基于风险管理视角构建非营利性、公益性组织内部控制体系分析

张秋颖

摘要：随着我国经济体制改革的不断深化，非营利性和公益性组织不仅能够改善我国民生问题，还能够促进经济可持续发展。我国农业科研单位作为一个典型的非营利性和公益性组织，在提升我国农产品种植及化肥农药研发等农业科学中发挥了关键的推动作用。随着近年来我国对于农业科研事业重视的提升及财政资金的大量投入，农业科研单位的科研能力和科研规模都在不断提升。根据我国农业科技发展规划，农业科技改革是我国农业现代化建设的首要任务。因此，我国农业科研单位是促进我国农业种植技术变革、改善我国农产品加工水平及推进我国现代化农业生态建设进程的不可或缺的中坚力量。然而，目前我国农业科研单位并没有建立完善内部控制体系，这使得我国科研单位的风险不断增加，进而直接影响我国农业科研单位的可持续发展。我國农业科研单位目前并没重视对财政划拨的科研资金的一体化管理，没有在内部控制体系中建立全面预算管理机制以提高科研资金的使用效率、降低科研单位的财务风险。文章深入探究我国农业科研单位的内部控制建设现存的问题，并基于风险管理视角提出我国农业科研单位构建内部控制体系的建议。

关键词：非营利组织;风险管理;农业科研单位;内部控制

非营利性、公益性组织是我国当下社会高速发展进程中不可或缺社会力量。我国目前城镇化进程、社会民生事务及社会基础建设都离不开非营利性组织的贡献。近年来，我国农业改革的进程不断加快，农业科研单位作为非营利性、公益性组织在打造我国农业现代化新生态中发挥着关键作用。我国农业科研事业不仅具有非营利性、公益性的特点，还具有资金投入大、研发周期长等特点，离不开国家的财政资金支持。在农业改革的大背景下，我国农业科研单位财政补助的科研资金规模不断加大，综合的农业科研能力也在不断提升。21世纪以来，国家对农业科研的发展高度重视，截至2017年，农业科研专项资金已由2007年的2亿元增长到36亿元。国家设立了多个专项基金以支持农业科研工作的开展，例如，“公益性科研院所基本科研业务费专项资金”、“基本科研业务费专项”等。然而农业科研单位目前还是以农业科研工作为主，并未引入现代化的内部控制体系对单位内部的科研经费管理、预算管理、审计工作等进行一体化把控。使得农业科研单位的财务风险大大增加，进而影响农业科研工作的稳定开展。当下农业科研单位并没有建立全面预算管理机制对农业科研单位的科研项目进行全生命周期的管理，还未建立财务风险识别预警机制对农业科研单位的潜在风险进行管理。因此本文探析了我国农业科研单位的内部控制问题，并提出基于风险管理视角的农业科研单位内部控制体系的构建策略。

一、农业科研单位内部控制体系建设的意义

（一）促进科研工作稳定开展

农业科研单位具有非营利性和公益性特征，所获得的科研资金大部分来源于国家财政划拨，因此，科研单位对科研资金的全程跟踪式管理是必不可少的。全面的内部控制体系能够从科研预算编制开始对科研资金的使用进行严格把控。完善的内部控制体系能够在农业科研单位内部形成一体化的预算管理流程，从而保证了农业科研单位预算编制的科学性及预算执行管理的有效性，最终使得农业科研单位的研发工作能够稳定开展。此外，全面内部控制体系还能够最大化平衡科研单位的财务收支情况，从而避免因财政资金不正当使用带来的财务危机。

（二）提升农业科研单位风险管理能力

农业科研单位建立全面的内部控制体系能够提高风险识别和管理能力。内部控制体系的缺失不仅使得农业科研单位无法对潜在风险进行准确识别，也不能实现农业科研单位对风险进行适当的事前和事后管理。合理的科研资金分配是农业科研单位保障科研进度的经济基础。而全面的内部控制体系不但能够提升农业科研资金的配置效率，还能够规避科研资金收支失衡带来的严重风险。此外，全面内部控制体系对财务风险识别的指标进行了全面设定，从而能够对农业科研单位的风险进行准确识别。同时内部控制体系还能使农业科研单位在面对风险冲击时，合理降低风险损失，保障农业科研单位的可持续发展。

二、我国农业科研单位内部控制建设存在的问题

（一）全面预算管理机制不健全

内部控制体系的主线是预算管理机制，只有全面预算管理工作得到落实，农业科研单位才能够实现合理的资金配置。全面预算管理机制是保障农业科研单位实现科研资金和科研项目精准对接的保障。全面预算管理包括预算编制、预算执行及预算监督。然而目前我国农业科研单位在内部控制体系建设的过程中并没有认清全面预算管理机制的重要性。客观科学地编制预算是指导农业科研单位进行科研工作的基础。但是目前农业科研单位在科研项目预算编制过程中尚未建立全面的科研项目评估指标，这使得科研项目的资金需求评估结果不客观，进而使得农业科研单位预算编制的科学性丧失。同时农业科研单位并没有针对科研项目进行全生命周期的预算执行管理，从而使得预算执行结果和预算编制出现较大偏差，最终导致农业科研单位收支出现不平衡。农业科研单位全面预算管理机制不健全将直接降低农业科研单位资金的使用效益，并且大大增加农业科研单位的财务风险。

