国外主要国家制造业智能化政策动向及启示

王 威，王丹丹

（国家信息中心 信息化和产业发展部，北京 100045）

1 引言

推动经济高质量发展，离不开制造业质量效益提升的支撑。当前，智能技术成为新一轮科技革命和产业变革的标志性技术，不但自身呈现高速增长的势头，而且能够为其他产业转型升级赋能。制造业智能化是新一代智能技术与制造业深度融合发展的新模式、新阶段。发挥智能技术在制造业转型升级中的作用，是实现制造业质量变革、效率变革和动力变革的重要手段，是全球制造业发展的大势所趋。

为应对新一轮经济变革带来的挑战、加快新动能培育，党和国家领导人高度重视互联网、云计算、大数据、物联网等智能技术在产业转型升级方面的作用。党的十九大报告指出，要“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”。

当前，我国综合国力、国际影响力和战略主动地位持续增强，发展处于大有可为的重要战略机遇期。信息化与经济社会各领域融合发展，已成为我国拉动经济增长、加速产业升级、构建国家竞争新优势的重要力量，新型工业制造体系和服务体系加速形成，人工智能科学研究与创新应用水平处于全球领先地位，国家政策层面高度重视智能技术发展和应用，为实施制造业智能化战略奠定了雄厚的基础。我国已成为名副其实的“互联网大国”“制造业大国”，充分具备向制造业智能化国家迈进的优势条件，亟需吸取全球制造业发展政策经验，进一步厘清我国制造业智能化发展优势，确定我国制造业智能化发展重点，推动我国制造业智能化快速发展。

2 主要国家和地区政策概述

2.1 美国先进制造战略

从20世纪70年代到现在，在全球化浪潮冲击下的美国制造业迅速外流，制造业空心化现象日益严重，研发和制造能力持续下降，高端制造业领先优势逐步丧失。2008年金融危机后，美国更加认识到不能过度依赖以金融业为代表的虚拟经济，开始重新重视以制造业为主体的实体经济，实施制造业回归，并更加注重科研设计与知识产权。为了重塑国家竞争优势和获得新一轮技术革命主导权，2011年，美国宣布实施“先进制造联盟计划”，并在同日发布了《实现21世纪智能制造》的报告，提出要通过数字信息技术来对工厂进行现代化改造，并改善供应网络各个层面的制造业务，以此提高制造业的效率和竞争力。2013年美国发布了《国家制造业创新网络初步设计》，投资10亿美元组建美国制造业创新网络，重点研究领域包括数字化设计、智能制造的框架和方法等。2018年，美国又发布《美国先进制造领导力战略》，提出的未来优先关注技术方向包含智能与数字制造、先进工艺机器人、人工智能基础设施、制造业网络安全，并提出了强化中小型制造商在先进制造业中的作用、鼓励制造业创新的生态系统、加强国防制造业基础以及加强农村社区先进制造业等4个方面的行动目标。

2.2 德国“工业4.0”战略

德国是传统的科技工业强国，拥有强大的机械和装备制造业，健全的工业体系和产品链条，以及众多龙头企业，但在中国等新兴经济体的快速发展下，以及其他国家产业政策的扩张性和保护主义的背景下，德国传统产业竞争优势面临严峻挑战，此外，德国制造内部也逐步暴露出问题，比如劳动力成本越来越高、传统行业转型缓慢、中小企业创新活力较弱等。为了保持德国制造业的国际竞争力，德国把目标转向了高精尖制造业，2011年，德国首次提出了“工业4.0”的概念，之后迅速影响了包括中国、日本、印度尼西亚等国家的产业发展战略。“工业4.0”强调将信息技术和制造技术相融合，建立一种高度灵活、柔性化的产品生产与服务模式。为了推动“工业4.0”从概念到落地，德国陆续出台了规划和报告。德国国家工程院发布了《智能服务世界2025》，聚焦“工业4.0”制造的智能服务全价值链，阐述了发展重点并提出发展建议。德国联邦教育和研究部发起《工业4.0：从科研到企业落地计划》，帮助中小企业解决“工业4.0”在实际生产中的应用问题。2019年，德国又发布了《国家工业战略2030》，旨在深化“工业4.0”战略，推动德国工业全方位升级。

2.3 英国工业2050战略

英国是工业革命发源地，制造业占英国出口总额的50%以上。但20世纪80年代，英国开始推行去工业化，集中力量发展金融业，世界金融危机后，英国才开始重振制造业。然而此时的英国制造业面临着新产品研发支出不足、设备投资下降、在经济中所占份额迅速下降、低端制造业因为劳动力成本高基本无法生存等问题和挑战。2008年，英国政府推出“高价值制造”战略，希望应用先进的技术和专业知识，以创造能为英国带来持续增长和高经济价值潜力的产品、生产过程和相关服务。随着全球制造业发展形势的变化，2013年英国又推出了《英国工业2050战略》，该战略认为科技改变生产，信息通信技术、新材料等科技将在未来与产品和生产网络融合，极大改变产品的设计、制造、甚至提供使用方式，希望通过发展智能制造重现工业革命时代的辉煌。

