发展租赁住房解决新市民、青年人的住房刚需

摘要：解决新市民、青年人的住房问题，是党中央、国务院的重要部署，关系到国计民生。以近期、中期、远期的时间框架，探讨住房租赁市场的发展。近期：在供需两端发力，多方位满足新市民、青年人的基本住房需求;中期：因城施策，根据不同城市所需人口类型制定住房政策;远期：地区间联动、中央统筹协调，改善不平衡、不充分的住房发展现状，使新市民、青年人摆脱“居无定所”“居而不安”的困扰，实现“住有所居”“安居乐业”。

关键词：租赁住房;新市民青年人;住房刚需

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）02-0056-05 收稿日期：2022-01-20

2015年以来，我国将培育和发展住房租赁市场提至保障民生，促进房地产市场平稳健康发展，实现“让全体人民住有所居”的高度。“十三五”期间，我国住房租赁市场逐步建立起来并取得了突出的成绩。2021年3月5日召开的十三届全国人大四次会议的政府工作报告，继续强调了“房住不炒”的原则和解决大城市住房问题的决心。继往开来，发展住房租赁市场任重道远，尤其应该看到在速度与规模以及所产生的作用等方面，与党中央的要求、人民的期望相比尚有差距。特别是大城市新市民、青年人一直仍受“居无定所”“居而不安”等问题的困扰。笔者认为，发展住房租赁市场，是解决新市民、青年人住房刚需的有效途径。

解决新市民、青年人的住房问题应从经济、社会发展的实际水平出发，按近期、中期、远期的时间框架设置目标与任务，促进新市民、青年人在城镇定居。第一，要坚持市场为主，发挥市场配置资源的决定性作用，大力发展和规范住房租赁市场，促进租赁住房的多元化、多主体供给;第二，对住房、收入双困的新市民、青年人要做到政府积极引导、托底保障与城市需求兼顾，为新市民、青年人提供多渠道的保障性租赁住房;第三，强化企业责任，鼓励用工单位解决新市民、青年人的住房需求。

1 近期：在供需两端发力，多方位满足新市民、青年人的基本住房需求

解决新市民、青年人住房问题的近期目标是：满足新市民、青年人的基本住房需求，并优先解决城市所需人才的住房问题。近期的政策难点是，政府在改善新市民、青年人住房问题时，将面对提高住房数量和质量所需的庞大资金缺口，短期内不可能大规模扩大住房市场的供给量。因此，近期的政策重点是供需两端齐发力，完善住房保障制度，发展住房租赁市场，提高居住品质，增强支付能力，增加供应主体。

在住房保障方面，促进公共住房的精准化保障，加强中央财政支持。在为新市民、青年人提供公共住房时，可以采取打分制，给予青年人家庭、有结婚计划的家庭、多世同堂家庭、来就业地2年以上的家庭、受教育程度较高者一定分值，综合考量，从而更有效率、更精准地为新市民、青年人提供住房保障。此外，环卫和公交等行业是维持城市正常运行的公益性行业，但是这些行业人员特别是一线工作人员的工资往往比较低，住房困难问题比较突出。各个城市应因城施策、因地制宜，为公益性岗位一线工作人员定向提供公共租赁住房或者住房补贴。同时，应加强中央财政对于基本住房保障的支持力度，以促进公平和谐，维持社会稳定。

第一，住房租赁方面，把握新市民、青年人的住房需求，提供多层次租赁住房。部分新市民、青年人的流动性较强，流动原因多是为了工作，因此，其居住需求也很可能是短期的。与舒适但价格相对较高的市场租赁住房相比，他们更倾向于居住在租金较低但能够满足基本居住需求的蓝领公寓或宿舍型公寓里。因此，应鼓励单位为有稳定就业的新市民提供租赁住房，或通过改建或改造闲置非居住用房为单位租赁房。对于新市民、青年人中刚就业的普通白领群体来说，在支付能力范围内，他们一般会尽可能选择相对舒适、离市中心或上班地较近的住房。基于职住平衡的考虑，小户型市场租赁住房是其比较理想的选择。对于新市民、青年人中的中、高端人才来说，其对于住房的需求不仅仅在于居住，还会在很大程度上考虑社交、生活品质等因素。因此，住房租赁机构提供的品牌公寓更符合此类群体的需求。

第二，法、税、地、资多管齐下，鼓励住房租赁市场发展。一是完善住房租赁法律法规，保护租赁双方的合法权益，并从社会公平的视角出发，加大对承租人利益的保护，保障租赁居住的安全性、可负担性及稳定性。二是通过出台相关规章制度、建立行业协会、黑名单等方法规范中介行为，禁止在网上发布不实甚至虚假的租赁房源信息。三是可以通过对出租人减少个人所得税的措施，鼓励个体出租人出租空余房源，增加市场供应量;也可以对承租人采取以房租抵扣一定比例个人所得税的措施，减少其租房负担。四是特大城市用地比较紧张，租赁住房需求比较旺盛，可在中心城区或者交通较为便利的地方，在每年新增住宅出让土地中规定一定比例的土地作为租赁住房专用土地，仅发放租赁住房用地单一产权证明，从而防止用地性质的变化。五是促进住房租赁市场的金融创新与发展。在租赁住房建设中运用REITs使固定资产通过金融创新的模式转化为标准化、可流通的份额资产，为后续新建租赁住房项目提供资金周转;开发如租房按揭、租金贷等产品，提供給资金周转困难的承租人。

