苏北农村宅基地流转法律问题研究

刘唯懿

摘要：通过在苏北多地进行对宅基地使用权流转问题的调查研究，发现苏北当前宅基地流转现状不甚乐观。文章从推进集中居住政策的实施视角进行分析，提出通过规范宅基地使用权登记制度、建立宅基地流转平台、健全宅基地退出补偿机制，保证宅基地的健康流转;通过普及集中居住的好处、提升居民参与度、因地制宜科学规划新建区，提高村民参与集中居住意愿。从两方面进行土地改革，从而加快农村建设，优化城乡布局，实现乡村振兴。

关键词：宅基地流转;集中居住;乡村振兴

随着城市的快速发展，城市土地资源越发紧缺。相比而言，我国发展农村土地资源利用不足，宅基地闲置情况严重。2018年，江苏省委书记在省委第十三届四中全会上明确表示，要加强苏北农村建设，按照城镇化规律推进苏北农村集中建房，以响应国家号召，实现乡村振兴。近年来，江苏省省内积极推行集中居住政策，苏南已经取得了一定成绩，但苏北和苏南向来在地理条件和政策支持上有差异，南北经济发展差距更为显著。苏北能否通过集中居住政策以盘活土地流转市场，苏北实行集中居住的风险及对策又是如何，本文将结合现实情况进行分析，给予政策建议，希望能对苏北宅基地管理和集中居住建设提供参考和启示。

一、苏北农村宅基地流转现状及其问题

根据《中国统计年鉴》，截至2019年年底，我国人口总数为140005万人，其中农村人口55162万人，占比为39.40%，从各年统计来看，农村人口逐年下降，并且农村人口中约有1/3的农民都选择外出务工。农村人口总量呈递减趋势，而农民外出打工人数呈递增趋势，导致农村人口大量处于向外流动状态，许多房屋闲置，并无人居住，这导致了宅基地使用资源的浪费。为了进一步了解苏北宅基地流转现状，团队成员在沭阳县北丁集乡？譹？訛的宋宅村、吴元村、乔王村发放问卷进行调研，以获取最真实的信息资料。北丁集乡位于江苏省沭阳县西南部，距县城17公里，具有典型的苏北农村风貌。小组选取的三个村子分布均匀，这样调研数据更具有普遍性，保证数据的可靠性。小组成员共发放调查问卷130份，回收有效问卷126份。

（一）基本现状

宅基地使用权流转，是指拥有宅基地使用权的农民通过将宅基地使用权转让给其他有资格的主体来达到宅基地流转的效果。我国农村居民经依法申请、审批、登记后取得使用权，宅基地所有权属于农村集体组织。根据现行法律法规分析我国宅基地使用权流转现状，首先，宅基地使用权流转制度遵守一户一宅制度。《土地管理法》第六十二条第一款明确规定我国宅基地实行以家庭为单位的“一户一宅”制度。现实调研数据显示，15.8%家庭严格遵守一户一宅制度。其次，宅基地使用权的主体只能是农民。同样是第六十二条之规定“不得向城镇居民转让宅基地”，限制了宅基地使用权的主体只能是农民。此外，农户之间也不得私自买卖土地。《土地管理法》第二条规定任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，又一次强调了农村居民只享有宅基地使用权，没有宅基地所有权，不得擅自转让。但据调研，仅14.2%的村民表示本村不存在私下交易宅基地的情况，另有21.4%的村民表示不清楚。最后，在新《土地管理法》规定中，国家允许村民依法自愿有偿地退出农村宅基地，以促进宅基地流转和减少闲置宅基地的数量。对于退出宅基地的农民，将进行房屋补偿？譺？訛。目前，苏北多地正在推进有偿退出宅基地政策，促进宅基地流转。

（二）存在的问题

通过调研，小组成员发现当前宅基地使用权流转过程中存在诸多问题。

1. “一户多宅”及房屋闲置情况严重

在实际调研中发现，只有半数农民严格遵守宅基地分配制度。许多农民对一户一宅制度理解不清，根据调查数据显示，只有23.8%的村民了解一户一宅制度，高达84.2%的村民没有遵守一户一宅制度。除了“一户多宅”现象普遍外，宅基地闲置浪费现象？譻？訛也十分严重，产生了严重的资源浪费。

2. 宅基地私自买卖情况普遍

调研中发现，农民私自进行宅基地买卖的现象普遍存在。数据显示，高达64.2%的农民都表示本村存在宅基地私自交易现象。虽然地区政府有相关文件对这种现象进行管制，但由于文件效力较低、缺少相应的法律责任追究机制，导致隐形交易市场的存在。

3. 宅基地征收的房屋补偿标准偏低

通过信息搜集，发现苏北农村房屋补偿标准低于政策标准要求。苏北补偿价格平均在600元/平方米，但集中居住房屋每平米价格高达1200～1400元。补偿价格远低于购买新房价格导致农民换房压力大，宁愿闲置也不愿意退出宅基地。农民不满相关补偿、抵制政府征用时，政府往往以公共利益、国家政策为由，强行收回农民宅基地使用权，不顾农民真实意愿。在对现行政策的满意程度调查中，只有21%的农民完全满意目前的政策。

