关于对集体与私人所有的不可移动文物进行补助的探索

潘林丹

摘 要：集体与私人产权的不可移动文物一直是文物保护工作中的重点和难点，其中缺少修缮经费和缺乏保护意识是主要原因。浦东新区力图解决缺少经费的问题，从区级层面的顶层设计出发，建立修缮工程资金补助机制，较大地改善了集体与私人产权不可移动文物的现状。

关键词：集体;私人;不可移动文物;补助

DOI：10.20005/j.cnki.issn.1674-8697.2022.04.036

0 引言

文物是不可再生的文化资源，代表了过去人类的艺术和文化发展成就，是历史上人类生活的物质遗产。加强对文物的保护，一方面有助于建立健全公共文化服务体系，是强化国家共同记忆、留住共有精神家园的基础，有利于维护国家文化安全和文化主权;另一方面是继承中华民族优秀的历史文化遗产，促进科学研究工作，进行爱国主义和革命传统教育，建设社会主义精神文明和物质文明的需要。切实做好文物保护和利用，对增强民族凝聚力，建设文化强国，具有重大的现实意义。

浦东新区拥有丰富的不可移动文物资源，目前全区拥有全国重点文物保护单位1处、上海市文物保护单位9处、区级文物保护单位57处、文物保护点368处，共计435处不可移动文物，数量位列全市第二。

1 浦东新区非国有不可移动文物保护现状

浦东新区不可移动文物的产权可分为国有、非国有和混合三种。目前产权属于国有的共计198处，其中包括了各委办局19处、街道5处、集团或公司97处、镇政府57处、军产13处、属于市级单位直辖7处。非国有共185处，其中属于集体的80处、宗教42处、私人63处，另有混合产权52处（表1）。

非国有不可移动文物的保护和修缮一直以来都是文物保护工作的重点和难点。目前部分文物保护点年久失修，处在濒临倒塌的状态，建筑结构整体不安全、不完整，急需进行整体修缮和抢险加固。

2019—2020年浦东新区文物保护管理所委托上海交通大学及上海大学的古建筑团队，对全区不可移动文物进行实地检测与勘察后的调查评估结果显示：在全区435处不可移动文物中，需一两年内进行抢险加固的不可移动文物共计68处，其中国有19处、私人20处、宗教3处、集体20处、混合产权6处。由此可见，国有不可移动文物的保存状况基本较好，需抢险率仅达到了9.6%。非国有不可移动文物中的宗教产权保存状况也尚可，需抢险率为7.14%。唯私人与集体所有的不可移动文物保存情况较差。其中，集体产权的不可移动文物需抢险率为25.00%，私人产权的不可移动文物需抢险率甚至高达31.75%（表2）。

由此可见，私人和集体产权的不可移动文物虽历经几代人得以保存下来，但保存情况不容乐观，许多不可移动文物破旧不堪、历史风貌遭到破坏，部分文物面临局部倒塌的危险。造成这种情况的原因有以下两点：

①缺少修缮经费。私人产权的不可移动文物大多是住宅，现在只对其进行简单的维护难以完全消除安全隐患，加上后代财力有限，也无力承担修缮费用。由此，这就需要文物保护专业技术支撑，也需要相应的出资渠道。有些当地政府的财力有限，特别是农业镇，对镇属以及集体的不可移动文物修缮费用已是无力承担，更遑论资助私人业主的修缮经费了。

②缺乏保护意识。随着社会的进步，人们的生活水平不断提高，对于生活基本设施的要求也在不断地增加，生活在不可移动文物里的私人业主想要提升居住环境的舒适度和空间，同时因缺乏对不可移动文物的保护意识，因此对不可移动文物建筑进行乱搭乱建。

2 探索之路

《中华人民共和国文物保护法》第二十一条提出“非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养”，但是部分所有人不具备修缮能力，或是具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务。基于此，为进一步加强和规范不可移动文物保护工作，浦东新区文体旅游局（以下简称区文体旅游局）从强化顶层设计出发，高度重视浦东新区历史文化遗产保护工作，认真贯彻落实中央和市委、市政府的决策部署，在区委、区政府领导下，以“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的十六字文物工作方针，统筹推进文物保护与经济社会发展，开展浦东新区不可移动文物保护工作。同时，为了加强和规范浦东新区文物保护工作，明确文物保护相关各政府部门的职责，自2016年起区文体旅游局就着手研究相关政策的制订和实施，充分听取各方意见，与相关部门进行多次协商，并召开专题会议，得到了各方的大力协助。

