权，来保障京畿地区的稳定种种需要下，整顿长芦盐务再次被提出，此前废长芦盐政，盐务归直隶总督兼管的奏议，得到了清廷的同意。咸丰十年（1860），恭亲王的奏折阐述了当前盐政存在的问题：

查盐务中设立盐政一员，系相沿旧制，从前两淮、两浙、河东均有盐政，嗣后陆续裁撤，归并各督抚兼管，于嵯务并无妨碍，是盐务中不必定设盐政一员以资统辖，且盐务中签掣则在运司、运同，督销缉私则在州县，运司虽系盐政属员，而盐政多系内务府郎中员外郎充任，官阶转出运司之下，州县虽有考成，总督实操其权，盐政未敢越俎，往往呼应不灵，有如赘设，于嵯务无甚裨益。虽英法两国税则载明内地食盐列入违禁货物，不准贩运进出口。现探闻外国商人抵津，以盐政权轻未足禁制，有私议贩运之意，是长芦盐务尤应格外经理。[ 16 ] 449

在奕讠斤的奏疏中，陈述了当前长芦盐务的种种问题。首先，对于别省的盐政裁撤，将盐务归督抚管理，不但对本省的盐务没有消极影响，而且对当前的盐务管理产生了一定的积极作用。其次，长芦盐政在具体的盐务管理中受到运司、运同的掣肘。再次，在缉私方面，缉查私盐主要在州县层面，州县官听命于直隶总督，长芦盐政在法律上对其没有管理权，直隶总督掌握着核心权力。最后，外国商人天津一带经营，涉及到盐务需要与官员进行交涉，长芦盐政的权轻级别低，处理交涉多有不便。所述种种问题，表明长芦盐政形同虚设，长芦盐政的设置对盐务的整顿没有裨益，裁撤盐政成为必然。咸丰十年十二月十八日上谕对长芦盐务进行整饬，裁撤了长芦盐政，盐务归直隶总督兼管。“长芦盐政一缺著即裁撤，所有督办运课事宜，统归直隶总督管理。”又“长芦盐务是其专责，著即督饬盐运使认真经理，于应支正杂课款及各衙门帑利官租等项银两，实力催征完解，务期年清年款，不得稍有蒂欠。”[ 16 ] 450随后，直隶总督文煜与长芦盐政崇厚办理了交接，自此直隶总督兼任了长芦盐政。

从道光元年（1821）御史陈鸿上奏取消鹽政衙门，到咸丰十年（1860）裁撤长芦巡盐御史，将盐务归于直隶总督兼管，清廷终于迈出了改革长芦盐务的一步。起初不易轻易更张，咸丰十年（1860）不得不进行变化，某种意义上说是现实所迫。自嘉庆年间，长芦巡盐御史衙门愈发腐败，行政效率低下，影响了盐税的征收。起初政治局势在清廷尚可控制的范围内，长芦盐税的政治作用尚未达到及其重要的政治高度，防止直隶总督权力膨胀的需要大于财政需求。但自太平天国运动以来，政治局势极其不稳定，需要高额的军费平叛，此时腐败的长芦盐政衙门，不能为军费提供保障，而且总督与盐政的相互掣肘更加影响到盐务的行政效率，这与清廷的财政需求背道而驰，整顿长芦盐务、统一事权成为清廷的当务之急，此时清廷也顾不上直隶总督的权势膨胀了。