（二）内部审计工作的独立性不足

内部审计是农业科研单位内部控制体系构建的重要组成部分。缺乏内部审计的农业科研单位无法对预算管理、财务管理、会计核算工作进行全过程有效监督，从而降低农业科研单位的内部管控能力。目前我国农业科研单位并未重视内部审计工作的开展。大多数农业科研机构将内部审计部门归属于财务部门或检察部门，并未建立独立的内部审计部门开展审计核查工作。这使得审计结果受到内部多个部门的影响，从而降低了审计结果的客观真实性。部分农业科研单位并没有对审计工作的经费进行单独划拨，审计经费需要经过多级的审批。这直接影响了农业科研单位内部审计工作的独立性，使内部审计工作受到较大约束，使审计工作结果的可靠性不足。

（三）财务风险识别和预警机制缺失

财务风险识别和预警机制是内部控制体系应对风险的最后一道防线。完善的财务风险识别和预警机制使农业科研单位能够对内外部因素导致的财务风险进行客观准确地识别和处理，使农业科研单位能够实现科研工作可持续开展。目前我国农业科研单位尚未在内部控制体系中建立全面的财务风险识别和预警机制，使得农业科研单位无法对潜在风险进行全面管理。多数农业科研机构没有根据单位科研项目的历史风险水平及发展规划设定合理的风险指标，使农业科研单位对科研项目风险的把控能力不足。此外，由于项目评估能力不足及招标机构设置不合理，目前我国农业科研单位存在比较大的自行招标的风险。但是农业科研单位并没有针对自行招标风险设置相关的风险识别指标，这就导致了农业科研单位无法对风险进行准确识别和处理。

三、基于风险管理视角构建农业科研单位内部控制体系的建议

（一）建立科研项目全生命周期的预算管理机制

近年来不论是宏观财政层面，还是微观政府部门层面，国家都强调预算管理的一体化建设。在农业科研单位的内部控制体系的构建中，全面预算管理也是最为重要的一部分。全面预算管理的缺失不仅使农业科研单位无法保障预算编制的科学性，还使农业科研单位科研补助的经济效益降低。因此，建议农业科研单位重视全面预算管理机制的建设，对预算编制、预算执行及预算监督实现全过程管理。首先，农业科研单位应该对科研项目的资金需求和风险进行全面、合理地评估，并且基于当年国家农业科研补贴政策合理编制预算。其次，农业科研单位应该对科研项目实行全过程预算执行管理，严格管控科研项目的收支情况，从而平衡农业科研单位的财务收支。农业科研单位还应该对预算执行的异常结果进行全面调查分析以控制可能产生的财务风险，从而使得农业科研单位的研发项目能够稳定推进。

（二）开展一体化的内部审计工作

一体化的内部审计工作是内部控制体系发挥监管作用的关键环节。内部审计工作独立性的缺失将直接导致审计结果的客观真实性。因此，农业科研单位应该建立独立的内部审计部门，并将内部审计工作与财务会计工作、预算管理工作严格分离以保障审计工作的独立性。此外，农业科研单位应该为内部审计部门设定单独的经费划拨方式，避免多级的经费审批方式影响审计工作的正常开展。农业科研单位应该规定各个部门在审计工作过程中义务，使审计部门能够获取审计工作所需的全部信息及必要的帮助。

（三）建立健全风险识别和预警机制

全面的财务风险识别和预警机制是农业科研单位内部控制体系对风险进行精确管理的必要基础。农业科研单位在农业技术研发过程中面临着研发失败风险、招标风险、财务风险、预算管理风险及审计风险，因此，建立全面的风险识别和预警机制对于农业科研单位而言至关重要。首先，农业科研单位应该根据历史风险水平及潜在的风险事件制定全面的风险识别指标，从而对农业科研单位经营过程中的风险进行准确识别。其次，农业科研单位应该制定标准化的风险处理流程以对风险进行规范化的事后管理，从而降低农业科研单位的损失。

四、结语

农业科研单位作为非营利性组织是我国农业科研创新的中坚力量，不仅能够加快我国农业技术的变革，还能够促进我国现代农业生态建设。在我国农业科技创新改革不断深化的背景下，我国农业科研单位的发展也在不断加快，农业科研单位的研发能力得到了较大的提升。然而，目前我国农业科研单位对于内部控制体系的构建还不够重视，使农业科研单位内部缺乏有效的内部控制体系。我国农业科研单位在内部控制体系的建设过程中还存在全面预算管理机制不健全、内部审计工作缺乏独立性及财务风险识别和预警机制缺失等。这些内部控制问题影响了农业科研单位履行农业科研创新职能，提升了农业科研單位的综合财务风险水平。因此，建议农业科研单位建立科研项目全面预算管理机制以平衡科研项目的收支。农业科研单位应该开展一体化内部审计工作对单位的财务会计工作进行监督管理。此外，农业科研单位还应该建立全面风险识别预警机制，对科研项目开展过程中的风险进行准确识别和有效管理。

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【作者单位：沈阳市现代农业研发服务中心（沈阳市农业科学院）】