国土空间规划视角下的耕地保护

郑煜

摘要 分析我国耕地保护发展历程、新形势下国土空间规划中耕地保护新要求，对新疆耕地现状及挑战进行总结。当前新疆耕地保护主要面临来自水资源匮乏、耕地质量低而不稳、存在非农化非粮化现象、土地污染、国际形势等方面的风险和挑战，由此提出新疆耕地保护首先应摸清耕地现状，严控建设占用，加强用途管制与质量建设，开展轮作休耕，保障生态安全，从而落实国土空间规划保护目标。

关键词 国土空间规划;耕地保护对策;新疆;耕地现状

中图分类号 F301.21  文献标识码 A  文章编号 0517-6611（2022）07-0073-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.07.018

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Cultivated Land Protection from the Perspective of Land Space Planning—Taking Xinjiang as an Example

ZHENG Yu

（China GEO-Engineering Corporation Land and Environment Improvement Center，Urumqi，Xinjiang 830000）

Abstract This paper analyzed the development process of cultivated land protection in China and the new requirements of cultivated land protection in land space planning under the new situation， and summarized the current situation and challenges of cultivated land in Xinjiang. At present， the cultivated land protection in Xinjiang was mainly faced with the risks and challenges from the lack of water resources， the low and unstable quality of cultivated land， the non-agricultural and non grain phenomenon， the land pollution and the international situation. Therefore， it was proposed that the cultivated land protection in Xinjiang should first find out the current situation of cultivated land， strictly control the construction occupation， strengthen the use control and quality construction， and carry out the rotation fallow to ensure ecological security， so as to implement the goal of land and space planning and protection.

Key words Land space planning;Cultivated land protection countermeasures;Xinjiang;Current situation of cultivated land

耕地是關系十几亿人吃饭的大事，确保“谷物基本自给、口粮绝对安全”，是耕地保护和粮食安全的底线，是维护国家安全的重要基石。2019年5月23日，中共中央国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着国土空间规划体系顶层设计和“四梁八柱”基本形成[1]，国土空间规划是谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具[2]，是优化生态环境保护、保障粮食安全、促进国土资源集约利用的国家意志导向，是推进生态文明建设的关键举措[3]。2021年中央一号文件将提升粮食和重要农产品供给保障能力，作为加快推进农业现代化的首要任务，凸显了耕地保护在“三农”工作中的重要地位[4]。在建立国土空间规划体系、推进“多规合一”的过程中，必须将耕地保护作为底线约束，层层严格落实到位，以保障粮食生产安全[5]。

新疆地处祖国西北边陲，地域辽阔，土地资源丰富，是我国面积最大、交界邻国最多、陆地国界线最长的省级行政区，作为“丝绸之路经济带核心区”，其在民族团结、国家统一和对外经济文化交流中都具有举足轻重的地位，对新疆开展国土空间规划中的耕地保护研究具有重要意义。鉴于此，笔者梳理了我国耕地保护发展历程，并分析了新形势下国土空间规划对耕地保护的新要求，摸清当前新疆耕地的现状与挑战，提出新的历史时期耕地保护的初步设想与对策，以期为完善新疆国土空间规划耕地保护提供理论参考与借鉴。

1 我国耕地保护的政策

我国耕地保护经历了长期的发展过程，此前也有众多学者对耕地保护政策的发展进行了研究，根据刘新卫等[6-8]的研究，我国耕地保护政策历史沿革主要经历了5个时期，分别是耕地保护政策早期探索（1978—1985年）、耕地保护政策基本形成（1986—1996年）、耕地保护政策制度体系初步形成（1997—2003年）、耕地保护政策制度体系基本完善（2004—2013年）、耕地保护政策体系趋于成熟（2014年至今），实现了从政府意识到基本国策转变、从单一治标向体系治本转变、从政府主体向多元共治转变、从数量保护到“三位一体”保护转变[9]。

1978—1985年，我国致力于推进经济和社会全面发展，大力开展农村经营制度改革，解放了农村生产力，工业化、城镇化速度不断加快，工程项目陆续开建，农民建房和乡镇企业也逐步兴起，由于对耕地保护的重要性认识不足，导致期间全国耕地净减少330.00万hm2，年均净减少47.14万hm2。面对耕地锐减，中央政府及时对耕地保护开展早期探索，出台政策提出通过开荒增加耕地面积，基本建设和农村建房不能乱占滥用耕地。

