城乡建设用地增减挂钩潜力测算探讨

上海晶众信息科技有限公司 姚丽娜

一、前言

随着我国城镇化进程的不断加快，建设用地为了适应城市的发展呈现出需求不断增长的趋势，大量的人口由农村涌入城市，必然不可避免地会出现城市发展占用耕地的情况发生。从土地资源角度来看，建设用地急剧增长和耕地面积逐渐减少已形成最大矛盾，土地资源成“瓶颈”的问题制约着社会经济发展。 因此，在做到缓解供给建设用地需求矛盾、协调耕地保护和经济改善之间的关系等前提情况下来促进土地集约利用是现如今专家学者值得思考的一个问题。

城乡建设用地“增减挂钩”政策的实施背景就是希望能够实现土地复垦的效果，其主要计划是整合若干农村建设用地耕地（即拆除旧地块）和城市建设规划街区（新建地块）来共同形成新建项目区，可以实现有限耕地面积增加，耕地质量更加合理的效果。我国城乡建设用地增减挂钩还处于试点阶段，针对挂钩潜力方面的研究还相对较少，仅有的少量研究大多局限于宏观角度下的数据预测、推理，并没有较为细致的去针对内部差异进行研判，单一的潜力测算往往会出现与实际偏差较大的问题。因此，针对城乡建设用地增减挂钩工作中的潜力测算将值得深入地去研究。本文以上海某区增减挂钩项目为例，对增加挂钩工作中的潜力进行深入测算分析，希望为土地资源合理规划，提高增减挂钩工作效率提供借鉴。

二、项目概况

增减挂钩项目位于上海市某区最东部，项目区域区位具有较大的优势，东部、北部分别临近上海自贸区和浦东新区，距上海人民广场45公里。整体来看，水陆空交通都较为便利。镇域面积约74.1平方公里，下辖四团社区、平安社区、邵厂社区、平安二社区以及21个行政村。

经过对项目进行摸底调查，区域内涉及400户需要进行搬迁，主要包括五四村、平南村、农展村等10个村，拆除面积约15公顷，主要为农村宅基地，将统一搬迁的农户安置于安置房内，剩余用地指标挂钩于四团镇，挂钩指标约10公顷。

（一）拆除地块情况

拆除涉及的10个村面积约15公顷，拆除的建筑面积约7公顷，宅基地批注面积5公顷，涉及置换农户现有户籍人口较原立基人口（宅基证立基姓名为准）中的新增人口，可核准为20平方米在批准面积的基础上增加，最终核准面积6公顷。区域内生活环境脏乱差，拆除后计划复垦为耕地，按90%的新增耕地率计算，可新增约13公顷耕地。如图1。

（二）新建地块情况

在区域内新建地块用于安置农户，面积约4万平方米，用地性质为三类住宅组团用地，容积率规划为2.3，总建筑面积约8.5万平方米，项目剩余6千平方米房源用于后续规划项目的农民安置，整体核算结果为：农民集中安置地块共需承担新增建设用地指标3.59公顷，耕地占补平衡指标3.28 公顷。如图2。

（三）节余土地开发及利用结构调整

通过拆除旧地块复垦用地后，在解决本区域农民安置的情况下其它土地指标用于四团镇出让地块，地块性质为第三类住宅组团用地，地块总建面约10公顷，最终实现新增建设用地10公顷，新增建设占用耕地约9公顷。

土地利用结构调整下，复垦新增耕地率为90%，约13公顷耕地新增，在解决3.6公顷的建设用地指标后，耕地占补平衡指标约3公顷。待最终规划实施后，项目建设用地总量减量1.3公顷，耕地新增0.9公顷。

三、城镇建设用地需求预测

（一）人口城镇化预测

人口预测的方法是基于区域内经济活动的预测下进行确定的，本文使用人口自然增长法来进行人口预测，其方法为：p=p0（1+k）n+ΔQ，其中P为人口总数，P0为规划基期所包含的人口数；k为自然增长率；ΔQ为机械人口增长率，采用上述预测方法后，项目区域在2022年总人口数约为114万人，城市绿化率约为88%。

表3 城乡建设用地“增减挂钩”现实潜力情况一览表

（二）城镇用地需求预测

城镇用地规模预测采用GBJ137-90中的人均定额指标法来进行预测，预测方法为U=P·A，其中U为用地面积；P为规划期城镇人口；A为规划期城镇人均用地指标，在本项目预测中，采用人均60m2/人来计算，通过预测，在2022年可以比现状多出1900hm2的城镇用地面积。

四、农村居民点整理潜力预测

（一）理论潜力预测

进行农村居民点理论潜力预测需要通过现状的人均居民点用地来进行预测，方法采用：ΔSi=Sio-Qi×Bi/10000， 其 中ΔSi为某区域农村居民点整理潜力；Sio为现状的人均居民点面积；Qi为规划结束时农业人口情况；Bi为区域居民点人均规划用地标准。通过对该区域整理潜力预测，具体如表1所示。

表1 项目所在地农村居民点整理理论潜力一览表

根据规划，该区域农村居民点整理理论潜力为3695.83hm2，其中红庄村、农展村、五四村潜力较大，其次为平南村、小荡村、三团港村、邵靴村次之，新桥村所在地预测的居民整理理论潜力最小。

（二）现实潜力预测

理论上进行潜力预测在很大程度上是不能实现的，针对区域内的理论潜力预测，本文拟通过现实潜力预测来更好地论证结果的准确性。现实潜力预测更多的是根据现有经济状况来进行评价，因子的采用可包括农民人均收入、排水方式、灌溉方式以及农民用地整理意愿等，通过咨询相关专家来进行打分，专家均为行业内从业20年以上的专业人士，其相关打分因子如表2所示。

表2 农村建设用地整理因子评分

在上述现实潜力测算表中，通过调研农村居民点潜力情况，考虑折旧安置情况以及其搬迁医院情况，可以得出有效的整理面积，通过有效整理面积进一步进行城乡建设用地挂钩现实潜力测算。

在潜力测算中，需要进行耕地占补平衡的任务，农村居民整理的现实潜力在扣除占补平衡后才能用于增减挂钩规划，通过调研区域内的总体规划，规划内提到的土地复垦、工矿用地以及相关土地开发等可以完全解决“占补平衡”中需要达到的指标，在剔除以上因素后，项目区域在现实潜力测算出可挂钩的潜力共计1056.23公顷。

通过以上分析，得到的现实潜力测算出的可挂钩的潜力需要扣除安置面积才能得出有效的整理面积，根据现有安置面积测算，考虑农民搬迁意愿的调研结果，测算出在2022年项目区域增加挂钩实际潜力可达到785公顷，新增耕地702.3公顷，新增耕地面积可用于建设用地周转指标。

五、结束语

通过对区域内相关统计数据的分析，在考虑人口、城镇化以及农村居民点整理理论、现实潜力预测的基础上，结合该区域搬迁意愿等主观因素，很好地进行了区域内城乡建设用地的增减挂钩项目预测，由于不同村落有着不同的差异条件，在分别将理论、现实潜力预测结合后能够对其未来的潜力情况得出一个很好的研判，在后期进行的区域整体规划中能够提供很好的参考作用。