二、苏北农村集中居住的法律依据及风险

江苏省作为东部沿海发展迅速的经济大省，地理面积不大但人口众多，人均耕地面积不足一亩，资源压力非常大。在城市化加快进程和城乡融合加速发展的同时，农村居民涌入城市，农村宅基地闲置，造成土地资源浪费，对未来发展相当不利。据有关数据显示，苏北一些县（市）人口流出多达40万人左右，2020年徐州人口总流出高达159.17万人。因此，江苏各省政府把推进农民集中居住建设摆在农村建设发展首位，以改变居民居住分散、土地利用率低、基础设施配备不完全的现状，从另一方面寻找现代农村社区的发展契机。江苏省近年来在省两会中，都明确将改善苏北农村住宅条件、建设公共服务设施、改善人居环境列入“十项民生实事”？譹？訛。加快推进农村集中居住区的建设、实现城乡一体化是新时期中国特色社会主义的本质要求，也是实现乡村振兴的根本保证。

（一）法律依据

2018年江蘇省委办公厅发布了《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》，明确要求加快农村村落改革，建设集中居住区，优化城乡布局。苏北各市也颁布了相应政策，如《盐城市农村集中居住去规划建设管理规定》等具体性指导文件。江苏省睢宁县试点的成功也表明苏北探索集中居住建设的契机已然到来。苏北农村总体呈现居民点布局散乱，环境脏、乱、差的情况。多数房屋都建于二十世纪八九十年代，现在看，多数房屋低矮破旧，房屋功能简单，不能满足现在生活的需要。而集中居住就是把自然分布、随机居住的农户集中起来，建设新型农村社区，达到消除城乡二元化的目的。在计划下建设的集中居住社区，可以减少建设过程中所需的基础设施和公共服务设施的投入，缓解政府的财政负担，为实现乡村振兴减压解负。实现集中居住，也有利于改进耕作方式，实现耕种机械化，优化农业生产结构，实现土地集约利用，提高土地资源利用率。

（二）现行风险

建设农民集中居住区的目的之一是为了促进我国大城市的基础配套设施向农村覆盖、城市文明向大农村辐射， 提高农民生活質量， 建设新型农村社区， 实现城乡融合，完成乡村振兴。但是除了以上提及的实施集中居住政策的优越性，在苏北建设集中居住区也有一定的风险。

首先，苏北退出宅基地补偿金远低于苏南地区。苏南经济发展远高于苏北地区，苏北农村人均经济创收低，苏北24个县财政总收入与苏南的昆山县级市相持平。这也导致苏北政府用于有偿退出宅基地的财政资金远低于苏南政府。苏北县、乡镇、村的实际补偿标准低，大大削弱了农民退出宅基地制度选择集中居住的意愿。

其次，苏北集中居住的意愿远低于苏南地区。本次关于宅基地使用权流转的调研中，也设置了关于苏北农民集中居住意愿的调查。结果显示，24%的农民愿意搬迁，将会积极配合有关工作;49%的农民表示更适应现在的居住环境，不愿意做出改变;27%的农民将会根据具体情况做出决定。？譺？訛苏北农村人居住环境不佳，生活质量较差，但基本能满足生活所需。年轻劳动力外流，仍在居住的老年人习惯了这样的居住环境，不愿意做出改变。综合因素导致苏北目前的集中居住意愿偏低，不利于政策推进。

最后，苏北处于宅基地流转困境中。如上所述，目前苏北地区宅基地流转过程中存在众多问题，导致实际流转困难重重。虽然《土地管理法》对农村土地管理进行了一定的规定，但这种法律法规是基于法理提出的笼统的概念，在实践中，发现有关规定对纠纷的解决和调节是吃力的。同时，土地确权证书颁发不到位导致产权关系模糊及集体经济组织的主体概念不清都容易导致对农民合法权益的侵害，打击农民进行土地流转的积极性。土地流转困难在基础条件层面加大了集中居住政策实施的难度。

三、完善宅基地流转制度促进苏北集中居住的建议

由前文分析可知，集中居住政策对新型农村建设有重要意义，也是中国农村发展、实现乡村振兴的必然趋势。当前苏北地区土地改革，需要首先完善宅基地使用权流转制度，其次是集中政策的改良以促进苏北集中居住建设。

（一）宅基地流转制度的完善

1. 规范宅基地使用权登记制度。苏北农村当前“一户多宅”现象严重，与《土地管理法》的规定相悖。其主要原因是继承混乱、私自占地、村干包庇等。为完善宅基地流转制度，应首先规范宅基地使用权的登记，土地资源执法监管部门人员配备齐全，严格监管土地使用状况，对违法违规用地占地行为作出处罚。《民法典》第365条明确规定“已经登记的宅基地使用前转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。宅基地使用权流转的性质属于物权流转，物权流转采取登记生效主义确保流转的法律效力。根据“三权”分置的要求，结合试点实践，应当严格贯彻落实登记生效主义，规范宅基地使用权登记制度，颁发土地确权证书，切实保障农民权益。

