高校二级学院领导干部经济责任审计全覆盖探析

陈晨

[摘要]本文通过分析高校二级学院权力运行的内涵，以权力运行为主“体”，聚焦“政策落实、规划与制度、决策与执行、财务管理、内控管理、廉政廉洁”六个责任“面”，推导至“线”及“点”，构建“点线面体”的二级学院领导干部经济责任审计全覆盖模型。深入思考分析审计过程中的难点和重点，以期既能做到有效监督，又能推动领导干部履职尽责、担当作为，不断推进高校治理体系和治理能力的现代化。

[关键词]高校   经济责任审计   全覆盖

本文系福建省中青年教师教育科研项目“权力运行视角下的高校二级学院领导干部经济责任审计全覆盖探析”（项目编号：JAS170122）

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。《规定》全面深化新时代我国党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员经济责任审计内涵，有效强化对“关键少数”权力运行的制约和监督，对党和国家以及审计事业发展具有十分重要的意义。

二级学院领导干部作为高校治理体系中必不可少的中坚力量，在党务、行政、教学、科研等方面承担着重要的管理责任和领导责任。随着高校“双一流”建设的推进，校院两级管理体制不断深化，学校分权管理的重心不断下移，二级学院领导干部在管理和使用学校的资金、资产、资源等方面行使了更多的权力，也肩负了更大的责任。

本文立足于高校经济责任审计环境和审计实践，着眼于增值型内部审计与组织治理的良性互动，通过分析高校二级学院领导人员权力运行内涵，探索如何分层次、有重点地推进领导人员经济责任审计对权利运行制约的全覆盖。

一、高校二级学院的权力运行内涵

从二级学院治理来看，学院在学校党委的统一领导下，党政领导班子以集体领导、分工合作、协调运行的工作机制行使权力，承担学院管理责任。党委会议、党政联席会议是学院的党政议事机构，党委会议是政治核心，党政联席会议是重大事项决策中心。教职工代表大会行使民主管理和民主监督的权力，对涉及学院发展、师生员工切身利益的重要事项进行审议和审定。学术委员会或教授委员会、教学委员会等专业委员会发挥学术评议与咨询的功能，对学院教学科研、人才引进和学科建设中的重要事项进行评议。

党委书记与院长是学院党务、行政的“一把手”，他们共同的责任是贯彻执行党的教育方针和决策部署，推动学院在教学、科研、服务社会、行政管理等全方位的发展，这同时也赋予了他们在学院内部治理中的权力。依据“党管办學方向、党管干部、党管人才、党管意识形态”的原则，党委书记是政治权力的行使主体，把握学院重大战略决策的政治方向，着力于学院党的建设、干部队伍建设、意识形态与思想政治的把关，推动加强反腐倡廉建设，对行政运行和管理起到支持和监督作用。院长是行政权力的行使主体，侧重于政策执行、学院学科建设、人才培养、科学研究、对外交流合作和其他行政管理工作。

二、“点线面体”的领导干部经济责任审计模型

开展二级学院领导干部经济责任审计，核心是为贯彻党的教育方针，加强对学院党政领导干部的管理和监督，进而推动社会主义现代化大学的科学发展。为规范权力运行，开展二级学院领导人员经济责任审计目的主要有三个：一是通过对领导干部任期内管理情况进行全面梳理，评价领导干部经济责任履职情况;二是强化对领导干部的权力制约，促进其树立正确的权力观、政绩观、绩效观，实现依法行政、科学执政;三是及时发现学院管理漏洞，揭示风险，促进领导干部勤政廉洁，全面履行职责。

学院领导干部经济责任审计有其清晰的审计内容，本文拟使用“点线面体”的方式，构架审计模型，以期达到学院经济责任审计的全覆盖。经济责任审计内容的“体”是学院领导干部任职期间利用各项资源，规范权力运行，落实经济责任的总体情况。审计内容的“面”涵盖以下六个方面：政策落实，即贯彻执行重大教育经济方针政策、决策部署情况;规划与制度，即重要发展规划和制度的制定、执行和效果情况;决策与执行，即重大经济事项的决策、执行和效果情况;财务管理，即预算执行及财务收支的真实、合法和效益情况;内控管理，即学院各项业务的管理情况;廉政廉洁，即在学院的教学科研与经济活动中落实党风廉政建设责任和遵守廉洁从政规定情况（见图1）。审计内容的“线”是从以上六个方面各自梳理审计重点线路，如内控管理的“线”包含了办学办班管理、采购管理、资产管理、工程项目管理、合同协议管理等重要领域。审计内容的“点”是每一条“线”中包含的风险点，通过查阅、核对、询问、盘存等方式方法，具体分析每一个风险点中存在的实际问题。本文利用“点线面体”的全覆盖审计架构，深入梳理高校二级学院经济责任审计，以图表的形式，构建审计内容的具体框架（见表1—表6）

审计内容的“体”和“面”总领审计思路，从宏观角度分析业绩、查找系统性问题，“线”和“点”则是以风险导向、问题入手，有针对性地查找问题。宏观与微观的结合，避免了审计工作的片面，使审计工作深入学院的内涵建设中，真正发挥出“免疫系统”的功能。

三、相关建议

（一）党政同审，分别定责

二级学院党政领导干部责权具有广泛关联性，在审计工作推进中，清晰认定责任有一定难度。对发现的问题，要仔细查阅党委会议、党政联席会议的纪要和记录，获取相应文件、资料、凭证，必要时通过现场观察、询问等方式，区分党委书记、院长的责任。对涉及学院事业发展的重大事项存在的问题，如“规划与制度”方面的问题，书记、院长都应担责;由学院行政部门主抓的“财务管理”“内控管理”中出现的问题，责任多由院长承担，其中涉及师生员工切身利益的事项，如绩效发放中存在的问题，书记、院长共同担责;涉及领导干部个人廉洁的问题，个人负直接责任。具体界定时，遵循“权责对等”基本原则，分析历史背景，研判权力与责任，根据决策的过程、文件的签批、事项的具体参与情况等，合理界定党委书记、院长分别应承担的直接责任与领导责任。

