浅析2000年以来我国动画产业政策法规的转型

金河均

摘要：由政府部门制定的产业政策法规对于引导产业发展方向、推动产业结构转型有着至关重要的作用。2000年以来，我国动画产业政策法规经历了从井喷期到理性期的转型，对动画作品的生产和动画企业的集聚起到了塑造作用。面对新时代数字文化产业的转型升级，动画产业政策也要进一步转型，实行“针对化”补贴政策、建构虚拟产业集群等政策，为动画产业的数字化高质量发展保驾护航。

关键词：动画产业;政策法规;政策转型

动画是动漫的重要表现形式之一，我国政府对动漫的定义正是“以‘创意’为核心，动画和漫画为表现形式”。2019年，我国以动画表现形式为主的动漫产业总产值已超1900亿元，且上升空间巨大。在我国文化产业数字化和动画产业追寻高质量发展的背景下，研究和反思我国政府以往政策的变迁转型和存在的问题是十分有必要的，在反思的基础上对政策法规进行改革与创新，助力我国动画产业的新一轮高质量发展。

一、我国动画产业政策法规分期

（一）2000～2011年：政策法规井喷期

2000年是我国动画产业的重要转折点，随着我国动画产业的市场化，日本动漫作品以其丰富的内容迅速挤占了中国市场。为应对中国动画产业的式微，广电总局于2000年3月20日发布了《关于加强动画片引进和播放管理的通知》，第一次专门对引进动画片的播放时间和发行制度进行了规范，我国动画片控制播放的时代由此拉开了序幕。

2004年，广电总局针对我国影视动画产业的整体发展发布了重要文件：《关于发展我国影视动画产业的若干意见》，从体制、政策、市场管理等方面提出了24条意见，这也是我国政府第一份针对动画产业提出的系统性规范文件。它同样明确了我国动画产业应培育少年儿童正确三观、传播知识、追求真善美的意义和繁荣社会主义文化的要求，可见我国政府对于动漫产业的发展有着非常强的目的性和政治性。

广电总局在2005～2008年间继续以2004年的文件为蓝本，连续出台多个动画播放限制政策，如2008年将境外动画禁播时间从17：00～20：00延长至17：00～21：00，国产动画与境外动画播放6：4的比例也被提升至7：3。综合来看，广电总局2004年的文件成为了日后近十年来我国动画片产量和动画企业数量爆发式增长的根本动因。

在宏观的产业层面上，国务院、文化部、财政部等部门出台了一系列关于我国动画产业发展的规范性文件。如2006年的《国务院办公厅转发财政部等部门关于推动我国动漫产业发展的若干意见》中，政府第一次以官方形式对“动漫产业”进行了界定，并提出建立以文化部牵头的“扶持动漫产业发展部际联席会议制度”。2006～2012年，联席会议成为了主导我国动漫产业政策的重要力量，2009年的《动漫企业认定管理办法》和配套税收优惠政策《关于动漫产业增值税和营业税政策的通知》正是在联席会议的推动下制定并实行的。

我国政府在这一时期出台的政策十分密集，在动画产业的生产、流通、播放等环节上带有强烈的控制性，可见当时的动画产业的发展思路仍是以政府政策为主导。在多轮规范性文件政策的连番轰炸下，境外动画近乎在国内电视台绝迹，寥寥无几的境外动画也基本是不断重播的二十世纪八九十年代引进动画。

（二）2012～2016年：政策法规转型期

在上一时期动画产业保护和补贴政策的刺激下，我国动画片产量呈现了爆发式的增长。2004年，在推出相关鼓励政策后，当年国产动画时长就达到了2.18万分钟;2011年中国全年动画片时长达到最高值，为26.12万分钟，我国成为世界第一动画生产大国。但在产量井喷的表现背后却是大量的粗制滥造，一些动画企业将动画生产作为套取政府补贴的手段，“世界第一动画大国”的名誉反而成为了一种含有讽刺性意味的称呼。

针对动画产业的市场乱象，文化部于2012年发布了《“十二五”时期国家动漫产业发展规划》，19页的发展规划立足于我国动画生产与消费市场的客觀实际，树立了从“动画大国”到“动画强国”的发展转变意识。我国政府已经意识到了高质量动画作品的重要性，如果只是一味地重产量而不重质量，粗制滥造的作品反而会破坏市场秩序，广大动画受众也会因此对国产动画失去信心，转而投向国外动画市场的怀抱。

随着文化部新规划的部署，各级各地政府的补贴政策也渐次推出，大量制作水平低、资金实力弱的动画企业在失去补贴后损失了大量经济来源，丧失了“自我造血”的能力，不得不退出市场。我国动画产量自2011年的顶峰后就呈现出下降的趋势，2014年产量更是直接“腰斩”，说明了我国动画产业在这一时期急剧转型的现象。

大量优秀国产动画作品也在这一转型时期如雨后春笋般呈现在观众眼前，让观众们看到了国产动画作品并不是只针对少年儿童的低幼化产物。动画作品的质量不断提高，开始更加关注不同受众的内心和需求，满足不同生活群体、不同年龄阶段的情感诉求和审美需要。动画企业逐渐摆脱传统播放平台的限制，大举进军网络平台和电影院线，在积极吸取中国传统文化和传统美学的基础上与现实接轨，开始创作具有现实反思性和娱乐趣味性的深度作品。

（三）2017～2021年：政策法规理性期

进入新时代，我国政府在汲取先前的政策实行经验后，开始进一步反思如何理性地利用导向性政策法规引导动画产业的未来发展。随着我国移动互联网的普及和数字文化产业的蓬勃发展，动画产业迎来了新一轮转型升级的东风。2017年，文化部在两份重要文件《文化部关于推动数字文化产业创新发展的指导意见》和《文化部“十三五”时期文化产业发展规划》中明确指出了数字技术的发展对文化产业的重要性，数字文化产业从此成为了文产人的热门议题。