2019年5月，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于加强文物保护利用改革的若干意见〉》（中办发〔2018〕54号）、《上海市人民政府关于进一步加强文物工作的实施意见》（沪府发〔2017〕31号）（以下简称《实施意见》）等文件精神，浦东新区人民政府率先出台了不可移动文物保护区级指导性文件《浦东新区人民政府印发〈浦东新区关于加强不可移动文物保护工作的实施意见〉的通知》（浦府规〔2019〕4号），完善了区层面文物保护工作的顶层设计，构筑了各职能部门、各开发区、街镇各司其职、上下贯通的保护工作格局。明确规定在文物保护管理工作中，坚持严格认定、动态管理、各司其职、综合统筹、守住底线，相关委办局承担监督管理责任，各街镇承担文物保护属地管理责任，该文件正式将文物保护经费政府出资部分纳入各级财政预算。

《实施意见》主要内容是建立机制、明确责任、强化补助。在建立机制方面，成立了浦东新区文物保护工作联席会议制度，定期研究解决文物保护工作中的突出矛盾和重大問题。在责任落实方面，明确了业主单位的主体责任、街镇的属地管理责任、文物及相关管理部门的监管责任。在资金补助方面，浦东新区明确了按照不可移动文物受损程度、风险等级情况，建立修缮工程资金补助机制，将不可移动文物保护修缮纳入财政预算安排，并结合实际，对产权在各级政府、企业、宗教场所、部队以及个人的文保单位，分别明确了修缮出资渠道。其中，对集体、私人所有的不可移动文物抢险加固资金，首次明确了补贴力度，按照级别补贴比例在40%至50%，以此充分调动各管理主体的积极性。同时，对非国有不可移动文物有损毁危险，且业主不具备修缮能力，以及具备修缮能力而拒不履行修缮义务的，由区文体旅游局委托浦发集团先行垫资进行抢修。

同时，浦东新区还完善了各层级不可移动文物保护网络，明确了各自的责任，要求各级充分认清不可移动文物安全的重要性，明确街镇不可移动文物保护的属地管理责任，相关委办局的监督管理责任，不可移动文物所有、使用单位（人）的主体責任，签订目标责任书，形成各层级管理机构各司其职、各负其责、相互协调、紧密配合的良性运作监管体系。该政策文件的出台为开展历史文化保护工作提供了遵循、指明了方向、明确了目标。

3 实践之路

浦东新区文物保护管理所（简称区文保所）作为具体的文物工作实施部门，根据实施意见的工作要求，紧紧围绕文物本体安全这一工作重心，以文物修缮作为工作抓手和突破口，坚持政府主导、规划引领、财政保障，按照“聚焦重点、抢救第一”的原则和文物受损程度、风险等级情况，建立文物保护工程资金补助机制和应急抢修资金，将文物保护经费纳入财政预算，开展文物保护修缮工作，对存在重大险情的各级文物开展抢救性保护修缮。并制定了《浦东新区文物保护工程财政补助操作细则》，对补助的范围与标准、申报与评审、实施与拨付以及监督与管理进行详细的说明。

迄今为止，浦东新区的修缮工程资金补助机制已实施了三年。这三年中共计对24处不可移动文物修缮工程进行了补助。其中2019年共计4个项目，全部为抢险加固项目，工程总概算292.85万元，镇政府出资67.54万元，区财政补助225.31万元。2020年共计9个项目，全部为抢险加固项目，工程总概算1057万元，无镇政府出资，区财政补助1057万元。2021年共计11个项目，其中4个为整体修缮项目，7个为抢险加固项目，工程总概算2233.56万元，镇政府出资1161.52万元，区财政补助1072.04万元。