直隶总督兼任了长芦盐政后，具体到查禁私盐方面的职权，与此前的情形有所不同，不仅仅是协助盐务官员并提供军事协助，而掌握了最高的盐务管理权，长芦盐运使成为直隶总督的属官，在遴选盐务官员方面有了一定的权力，面对嘉道以来盐务废弛的局面，直隶总督对长芦盐务进行大刀阔斧的改革。整饬盐务首先要从吏治入手。同治四年上谕：“近日假手丁胥，百弊丛生，灶户李永吉、盐吏郭廷恕等控案纷纷，层见叠出，请饬直隶总督转饬长芦盐运使遴选公正明干之员，自筹运本，前往永平府属试行官运，以期畅行，并责令该委员议定每年酌交余课。”并“著刘长佑斟酌情形，妥筹办理。”[ 16 ] 462从上谕可以看出，长芦盐运使此时需要听命于直隶总督的统筹，长芦盐运使成为直隶总督的属官。具体在缉私事件中，直隶总督对之前缉私中的弊端做了相应的陈述，“在部中自以州县管辖地方，呼应灵便，不知事权不一，势必心志不齐，且州县自行办运之时，尚不能整饬巡汛。今改归委员办运。其不能代为缉私复何待言？是运员专待参赔而州县坐享余利，将来枭充课亏，照例查参玩泄，州县官经数易，更得推诿有词，该委员身家倾陷，未免含冤。”此前缉私中存在的问题，如事权不一，相互推卸责任等，刘长佑请求委任专员进行缉私“委员则专办盐运，必得卖力巡缉，各巡均归统辖，远近悉属一家，较之各州县各顾各管尤易联络援应。”[ 16 ] 469表明了委员专办可以统一事权，避免掣肘。但私盐问题在长芦已经根深蒂固“枭匪连年抢劫盐滩，拒伤官役，实为直东等省之患。”同时“若不将缉私之例量为变通，于嵯课民食大有关系。”随后，刘长佑请求变通缉私章程，从制度上加强对私盐的掌控，刘长佑指出“盐巡缉私定例与现时情形稍有窒碍。”并“顾欲令缉捕勤奋，必先变通缉捕章程，庶巡役踊跃直前，无所顾忌，而枭匪亦知所儆畏，不敢拒捕逞凶。”[ 16 ] 472面对长芦盐务的现状，引起了中央的一些官员的重视，同治八年（1869）三月，工科给事中陈鸿翊上奏整顿长芦盐务事奏折，具体内容为十章程：“一认办悬岸宜定限期;一保纲商人宜专责成;一督催总商宜先完课：一捆运官商宜交全额：纲总商人宜令更代;代销融销宜行分别;一历年积欠宜令带交;一报灾补运宜再详查;一加斤抽钱宜行禁止;一墨笔科则宜加裁革。”[ 16 ] 479-482此项章程得到了一些官员的支持（ 4 ），随后同治帝颁发上谕，“著曾国藩按照该部议奏各条，督饬长芦运司将应办事宜赶紧修举，应汰陋习，实力扫除。”[ 16 ] 482在皇帝及户部的支持下，直隶总督曾国藩在直隶展开了一系列整顿盐务的措施。随后，在李鸿章督直期间，直隶总督的盐政权进一步得到加强，体现在长芦盐税财政权处理方面，有着极高的灵活性，光绪十四年（1888），李鸿章购买英国铸钱机器，“在长芦盐课应解本年京饷内就近截留，以济要需。”[ 16 ] 513一方面反映出直隶总督已经对长芦盐务有着极高的管理权，权力延伸到财政权的方面。另一方面，盐务已经成为地方行政事务的一部分，与此前行政、盐务两者分离截然不同了。

四、结语

“国家意志的表达与执行之间达至协调是实际政治的需要。”[ 26 ] 113清廷设置长芦盐政的目的在于分直隶总督的财权，保证长芦盐税能直达中央，防止地方官员权力过大。“分权”是国家意志的体现，但直隶总督“兼管”长芦盐务却是实际行政事务执行的需要，在雍乾时期，直隶总督形成定制以后，直隶总督—长芦盐政协同管理模式正是“实际政治的需要”。

在制度设立之初，尚可维持统治者的预期，但到了清代中期以后，国家意志便很难达到预期，直隶总督在行政管理中权势过大，长芦盐政“位卑言轻”，且具体事务执行过程中，不得不屈从于直隶总督。正如古德诺指出，“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”[ 27 ] 10从良好的协同模式转变为长芦盐政降到从属地位成为历史的必然。此时实际政治的“协调”已经出现很大的问题，私盐问题严重、盐官腐败案的频发等，均是缺乏“协调”的体现。“政治与行政如果缺乏协调就会导致政治的瘫痪。因为很明显，如果意志表达之后得不到执行，那么它就什么都不是，什么意义都没有。”[ 26 ] 114嘉庆以后，长芦盐政的行政效率也日益衰弱，清廷中逐渐出现裁汰盐政衙门的声音。