2.4 法国未来工业战略

进入21世纪后，同其他西方发达国家的经历一样，法国同样遭遇了“去工业化”的阵痛，为了全面复兴法国工业，法国于2013年提出了“新工业法国”战略，希望通过10年的中长期规划和创新以及各项计划的落实，使法国重新回到全球工业的领先地位。2015年，“新工业法国”战略进入其实施的第二阶段：“未来工业”战略出台。在这一阶段，法国意识到智能化已成为全球制造业发展的大趋势，将旨在发展数字化生产以及推动企业实现相关商业模式转型的“未来工业”确定为振兴本国制造业的重中之重，并明确提出“未来工业”要和德国“工业4.0”平台“自然对接”。

2.5 欧盟工业数字化战略

2016年，欧盟在整合各成员国和地区已经出台的工业数字化战略基础上，逐步形成“欧洲工业数字化战略”，重点包括以下具体措施：组织欧盟有关国家和地区就工业数字化战略展开对话，推动各方建立工业数字化公私伙伴关系，建设泛欧数字化创新中心网络，在物联网、先进制造、智慧城市等方面实施大型试点项目，完善配套的法律法规，研究制定欧盟技能行动议程。

2.6 韩国制造业革新3.0战略

韩国是资源匮乏的出口外向型国家，制造业占GDP比重高。但全球金融危机之后，韩国制造业面临一系列内忧外患，制造业软实力不足、生产结构高消耗的问题愈发凸显，由于世界经济低迷，韩国出口骤减，制造业开始呈现停滞状态。为了提振制造业，韩国紧跟全球制造业智能化转型浪潮，于2014年发布了《制造业革新3.0战略》，2015年又发布了经过补充和完善的《制造业革新3.0战略实施方案》。该战略计划重点发挥韩国在信息技术产业的优势，促进制造业与信息技术相融合，从而创造出新产业，提升制造业的竞争力。

2.7 主要发展中国家的制造业战略

印度、巴西等主要发展中国家在能源要素成本、劳动力成本等方面具有比较优势，近年来纷纷出台促进制造业发展的战略，但仍以加大基础设施建设、扩大投资、有针对性地支持企业科技创新等传统举措为主。比如，印度内阁于2011年批准通过《印度国家制造业政策》，该政策旨在加快印度国内制造业的发展，带动解决就业问题，提出的措施包括发展工业基础设施、改善商业环境、建设大型综合工业城镇、进行必要的劳动力转移等。巴西于2011年出台了《“强大巴西”计划》，核心内容包括：减税、建立出口和企业创新融资基金、政府优先采购国内产品和扩大国内投资规模等。

3 主要国家和地区政策措施分析

3.1 聚焦关键领域，做强优势产业

世界主要国家和地区均顺应经济社会的发展形势，结合本国产业发展的比较优势，加大对关键领域的政策支持倾斜力度，力图在重点行业取得突破，带动制造业整体智能化转型。例如，美国作为超级大国，其先进制造战略不仅关注新兴产业，还重视对传统优势制造业的改造，确定了清洁能源、生物和纳米技术、下一代机器人、增材制造等关键领域，充分利用科技优势带动传统产业的发展。德国是传统制造强国，在机械领域长期处于世界前列，其《国家工业战略2030》将机械、汽车、钢铁铜铝、化工、光学、医疗器械、绿色科技、国防、航空航天和3D打印等十个工业领域列为“关键工业部门”，借助能源、税收和竞争政策的调整，有针对性地扶持这些领域智能化转型。英国发挥在生物领域的优势，确定了药物和生物科学、交通、高价值精密设备、系统和机械、特殊材料等具备开展高价值制造相关条件的重点行业。韩国政府重视机器人产业的发展，发布了机器人制造业发展蓝图，希望未来在这一产业跻身世界前四。

3.2 鼓励技术研发，增强创新能力

技术创新是制造业智能化工作的核心驱动力。各国鼓励技术研发、增强创新能力的方式主要分为两种。一种方式是建立国家级的技术研发促进机构。比如美国聚集了企业、科研机构、国家实验室、联邦和地方政府等多个主体，建立了关键领域的研究所，这些研究所通过遴选和支持一批对美国制造业有革命性影响的重大项目以及公私合营（PPP）的运营模式，促进国家制造业创新网络的构建；英国成立了“高价值制造创新中心”，旨在促进科学家、工程师和市场之间的协同，推动研发和科技成果产业化。另一种方式是以项目资金直接支持企业开展技术研发。德国政府、州政府、政策性银行和大型企业联合设置了高科技创业基金，对实施“工业4.0”过程中的创新型企业研发给予风险投资支持，德国的经济能源部则投入1.2亿欧元，支持智能技术系统、安全等技术创新。