2. 建立宅基地流转平台，出台法律法规。虽然《农村土地承包法》赋予了农民土地承包经营权，但是这种土地承包经营权并不具有排他性的处分权能，农民不得擅自流转承包土地。《土地管理法》规定的禁止买卖、出租、擅自转让等情形导致农民只能在小范围内私自以低价转让宅基地。因此，必须进一步明确农民土地承包经营权为独立的财产权，在目前国家及其相关行政法律条文所明确规定的农民土地使用期限内，农民仍然可以通过依法实行土地转包、出租、互换、转让、入股和房产抵押等多种手段合法流转其对于承包地的经营权。应建立规范的宅基地流转交易平台，由国家统一监督管理全国宅基地使用权流转市场，以保护广大农民群众的利益。此外更重要的是适时出台有关宅基地管理的法律法规，如《宅基地使用权流转法》，或是行政法规如《宅基地管理条例》，对宅基地管理进行具体的规定。各个地方应该根据当地经济发展情况和在宅基地使用权流转过程中遇到的具体问题，有针对性地加以调整。

3. 健全宅基地退出补偿机制，提高补偿标准。苏北农村经济发展水平低，为实现城乡一体化发展，实现乡村振兴，政府应该加大财政支持力度，提高经济补偿标准，减轻农民所需自负的经济压力。闲置宅基地重新流转后，也可以利用地方自然优势，发展如农家乐的特色旅游产业，以增加财政收入。同时也可以创新农村耕作模式，实现耕作机械化，可以尝试合作社、股份合营等新形式，共享农业规模化收益。

（二）集中居住政策的改良

实施集中居住的风险主要有经济补偿金低、集中居住意愿低、宅基地流转处于困境中。其中，经济补偿金低和宅基地流转的困境都可以通过上文提及的宅基地流转制度改善而得到辐射性的优化效果。集中居住政策风险的下降，主要是通过提升村民集中居住意愿，加速政策推进。政府可以通过三个途径，提升村民意愿。

1. 普及宣传集中居住的好处。农民对集中居住的有关知识并不熟悉，县、乡镇、村政府应通过报纸、广播等农民易接触到的媒介进行有关法律知识的普及。由于农村老年人疲于改变，接受集中居住模式的意愿较低，因此，政府工作人员可以从返乡发展的人员、年轻外出务工人员等思想接受程度高、集中居住意向强的人员入手，首先推广实施集中居住，再逐渐向老年人普及新思想新政策，最终实现全面集中居住。

2. 提升居民集中居住规划参与度。政府制定的相关规划应对农民公开公示，让农民参与到决策中去。传统的农民参与时常是一种“伪参与”，规划师完成规划后，由政府制定好决策，直接公示，农民只能被动的接受。为了让农民更好地参与到决策中，应由农民作为规划主体，与政府、规划师、建设单位多方协调支持，让农民真正参与到具体的规划中去。农民进行初步规划，再由规划师协调修改，最终由政府作出决策、制订计划。这样可以充分结合农民的想法，建设多方满意的集中居住区，进而提高农民集中居住的意愿。

3. 因地制宜科学规划苏北集中居住区。由于苏北农村地区整体非农化程度高，传统村落特征明显，集中居住区的建设应该遵循政府规划、农民自建的原则。徐州睢宁高党模式是苏北地区集中居住的成功之鉴，其余各市可以参照苏北本地的成功案例、结合苏南和省外的成功经验，取精用宏，因地制宜，制定苏北集中居住建设的规划。在规划的过程中，应尽量保留苏北农村原本具有特色的乡村文化，保护有意义的农村传统，建设有特色、有人情的集中居住区。苏北农村多是典型传统的乡村风貌，家族观念更强，因此因地制宜、科学规划、不失本味才是苏北集中居住区规划的最佳出路。

四、结语

农村宅基地和农村房屋是中国农民最重要的財产，宅基地使用权流转无法得到保障，势必会使农民利益受损。为了实现城乡一体化，实现乡村振兴，集中居住政策应投入建设，以共同利益为目的而建设的农村社区将会有强大的凝聚力和发展力，加快社会主义新农村建设。然而，苏北地区宅基地闲置严重、一宅多户现象泛滥、私自买卖宅基地屡禁不止等因素导致宅基地流转困难，集中居住难以实现。应首先完善宅基地流转制度，建立公开的交易平台，出台管理办法，科学计划集中居住政策，结合民意，推进集中居住区的建设。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要把解决“三农”问题作为全党工作重中之重，推动乡村农业基础建设。宅基地使用权流转的规范、集中居住政策的实施，是苏北农村地区土地改革的首要任务。但农村土地制度改革远不止于此，法律任重而道远。

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*基金项目：江苏师范大学大学生创新创业训练省级规划项目“农民宅基地流转问题调查研究——以苏北地区为例”（项目编号：201910320036Z）。

（作者单位：江苏师范大学法学院）