自太平天国运动兴起以后，军饷支出增大需要稳定的财政来源，保障京畿地区的稳定，加之以盐务官员的腐败等现实问题亟待解决。咸丰十年（1860），直隶总督兼长芦盐政，两者的事权合一，标志着直隶总督职权的膨胀，也是清廷在“争权”过程中的让步，清廷的“放权”也是现实所迫，为了维持其统治。此时的直隶总督兼长芦盐政是再一次行政协调的一个体现，行政协调的目的是实际政治的需要，即维护清廷的统治。在盐务管理上，直隶总督从之前的“有实无名”的管理，到制度上得以确立。虽然起初长芦盐务权仍掌握在荣禄等满洲贵族手中，经过几代直隶总督的整饬，使得“直隶总督兼长芦盐政”形成定制，并一定程度上打击了长芦盐务的颓势，在平叛过程中，提供了一定的军饷，但此时国家机器已经病入膏肓，长芦盐务的颓败之势难以彻底根治。

注释：

（1）长芦盐法十四事为：一、复额引以疏壅滞，一、改引部以速引利，一、便引价以壮京圉，一、革防销以省商费，一、除滥赎以伸商冤，一、疏变价以止奸欺，一、清焚溺以杜虚冒，一、止改告以一引盐，一、疏关禁以通引楫，一、杜扰害以清私贩，一、核场灶以清窝囤，一、复两坨以备稽察，一、免徭助以济孤商，一、设赏例以鼓富商。 《清世祖实录》顺治元年八月己巳条。

（2）康熙初年直隶省有直隶总督、直隶巡抚各一员。四年，裁撤直隶总督，设置直隶山东河南总督。八年直隶省形成了以直隶巡抚为核心的单一行政长官制度。

（3）如嘉庆十三年查抄前任长芦盐政李如枚案，嘉庆十七年长芦砝码加重案，均是盐政败坏的体现。对于砝码加重案的研究，有夏维中张华 嘉庆十七年长芦盐砝舞弊案初探[J].盐业史研究，1991（2）：40-47.

（4）如：户部尚书臣宝鋆、户部尚书臣罗惇衍、户部左侍郎、臣魁龄署热河都统、署户部左侍郎、礼部右侍郎臣绵宜、户部左侍郎臣庞钟璐、户部左侍郎臣宗室延煦差、署户部右侍郎、理藩院右侍郎臣桂清、户部右侍郎臣潘祖荫等。

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From “Concurrent Management” to “Concurrent

Responsibility”：on the Transformation of the Governor of

Zhili to the Management Mode of Changlu Salt Affairs

YANG  Zeyu

（School of History ， Hebei University， Baoding 071002， China）

Abstract： In the Qing Dynasty， the salt administration， regarded as the “four major administrations”， had a very high status in national administration. The Changlu Salt Field is adjacent to Gyeonggi， and the Changlu Salt Tax is an important source of taxes for the country. Therefore， the Changlu Salt Service was valued by the rulers of the Qing Dynasty. In the Qing Dynasty， the Qing government continued to adjust the management of Changlu salt affairs according time and place. From the initial exploration of the system to the formation of the dual-track management model of Changlu salt administration， the governor of Zhili，  the governor of Zhili was finally in charge of salt affairs and played a different role in the affairs . The reasons behind the repeated changes are extremely complicated. The ten years of Xianfeng was an important watershed for changes in the management model， which had both the influence of the times and the subjective will of the Qing court.

Key words： Qing Dynasty;governor of Zhili Province;Changlu salt administration;salt affairs

收稿日期：2021-12-07

基金项目：河北省社科基金项目“清代直隶总督与区域社会变迁研究”（HB17LS007）

作者简介：杨泽宇（1997-），男，山东新泰人，河北大学历史学院硕士研究生，主要从事清史研究。