1986—1996年是耕地保护政策制定的起步期，伴随改革开放我国经济不断发展，国内城镇与农村基础设施建设速度加快，耕地数量仍在流失，期间全国耕地净减少310.38万hm2，年均净减少34.49万hm2。1986年，土地管理局成立并出台《土地管理法》对建设用地审批和毁坏耕地处罚等进行了规定。在此期间，中央政府连续出台多项政策，包括《关于切实做好耕地占用税征收工作的通知》（1989年）、《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》（1992年）、《基本农田保护条例》（1994年）、《关于立即制止乱占耕地的通知》（1995年）、严格管理耕地在农业结构调整中的减损和在建设过程中的占用，充分运用行政执法监督耕地保护，并建立健全基本农田保护制度，划定基本农田保护区并实行特殊保护。

1997—2003年，由于前期出台的耕地保护政策执行效益逐渐降低，加上重化工企业生产、城镇化、林业重点工程等用地需求不断增加，期间全国耕地净减少662.25万hm2，年均净减少110.37万hm2，耕地保护又面临重大挑战。中央政府在先有耕地保护政策的经验基础上，出台了《冻结非农业建设项目占用耕地规定》（1997年）、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（1997年）、《关于坚决贯彻执行中央继续冻结非农业建设项目占用耕地决策的通知》（1998年）等政策，提出冻结建设用地审批，保持耕地数量动态平衡，占用耕地要与土地开发复垦挂钩。1998年国土资源部成立，修订了《土地管理法》《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，出台《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》（1999年）、《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（1999年）、《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》（2000年）、《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（2001年）、《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》（2003年）等政策，提出要对耕地与基本农田实行特殊保护，并明确提出耕地占补平衡。

2004—2013年，我国经济社会发展进入近10年来最好时期，工业化城镇化迅猛发展、新农村建设全面展开、人们对于改善环境诉求增加等，鉴于前期耕地保护政策制度的良好基础，耕地减少势头受到一定遏制，期间全国耕地净减少165.71万hm2，年均净减少41.43万hm2。在此基础上，中央政府仍将耕地保护问题作为重点，进一步落实耕地占补平衡政策，推进城乡建设用地增减挂钩试点，强化控制建设占用耕地，出台了《关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》（2008年）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（2008年）、《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》（2009年）等政策，落实耕地保护责任。并将耕地保护的重点由数量保护转向数量与质量共同保护，提出《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》（2005年）、《关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》（2009年）、《補充耕地质量验收评定工作规范》（2011年）、《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》（2012年）等政策。同时，出台了一系列耕地保护目标考核、监督管理、监测监管制度，加快推进了耕地与基本农田数据库的建设。

2014年至今，中央经济工作会议、党的十九大等对新形势下耕地保护又提出新的要求，出台了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（2014年）、《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（2014年）、《关于补足耕地数量与提升耕地质量相结合落实占补平衡的指导意见》（2016年）、《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（2017年）、《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（2017年）、《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（2018年）、《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》（2018年）、《自然资源部关于实施跨省域补充耕地国家统筹有关问题的通知》（2018年）、《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（2019年）、《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（2019年）、《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（2020年）、《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（2020年）等一系列政策，强调要“像保护大熊猫一样保护耕地”，继续坚持最严格的耕地保护制度，以耕地数量、质量、生态“三位一体”保护为目标，守住耕地与永久基本农田红线，制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，强化监测监管，扎实有效地推进耕地保护监督工作。

2 新形势下国土空间规划对耕地保护的要求

国土空间规划对推进“多规合一”、加强自然资源管理、完善我国空间治理体系、协调经济高质量发展与绿色发展关系具有重要意义[3]。自然资源部于2019年5月发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，强化底线约束，为可持续发展预留空间”。2019年10月出台《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求“落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将3条控制性作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。”在国土空间规划中，需要统筹协调3条控制性的划定与落实，在保证生态安全的情况下，摸清耕地底数，确定耕地保有量与永久基本农田保护面积，落实耕地保护。

《省级国土空间规划编制指南（试行）》中提出“将全国国土空间规划纲要确定的耕地和永久基本农田保护任务严格落实，确保数量不减少、质量不降低、生态有改善、布局有优化。”耕地保有量及永久基本农田保护面积是国土空间规划指标体系中的约束性指标，在省级规划层面，要做到将指标层层分解落实，明确耕地红线保护任务。在规划实施管理阶段，要求各级政府全面加强耕地用途管制，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。