3.3 提升基础设施，夯实发展基石

制造业智能化发展需要依托新型基础设施建设。物联网、5G、工业互联网、云计算平台、大数据中心、工业软件、操作系统等新型智能基础设施支撑着生产方式、价值链体系、产业形态和商业模式的变革，成为制造业重要的新基础设施。美国率先发起了工业互联网建设，注重软件、网络、大数据等对传统制造业的颠覆与重构，通过信息技术将制造企业的设备、人和数据连接起来，并在更深的层面将数据收集分析与运行预测相结合，实现全球制造联网和智能决策；2018年美国国防部牵头建立的数字制造与设计创新中心，将与工业互联网相关的技术研发及产业化作为投资重点给予支持。欧盟工业数字化战略加大对5G通信、云计算、物联网、数据技术和网络安全五大领域的布局和支持力度，希望通过建立完善的技术标准体系，来实现成员国的技术设备和工业服务之间的无缝连接。

3.4 财税政策激励，资金足量投入

制造业智能化存在大量探索性、试错性工作，需要投入大量资金到设施采购和科技研发上。为了给企业转型和技术创新提供可靠保障和强劲动力，各国纷纷制定了智能制造发展的财税政策。2016年美国发布了《美国总统的企业税制改革计划（更新版）》，将制造业最高税率从28%减至25%，同时扩大国内制造业产品活动扣除额。韩国公共和私营部门计划在2020年以前资助1万亿韩元以建设超过1万家智能工厂。印度尼西亚发布了《工业4.0路线图》，提出企业针对工业4.0相关的研发、技能培训的投入，分别按照300%、200%抵扣应纳税所得额。日本2014年出台《生产率提高设备投资促进税制》，提出企业对先进制造技术设备进行投资可减税5%的税收优惠政策，引进先进制造业设备的中小企业还可在此基础上享受30%的价格折扣或7%的税费减免。

3.5 重视标准体系，加强标准引领

制造业智能化依赖于各类数据的互联互通，需要严谨的标准化工作。标准规范还可以起到引领作用，通过先进的标准规范加强对企业的指导，加快转型步伐。另外，制造业智能化过程中涉及各种设备接口、数据接口、集成软件、网络端口等，这些都需要统一的标准才能实现互联互通。2013年9月德国发布了《德国“工业4.0”标准化路线图》(1.0版)，为“工业4.0”涉及的相关标准和规格提供了概览和规划基础，针对12个重点领域提出了具体标准化建议。2016年美国国家标准与技术研究院发布了《智能制造系统现行标准体系》报告，从产品、生产系统和业务三个维度对美国的智能制造系统标准进行了阐述。韩国注重智能工厂的标准化，不仅建立了生产机械、硬件系统、软件系统、工厂之间相互兼容的统一标准，还制定了智能工厂评价模型和分级认证标准。

主要国家、地区推动制造业智能化的具体政策措施汇总见表1。

表1 主要国家、地区推动制造业智能化的具体政策措施

4 对我国制造业智能化发展的启示

我国是全球唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，拥有41个工业大类，191个中类，525个小类。我国经济发展进入新常态迫切需要产业结构升级转型，这对我国制造业发展方式转变提出了紧迫要求。新形势下，我国制造业传统竞争优势赖以保持的多种要素约束日益趋紧，继续依靠政府投资、出口退税支持和人为压低生产要素成本的传统经济增长模式已难以为继。当前，我国制造业发展的资源能源、生态环境、要素成本等都在发生动态变化。从资源能源看，我国资源相对不足、环境承载能力较弱；从环境压力看，长期积累的环境矛盾正集中显现；从要素成本看，随着人口红利消失和要素成本的全面上升，我国制造业原有的比较优势正在逐渐消失。

制造业是供给侧结构性改革的主要领域，以制造业为代表的实体经济是中国经济高质量发展的核心支撑力量，发展智能制造更是中国制造由大到强的必由之路。近年来，我国陆续出台了一批智能制造发展政策，在工业互联网、智能装备等领域推动了一批企业快速发展。但从整体看，我国的智能制造总体水平仍然存在明显短板，在核心算法、工业软件等领域和国外比较尚有较大差距，与我国的制造业大国地位尚不相称。当前，在我国原有比较优势逐步削弱、新的竞争优势尚未形成的新旧交替期，我国制造业必须摆脱粗放式发展模式，吸纳国际上有效政策举措，建立适合我国国情的制造业智能化政策体系，加快转型升级步伐。