新重组的文旅部提出了《文化和旅游部关于推动数字文化产业高质量发展的意见》，重申数字文化产业的新业态，以文化消费带动数字文化产业的发展，提升民族文化自信心，最终增强中华文化影响力和国家文化软实力。

在数字技术的加持下，动画产业的发展呈现了新的业态和新的可能。例如《一人之下》作为近年来极为火爆的国产动画IP，积极探索其IP延伸战略，通过品牌授权、文旅融合、文化内核挖掘等方式，用数字技术将动画作品的内涵以“线上+线下”的方式多元呈现，让动画内容与受众产生时代的共振。

二、目前我国动画产业政策法规存在的问题

（一）补贴政策改革尚未完成，原创力不足

创意内容是一部动画作品的核心竞争力，各级各地的动画生产补贴政策的退出留下了对优质IP内容奖励机制不足的隐患。虽然文旅部设置了以“中国文化艺术政府奖动漫奖”为代表的奖励机制，但其奖励系统主要针对的是头部动画企业，且奖励周期较长、奖金数额少，无法真正激励生产优质动画内容的小微企业。

小微企业在动画生产链条中有着不可替代作用，同时，动画元素的单调、动画制作技术的落后也限制了动画生产的原创力。政府在意识到先前补贴政策的不合理因素时，也不应采取一刀切的做法，将动画补贴机制完全退出，这样会对生产优质IP的小微动画企业带来巨大打击，遏制了他们的创新能力。可以说我国动画产业的补贴政策仍有非常大的改进空间。

（二）动画产业集群质量低下，表面文章多

据统计，文旅部、广电总局、科技部、教育部等国家部委授牌的国家动漫基地、产业园区共有40余个，省、市、区级动漫基地、园区数量更是数不胜数，但由政策手段所牵引出来的大量动漫基地并未给动画产业的新发展带来全新活力，2011年更是曝出“包括中影集团、上海美影厂在内的5个国家级动画基地的电视动画片产量为0”的尴尬新闻。目前全国不少动画产业集群只注重企业数量，而不注重内容质量，一些广告制作公司居然也被当地政府认定为动漫数字企业，甚至部分园区企业搞起了房地产来回收成本。上述现象足可见动画产业集群的乱象，动画产业集群政策的制定不应是政府部门的表面文章，更不应忽视企业质量和内容生产。

三、对我国动画产业政策法规转型的建议

（一）补贴政策的“针对化”转型

“大水漫灌”式的补贴政策并不能有效地促进创意内容的生产，反而会导致“劣币驱逐良币”现象的发生。政府部门不应仅将动画生产补贴政策退出，而是应该将补贴政策向“针对化”的方向进行转型，通过建立公开化的人才考核、动画内容评价机制，使政府补贴资金流入优秀人才和优质IP之中。尤其是要针对抗风险能力弱的小微动画企业进行扶持，在税收、租金等方面给予优惠，提高小微动画企业的造血能力。

同时，高校人才也同样是引领未来中国动画产业发展的储备力量。政府部门应制定相应的补贴政策促进动画产业的“产、学、研”一体化发展，通过奖学金、企业人才引进补贴、产业落户补贴、校企合作补贴等补贴手段引导人才方向，满足我国动画产业对于高质量、复合型人才的需求，利用“针对化”的补贴政策抓住动画产业发展的痛点。

（二）提升产业集群质量，扶持虚拟产业集群

针对目前我国动画产业集群“名不副实”的问题，政府部门应进一步完善组织评价体系，明确产业基地的准入和退出标准，通过定期考核淘汰不合格的动画企业。对于产业基地内的企业，要从创意、制作、发行、衍生品开发等环节提供完整的产业链保障。特别是要关注小微企业的生存问题，产业集群政策的制定要起到“雪中送炭”的效果。

虚拟产业集群，是指依托现代网络通讯技术将分布在异地的企业按照产业链联络整合起来的组织形式。数字文化产业时代，动画作品可以直接在网络上进行制作、传播和发行，以此为基础的虚拟动画产业集群可以摆脱物理空间的束缚，合理高效地调配动画企业间的资源，降低企业成本，提升企业创新力和作品竞争力。目前，中国互联网已经形成了以哔哩哔哩、爱奇艺、优酷、腾讯为代表的虚拟产业集群，有关部门应大力扶持以上述平台为代表的虚拟产业集群，并帮助具有原创能力的小微企業、动画工作室加入虚拟产业集群之中，形成类似于美国好莱坞的“大小共生”企业组织模式;其次，也要打破产业集群间的壁垒，防止互联网垄断巨头间的恶性竞争，促进企业间要素流动，激发创新动力;最后，虚拟产业集群内部的生产者必须学习和掌握好数字技术的运用，在提高作品质量的基础上拓展业态的维度和深度，如此才能促进我国动画产业链的健康运转，实现动画产业的高质量发展。

总结而言，我国动画产业的政策法规对产业发展起到了一定作用，但其转型尚未完成。未来政策的制定必须要着眼于数字文化产业的变革趋势，通过改革补贴政策、改变作品定位、构建虚拟产业集群等手段实现动画产业的“提质减量”，让中国动画真正成为人民群众喜闻乐见、与时代脉搏共同跳动的精神文化产品;让中国动画走出国内、面向国际，提升我国的文化影响力和软实力;让中国动画成为令中国人民自豪的“文化底气”。

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（作者单位：同济大学）