3 新疆耕地的现状与挑战

3.1 耕地的现状

根据《新疆统计年鉴》数据统计，全疆耕地总量总体呈现增加趋势，2010—2018年耕地总量由512.15万hm2增加至524.23万hm2，共增加12.08万hm2，增加率2.36%，平均每年增加1.51万hm2（图1）。从地域上看（图2），耕地主要分布在塔城地区、昌吉回族自治州（简称昌吉州）、喀什地区、伊犁州直属和阿克苏地区，其中耕地面积最少的是克孜勒苏柯尔克孜自治州（简称克州）。

根据新疆维吾尔自治区农业农村厅公布的《2020年新疆耕地质量等级情况公报》，新疆耕地质量平均等级为5.11等，低于全国平均水平。新疆1～3等的耕地面积为143.85万hm2，占耕地总面积的27.44%，以潮土、草甸土和灌淤土为主，基础地力较高。4～6等的耕地面積为221.75万hm2，占耕地总面积的42.30%，以潮土、草甸土和棕钙土为主，7～10等的耕地面积为158.63万hm2，占耕地总面积的30.26%（图3），以草甸土、棕钙土和潮土为主，基础地力相对较差，农田基础设施建设不完善。

根据2019年统计年鉴显示，新疆耕地总面积524.23万hm2，耕地面积构成中主要以水浇地为主，其次是旱地和水田，分别占耕地面积的94.90%、4.03%和1.07%（表1）。

3.2 新疆耕地保护面临的挑战

3.2.1 水土资源不平衡的挑战。

国土空间规划提出要“量水而行，以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，形成与水资源、水环境、水生态、水安全相匹配的国土空间布局。”《2019年中国水资源公报》显示，新疆水资源总量870.1亿m3，人均综合用水量为2 346 m3，是全国平均值的5.44倍。2018年新疆土地资源人均占有耕地为0.21 hm2/人，是全国平均水平的2.10倍。但全疆水土资源时空匹配不均衡，占全疆面积不足50%的山区，集中了约80%的降水量，而耕地资源主要集中在平原绿洲区。新疆农业大省的定位和灌溉农业的特点，使得农业用水在总用水量中比重较大，2018年新疆耕地中水浇地占比为94.90%，农业用水结构占比约为87.02%，耕地实际灌溉8 295 m3/hm2，高于全国的平均水平（5 520 m3/hm2）。《新疆地下水超采区划定报告》显示，由于农业灌溉用水效率不高，新疆地下水超采量39.87亿m3，超采区面积401万hm2，水资源总体上开发利用过度，如何合理地以水定地给新疆带来了巨大的挑战。

3.2.2 质量低而不稳的挑战。

新疆土地面积占全国总面积的1/6，但受区域干旱气候及水文地质条件影响，新疆耕地土壤母质普遍含盐，自然肥力低，土地生产性能差，盐渍化、沙化等土壤退化问题突出[10]。耕地质量总体水平不高，中低产田数量比重偏大，高产田数量比重偏小[11]，并且存在耕地重用轻养或只用不养的情况，进一步导致土地质量、土壤肥力下降。耕地质量低而不稳，轻则使耕地质量下降、产量降低，重则使耕地失去生产能力而撂荒，给粮食生产、农村社会稳定和农产品的有效供给造成一定威胁。根据《2019年全国耕地质量等级情况公报》，全国耕地平均等级为4.76等，其中，甘新区（包括新疆全境、甘肃河西走廊、宁夏中北部及内蒙古西部）平均等级为5.02等，新疆耕地平均等级低于全国耕地平均等级，且略低于甘新区耕地平均等级。

3.2.3 非农化非粮化的挑战。

耕地非农化是社会经济发展的必然现象，非农化助推了社会经济的快速发展[12]，但由此也对粮食安全构成了威胁。近年来，全疆农业产业布局按照稳粮、优棉、促畜、强果、兴特色的要求，种植业结构调整加快，并且由于种粮效益低下，耕地面临非农化、非粮化挑战。根据《2000—2019年新疆统计年鉴》计算可知，2009—2018年全疆粮作比保持在35%～43%（图4），主要是因为新疆是全国最大的优质棉生产基地，棉花生产量占国内产量比重约87%。2009—2018年新疆粮食自给率平均值为171%，能够基本满足“区内平衡、略有结余”的粮食工作方针，完全满足本省人民的粮食需求，但近几年粮食自给率呈现下降趋势（图5），在坚决制止耕地“非农化”行为，防止耕地“非粮化”稳定粮食生产政策推行的过程中，要进一步因地制宜平衡好粮食生产与经济作物产业的发展，加强土地规划管理和用途管制。