4.1 瞄准重点关键领域，制定产业发展路线

当前，我国在全球产业链分工中整体上仍处于中低端的格局，需要着眼于新一轮科技革命和产业变革的支柱产业以及未来的前沿领域，研究制定重点产业发展路线图，“以点带面，点面结合”，在重点环节和关键行业实现突破，牵引整个制造业智能化转型。一是要突出我国在大装备、大设施方面的优势和需求，针对当前存在的高端控制系统、大规模集成电路、网络传感器、制造业机器人、工业控制器、高端数控机床、高端工业软件等智能化关键领域能力薄弱问题，梳理亟需重点突破的关键技术和产品目录，扶持相关企业和研究机构，抓紧补齐短板。二是要积极利用我国在互联网和人工智能领域的发展优势，超前布局未来的新兴领域，从科学技术、资金、人才和制度等方面进行整体设计，明晰发展路线，加强引导和支持，为制造业智能化转型拓展战略空间。

4.2 搭建国家创新平台，加快技术研发应用

当前，我国制造业智能化核心技术自主化水平不高，智能化核心关键技术严重受制于国外厂商，亟需加强技术攻关，提升自主创新能力。我国可以借鉴美国制造业创新网络的经验，由政府主导建设国家级的制造业智能化创新平台，推进项目、基地、人才统筹布局，在工业软件、核心控制系统等领域面向全国“揭榜挂帅”，支持地方政府、科研院所或高校、企业等联合组成集智能制造资源环境、技术支撑、创新服务于一体的团队，通过运行机制的创新，形成多方参与、优势互补的制造业智能化技术研发应用体系，促进各类制造业主体协同创新，打造制造业智能化创新网络。

4.3 加强信息安全防护，提升安全预警能力

随着制造业智能化的快速推进以及工业互联网的迅速发展，工业设施设备和信息系统成为网络攻击的重点目标，关键领域工控系统更是成为国家之间网络空间对抗的主战场。在这种背景下，我国需要把保障信息安全放在实施制造业智能化的核心位置。要强化信息安全工作的战略统筹和综合协调，重点保护基础信息网络和关系国家安全、经济命脉、社会稳定的工业控制系统，明确敏感信息保护要求，强化企业、机构在经济活动中保护用户数据和国家基础数据的责任。要加快构建覆盖全国的工业信息安全态势感知网络，运用先进的技术手段，实时、有效地开展工业信息安全研判预警。

4.4 制定专项财税政策，帮助中小企业转型

企业的智能化转型需要技术和资金，尤其对于广大中小企业而言，亟需寻求通过财税支持降本增效。政府需要综合运用研发补贴、贷款贴息、税收减免等方式，引导和支持中小企业转型。一是要切实帮助中小企业解决融资困难问题，各级政府可以设置专项补助金，或者为中小企业智能化升级提供低息贷款和信贷担保，还可以有针对性地实行税收优惠，降低中小企业智能化升级改造的成本。二是要帮助中小企业解决技术门槛过高的问题，中小制造企业通常难以负担自建平台的研发成本，可以探索由政府向产业联盟、平台企业等统一采购基础设施、共性平台等类型产品，免费或低价向中小企业租用，从而减轻中小企业的负担。

4.5 完善标准规范体系，开展认证评估活动

完善的标准规范体系和科学的认证评估体系，不仅是推动制造业健康、快速转型的必然要求，也是国家加强相关项目评价考核、提升行业管理水平的实际需求。当前发达国家抢抓新一轮工业革命机遇，围绕制造业智能化加速布局大量核心标准和应用规范。根据国家工信部的统计数据，截止到2018年底我国在制造业智能化领域仅有7项国际标准正式发布，还不能完全满足我国制造业智能化发展需求。我国应该进一步加快标准领域的工作进度，充分发挥联盟、行业协会等各方的作用，优化标准规范和认证评估工作，形成完善的总体性标准、基础共性标准、应用标准和安全标准，并通过发布报告、举办推进会和论坛等方式，加强认证评估工作的宣传引导。还要加强与国际组织的协同合作，共同制定制造业智能化标准规范和国际规则。

5 结束语

通过对世界上主要国家和地区制造业转型政策的梳理，可以发现各国纷纷采取国家战略支持制造业智能化，紧锣密鼓出台具体政策措施，多措并举推进制造业智能化战略落地，主要政策措施包括确定关键领域、支持技术研发、夯实基础设施、财税政策激励、建立标准体系等。借鉴国外经验启示，结合我国制造业发展实际，未来我国制造业智能化转型需瞄准重点方向和关键领域，以制造业创新驱动为主线，以关键技术攻关为突破口，以市场需求为动力，重视对中小制造企业的扶持，注重信息安全保障体系和标准规范体系的统筹布局建设，有条不紊地推进制造业智能化转型升级，实现从“中国制造”到“中国创造”的转型。