4 仍然存在的问题

虽然浦东新区出台了相关的政策，力图从机制、资金等层面解决集体及私人产权不可移动文物的风险问题，修缮工程资金补助机制也运行了三年。但在实际操作过程中仍然面临着诸多问题。

①工作意识仍有待提高。大部分街镇仍未提高保护与宣传意识，未主动向私人业主宣传相关保护知识及政策，也不愿意做业主的思想工作，一提到需要跟私人业主进行沟通就觉得麻烦，各种不愿意、不情愿，对文保工作的态度十分消极，导致了很多业主不知道有该项补助政策，私修乱修现象仍旧存在。

②业主不愿意签承诺书。在《实施意见》中，40%～50%由区财政进行无偿补助，剩余50%～60%部分应由业主自行承担，若无力承担则可以签署承诺书，表明自己无力承担修缮费用，需要政府全额出资，并承诺保留区文体旅游局对垫付部分资金的追索权。然而，目前如何进行追索、什么情况下会产生追索问题并没有明确，若不可移动文物进行出售，则区文体旅游局有权委托浦发集团对垫付部分的资金进行追索。追索权的存在是许多业主想申请补助，但了解过后又不愿意申请的原因。因为目前的追索条例不明确，许多业主担心申请垫付后会留有后遗症，但又实在无力承担剩余的50%～60%。只能再次搁置修缮事宜。

③部分街镇罔顾业主的修缮意愿。目前有少部分街镇存在懒政现象，业主修缮意愿很强烈，也想申请补助，同时也愿意签署承诺书，但街镇却由于各种原因，如与业主的私人恩怨、镇里各部门之前的互相不配合等问题，导致了业主无法继续申请补助。

④有些业主想谋求利益，不愿意承担文物建筑应有的保护责任。有些不愿意修缮，只要求置换。有些则是提出以后无论大修、小修都要由政府部门进行维修，并且业主不承担任何责任，且要保有所有权。

5 探寻之路任重而道远

针对以上问题，笔者提出以下三点建议：

①推动文物建筑所有权由私有转变为国有，能从根本上改变使用者生活需求与文物建筑保护要求之间的矛盾。因此，建议规划部门采取依法流转、征收等方式合理调整文物建筑的所有权或使用权，给予一定的优惠政策鼓励各街镇民居类文物建筑进行置换，并推动各街镇的民居类文物建筑由分散式粗放型管理向相对集中的规范化管理转变，强化文物规范化管理。同时，文物部门应积极借助文旅融合优势，推进文物建筑活化利用，以用促保，保用结合，发挥更大社会效益。

②相关部门应尽快制订关于追索的细则，如什么情况下会进行追索、负责追索的部门、追索的比例、追索的流程等。有明确的追索制度才能让业主更加清楚如何申请垫付，垫付的资金在什么情况下应进行偿还以及如何偿还等问题，明确业主应有的权益与责任，解决业主的后顾之忧。

③依靠街镇加大对修缮补助政策的宣传，督促各街镇强化落实属地化管理责任，加强对各街镇的培训和考核，并设立鼓励机制。一方面从思想上加强对各街镇文物保护意识的培训，且培训不应当只面对基层工作人员，应当组织区级层面，由各街镇一把手参与培训，从顶层开始自上而下地提高各街镇的思想意识。另一方面应当设立鼓励机制，比如在年底对工作成果突出、文保工作十分到位、宣传突出的街镇进行鼓励，并给予适当的奖励，比如挂旗、奖励牌、奖状等。

综上所述，《实施意见》的出台虽然解决了关于资金以及各层级网络管理的问题，但在实施过程中仍然存在着许多问题，需要各部门、各街镇之间相互配合。对集体和私人不可移动文物的保护探索仍在继续，对基层文物主管部门来说，探寻之路任重而道远。只有充分调动各个管理主体的积极性，才能解决威胁不可移动文物本体安全的因素，确保不可移动文物的历史、艺术、科学价值不流失、不破坏，将不可移动文物这一不可再生的文化资源保存好、传承好，才能让文保成果更多地惠及人民群众，形成更加科学的文物保护利用体系，更加有效的文物安全和法治保障体系，更加完备的文物工作支撑体系，走出一条浦东特色的文物保护之路。■