3.2.4 耕地污染的挑战。

新疆是我国最大的优质商品棉生产基地，所产生的地膜使用量位于全国第一。加强对农业污染的综合治理，防止农药、化肥、残膜等对耕地的污染也是全疆土地污染治理的核心内容。近年来，新疆化肥使用量和地膜铺设面积逐渐上升，根据《新疆统计年鉴》统计，2012—2017年化肥使用量增长35.2%，其中2017年化肥使用量高达260.5万t，化肥使用密度为484 kg/hm2，约为国际化肥安全使用量的2倍。2014—2017年地膜铺设面积增长8.9%，其中2017年地膜铺设面积高达360.9 hm2，60%的耕地均铺设有地膜。化肥和地膜已经成为新疆最主要的土地污染类型。随着农村环境的改善，新疆63%的县市生活垃圾处理率高达95%以上，各区域工业和生活污染逐渐减缓。

3.2.5 国际形势的挑战。

2018年3月以来，国际形势严峻，中美贸易摩擦频繁，我国虽然是农业大国，部分农产品尤其是大豆，依赖进口的程度较高[13]，扩大种植面积和提高单产是增加大豆总产量的主要途径，西北地区尤其是新疆，在扩大大豆种植面积和提高单产方面具有一定的潜力[14]。2020年新冠肺炎疫情暴发，给粮食安全尤其是外部粮食供应安全敲响了警钟[15]。长期以来，我国粮食生产重心总体呈由南向北、由东向中西部转移的趋势[16]，新疆作为最具有增粮空间的省区，对维护全国粮食安全具有非常重要的地位。但近年来，西方媒体频繁炒作涉疆问题，无理打压新疆棉花、番茄、辣椒等农产品，阻碍新疆农业生产的发展。

4 国土空间规划背景下新疆耕地保护对策

4.1 摸清耕地现状，落实保护目标

依托国土“三调”成果，结合国土空间规划中资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价工作成果，明确农业生产最大合理规模和适宜空间，新疆由于自然本底现状条件较为脆弱，应着重考虑耕地在自然地理、土壤条件、水土平衡的现状情况，再综合考虑即可恢复、工程恢复、土地承包经营权、高标准农田建设、增减挂钩、农业两区划定、耕地储备库等因素，摸清耕地家底现状。明确现状耕地中稳定耕地的数量质量、空间布局情况，识别耕地存在的问题，提出应对方案，从保障粮食安全、经济发展、生态安全的角度统筹考虑耕地保护策略。在自治区层面要严格执行全国国土空间规划下达的耕地保有量和永久基本农田约束性指标，结合各地州、市县的土地利用现状、主体功能定位、重大基础设施建设等情况合理分解指标，在乡镇层面落实到具体地块和坐标[4]。

4.2 严控建设占用，加强用途管制

新疆正处于工业化、城镇化快速发展阶段，建设用地指标需求量较大，亟需建立完善的建设用地节约集约利用机制，控制建设占用耕地的规模。严格履行占补平衡任务，防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象，拓宽补充耕地渠道，引导和鼓励全疆各地通过全域土地综合整治、高标准农田建设等，产生新增耕地，落实补充耕地任务，建立健全耕地保护激励机制，严格补充耕地项目管理。结合全疆粮食与经济作物种植实际情况，农业“两区”划定情况，明确耕地利用优先序。按照国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，重点在永久基本农田发展粮食生产，一般耕地主要用于粮食和棉花、油料、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，在优先满足粮食和食用农产品生产的基础上，适度用于非食用农产品生产，定期开展优质粮食生产功能区种粮情况动态监测评价。在南疆重点应严格控制耕地转为林地、园地，在北疆严格控制耕地转为牧草地等农用地，因地制宜分区管控耕地转为其他农用地。