（二）突出重点，明晰审计“全覆盖”的边界

《规定》中对经济责任的定义是“领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责”。经济责任审计的“全覆盖”并不是面面俱到。学院党政领导的经济责任审计，应厘清审计边界，紧扣“经济”、聚焦“教育”，从分析其管理学院资金资产资源入手，以重大经济风险为导向，以权力运行和责任落实为重点，从宏观层面评价和鉴证其贯彻落实教育经济方针政策、推动学校教育事业发展的情况。同时，审计过程要突出重点，抓住关键。以建设“双一流”大学的中心任务为抓手，根据每个学院的特点，运用信息化技术手段，对重点项目靶向发力，深层次揭示问题，保证审计项目的高质量完成。

（三）把握容错边界，坚持“三个区分开来”原则

教育事业发展，需要有勇于探索、敢于担当的领导干部。审计目的是推动发展，而不是阻碍发展。领导干部经济责任审计，在严谨细致查摆问题的同时，要坚持“三个区分开来”的原则，激励担当与作为。充分调查事情发生背景，全面细致分析前因后果、来龙去脉，考察是否存在缺乏经验、先行先试、探索性试验以及为推动发展等原因，而导致出现失误和错误情况。认定的过程，把握“主观是否出于公心、客观是否执行程序、后果是否影响严重、损失是否积极弥补”的原则，完善容错认定的操作流程，确保认定严谨、科学规范，避免主观臆断、以偏概全。坚持容错的同时不能放任，要让被审计领导干部充分认识问题的严重性，及时认真整改，避免由小错酿成大错，真正做到为改革创新的领导干部保驾护航。

（四）注重绩效评价

经济责任审计关注权力运行，不仅要发现在权力运行中“做错了什么”，更要关注权力运行“是否有成效”。要看经费使用是否合法合规，也要看使用经费在推动学院发展中取得的效果;要看当前效益，也要看长远发展。对于学院，管理目标责任制的落实，是其经济责任是否有效履行的一个重要评价指标。结合政策落实，在绩效评价中关注以下几个方面。第一，学科建设取得的成效，包括学科评估名次、学位点建设情况。第二，师资队伍建设情况，包括师资质量是否提升、师资结构是否合理、专业布局结构与学科专业设置是否符合经济发展和社会需求等。第三，人才培养情况，包括教学资源建设、教改项目与成果、学生科研与学科竞赛、学生培养质量等。第四，科学研究与社会服务，包括科研平台的建设、科研项目和经费获取情况、科研成果奖励、推进产教融合情况、社会服务情况。第五，国际交流情况，包括人才培养的国际化情况、中外合作办学情况、国际学术会议的举办情况等。重点考核资金投入与产出，综合考虑学院发展背景、校内各学院横向比较的数据、在全省乃至全国排名。

（五）着力审计整改，强化审计结果运用

审计能否发挥出“免疫系统”功能，做到“治已病，防未病”，整改是关键。“审”而不“改”，就是在做无用功。在学院领导干部经济责任审计中，以往审计发现问题的整改情况是审计关注重点之一，着力揭示整改不力、屡改屡犯的问题。要使学院党政领导班子充分认识到审计整改重要性，加强对审计整改工作的组织领导，将其纳入议事决策范畴，落实责任分工，健全完善内部管理机制，使整改落实到位。做好审计“问题清单”“整改清单”“销号清单”的有机对接，严格把关，保证所有问题事项被深刻理解，所有整改措施切实可行、发挥实效，防止避重就轻、做表面文章、弄虚作假、敷衍了事。注重建立健全审计结果运用的长效机制，与职能部门形成联动，以审计结果为抓手，促进学院整改抓细、抓实，能够举一反三，及时研究对策，从学校治理层面健全完善制度、流程。

（六）以信息化推动审计工作

高校内部审计是高校治理重要组成部分，但不是一个孤岛。审计实践发现，强化信息化审计思维，是提升经济责任审计实效的重要手段。

第一，利用学校信息化大数据平台，从需求入手，挖掘政策信息、财务信息、业务信息，构建审计信息化数据平台。第二，搭建审计工作管理信息化平台，将经济责任审计程序流程化、业务文书模板化，降低出错率，将风险点与涉及的法律法规导入程序模板，快速精准查找问题。第三，利用信息化技术，对以往学院审计中发现的问题进行聚合分析，揭示共性，逻辑推理，剖析深层原因，以期提升领导干部正确有效运用权力的能力，推动学院事业发展。

四、结束语

内部审计要依法依规，采取相应程序、技术和方法发挥“免疫系统”功能。二级学院领导干部经济责任审计，要以权力运行作为主线，搭建体系、梳理脉络，保证审计过程突出重点、清晰步骤，提高審计效率。审计过程中要把握经济责任审计边界、合理界定责任、注重绩效评价、做好“三个区分开来”、强化审计结果运用、提升审计信息化水平。“点线面体”的审计思维模式同样可以推导至高校的部处、附属单位以及其他单位的领导干部经济责任审计中，使审计既能做到有效监督，又能推动领导干部履职尽责、担当作为，推进学校治理体系和治理能力现代化。

（作者单位：福建师范大学，邮政编码：350117，电子邮箱：chenc@fjnu.edu.cn）

主要参考文献

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[4]周波，刘永栓.高校二级学院党政共同负责制的实践挑战和对策探析[J]. 北京教育， 2021（3）：71-73