4.3 推进质量建设，履行保护责任

推进耕地质量建设，进一步推进新疆耕地地力保护补贴工作，落实“藏粮于地、藏粮于技”战略，整合各类涉农资金，吸引社会资本投入，重点在永久基本农田、农业“两区”开展土地综合整治、高标准农田建设，推动土地整治工程技术创新和应用，提升粮食安全保障能力，筑牢优质粮仓。从源头上杜绝耕地污染，引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施，提升耕地地力。定期开展耕地数量、质量和生态变化动态监管，推进耕地“三位一体”保护。优化农业生产布局，建立完善粮食生產功能区和重要农产品生产保护区，保障粮食安全和农产品供给的特色种植。依托国土空间基础信息平台、国土空间规划“一张图”和自然资源执法综合监管平台严格履行耕地保护责任，压实耕地保护监管责任，加强耕地保护信息化建设，对耕地进行全程在线监督管理。

4.4 开展休耕轮作，保障生态安全

耕地休耕轮作制度是国家落实“藏粮于地，藏粮于技”、促进农业绿色可持续发展的重要举措，根本目标是恢复地力、提升耕地质量、促进耕地生态健康和可持续利用[17]。2019年新疆重点在塔里木河流域地下水超采区开展轮作休耕试点工作，将耗水量大、靠抽取地下水灌溉的冬小麦休耕，有效遏制地下水超采势头，满足胡杨林正常生长发育的需求。2021年中央一号文件再次提出，坚决守住18亿亩耕地红线，加快推进农业现代化，推进农业绿色发展，健全耕地休耕轮作制度。应对现行新疆地下水超采及水资源压力，在保障人民生产生活、做好适当补助的前提下，结合现状耕地情况，准确把握耕地轮作休耕制度试点的总体要求，转变农业发展方式，合理安排耕地休耕轮作任务。

参考文献

[1] 建立国土空间规划体系并监督实施《若干意见》发布会[EB/OL].（2019-05-27）[2021-03-14].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-05/27/content_5395215.htm.

[2] 庄少勤.新时代的空间规划逻辑[J].中国土地，2019（1）：4-8.

[3] 陈磊，姜海.国土空间规划：发展历程、治理现状与管制策略[J].中国农业资源与区划，2021，42（2）：61-68.

[4] 本刊综合.耕地保护与粮食安全——中央一号文件中的关键词和硬举措[J].中国农业综合开发，2021（3）：12-16.

[5] 白世强.在国土空间规划编制和实施中加强耕地保护[J].资源导刊，2020（7）：20-21.

[6] 刘新卫，赵崔莉.改革开放以来中国耕地保护政策演变[J].中国国土资源经济，2009，22（3）：11-13.

[7] LIU X W，ZHAO C L，SONG W.Review of the evolution of cultivated land protection policies in the period following China′s reform and liberalization[J].Land use policy，2017，67：660-669.

[8] 王文旭，曹银贵，苏锐清，等.我国耕地保护政策研究：基于背景、效果与未来趋势[J].中国农业资源与区划，2020，41（10）：40-51.

[9] 刘丹，巩前文，杨文杰.改革开放40年来中国耕地保护政策演变及优化路径[J].中国农村经济，2018（12）：37-51.

[10] 赵振勇，乔木，吴世新，等.新疆耕地资源安全问题及保护策略[J].干旱区地理，2010，33（6）：1019-1025.

[11] 杨志莹，刘新平，单娜娜，等.新疆耕地保护机制现状与对策研究[J].农业与技术，2015，35（20）：68-70.

[12] 袁晓妮，鲁春阳，吕开云，等.我国耕地非农化研究进展及展望[J].中国农业资源与区划，2019，40（1）：128-133.

[13] 杜娟.中美贸易争端对中国农业的影响及启示[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，19（3）：152-160.

[14] 冯锋，战勇，田志喜.新疆地区发展大豆生产的可行性和初步建议[J].植物学报，2020，55（2）：199-204.

[15] 严金明，赵哲，夏方舟.后疫情时代中国“自然资源安全之治”的战略思考[J].中国土地科学，2020，34（7）：1-8.

[16] 郑旭媛，徐志刚，应瑞瑶.城市化与结构调整背景下的中国粮食生产变迁与区域异质性[J].中国软科学，2014（11）：71-86.

[17] 苏康传，杨庆媛，张忠训，等.中国耕地差异化休耕模式及技术措施探讨[J].农业工程学报，2020，36（9）：283-291.