第三，居住品质方面，促进城中村和旧城区的更新改造，提高住房质量。城中村和旧城区住房存在两大问题：一是出于对经济效益的追求，房东倾向于出租更多的建筑面积，因此，私搭乱建现象严重，安全隐患突出。二是缺少必要的基础设施和公共服务供给，环境卫生条件差，特别是旧城区的房屋，大多比较破旧、基础设施较差。然而，由于目前廉价的租赁住房供不应求，简单地取缔和驱赶并非良策。可考虑釆取如下措施，或允许在集体土地上建造成本型租赁房出租给新市民、青年人或用工企业;或通过市政改造工程，增加对城中村、城乡接合部和旧住宅区的基础设施投资，集中改造，提高基础设施水平;或整治群租、私搭乱建等违法违规行为，同时联合企业对城中村和旧城区的住房进行改造，提高住房质量。此外，对于企业提供的职工宿舍，应通过政府监管的介入，保障新市民、青年人的住房达到最基本的标准，排除安全隐患，完善公共配套设施，改善新市民的居住、卫生条件。C73A5047-22BF-4A3F-973A-25B88C3E9A3E

第四，支付能力方面，擴大住房公积金缴交范围，强化住房公积金的支付性与政策性功能。一是扩大住房公积金缴交范围，支持新市民、青年人自愿缴存住房公积金，用于购房和支付住房租金。二是随着近年来国家出台各项政策鼓励发展住房租赁市场，应该简化住房公积金支付租金的流程，建立和完善住房公积金异地结转系统，促进使用住房公积金支付租金，让住房公积金在新一轮的改革中发挥更大的作用。三是可以将住房公积金管理中心发展成为政策性住房金融机构，为国家的相关政策提供金融支持。如：可为社会化力量参与住房保障的建设、租赁住房供应和城市更新改造等提供低息贷款，也可为符合国家住房政策的贷款项目提供担保，还可为住房贷款证券化的发展提供支持。

第五，供应主体方面，增强社会化力量参与度，培育住房专业化机构。与政府机构相比，社会化力量参与住房供给能够灵活把握社会需求，提高住房供应效率。特别是租赁住房需求多样化的特征，社会化力量参与租赁住房供应能够更加精准地满足社会各类租赁群体的需要。一是可通过减税、规范化等措施，鼓励并培育专业化的住房租赁机构。二是盘活商办物业、闲置企业用地等存量房作为租赁住房房源。对于能够用于房屋租赁的商办物业，可以按照国家和地方的住宅设计规范改造后岀租;对于闲置的国有企业用地或房屋，可以联合住房租赁机构，改造成租赁住房。三是加大社会团体对于建设保障性住房的参与力度，提高保障性住房的质量。

2 中期：因城施策，根据不同城市所需人口类型制定住房政策

解决新市民、青年人住房问题的中期目标是：与大城市的经济转型升级需要及中小城市的经济发展水平相适应，通过住房政策引导和吸引相应的人口流入，优化我国城镇化空间布局和城镇规模结构。中期的政策难点是城市所处的发展阶段以及城市发展定位不同，其对人口的需求总量和结构（如教育程度等）的要求也不同，相适应的住房政策也就不同。因此，中期的政策重点是因城施策，根据不同城市需要的人口类型制定住房政策。

第一，一线城市应重点发展住房租赁市场，提高容积率，高效使用土地资源。一线城市的全社会固定投资占GDP的比重较低，城市发展已进入创新驱动阶段，未来的经济增长要依靠技术或服务创新，因此需要重点关注与该城市定位相关的高层次人才以及维持城市正常运行的基层人员的住房问题。一线城市人口密度高，住房需求很大，而房价的高涨导致很多新市民买不起房，要重点发展住房租赁市场。一是要促进租赁住房的多元化供应，对所需人才发放租赁补贴，并对其优先开放公共租赁住房，利用集体建设用地建设成本型租赁住房，供低收入新市民群体居住。二是这类城市用地紧张，要提高土地的利用效率，适当提高中心城区以及地铁站附近住宅的容积率，并努力盘活闲置商办房和企业闲置存量住房。三是为了吸引人才，可以为所需人才提供人才共有产权房，增强其定居意愿。

第二，东部二线城市应公私结合地发展租赁住房，租购并举吸引高素质人才。东部二线城市应该根据自己的城市定位，大力发展第三产业，需要重点关注可以为其城市定位指引方向的多领域高素质人才，以及与城市发展建设密切相关的新市民、青年人。此类城市人口密度不像一线城市那么高，但是比内陆城市高，住房需求也比较大，房价也较高，但此类城市的承载力与一线城市相比还有较大空间，可以吸引更多的新市民、青年人进城。对于此类城市，可考虑如下策略：一是应该公私结合地发展租赁住房，让新市民“住有优居”。在住房保障方面，建议将公租房制度向全体新市民、青年人开放，实行实物供给与货币补贴相结合;在住房市场方面，大力发展住房租赁市场，促进租赁住房多元化供给。二是此类城市非常需要各类高素质人才，可根据不同人才的住房需求区别对待，可以考虑发展人才共有产权住房。三是城市建设需要大量建筑工人等基层人员，也可以考虑为其提供公共租赁型集体宿舍。

第三，内陆城市应促进新市民、青年人进城定居，完善周边配套，促进产城融合。内陆城市可将发展方向定位为前面两种城市的产业结构调整的接收者，适当加大第二产业投资。此类城市需要吸引第二产业从业人员，同时促进本地农民或因不堪东南沿海城市高昂的生活成本而回流的新市民、青年人进城定居。一是此类城市的用地较前面两类城市不那么紧张，可以与企业合作批量建设卫生、安全的公共租赁型集体宿舍，将公租房向新市民、青年人开放。二是应注重在新建产业园区实施产城融合，完善产业园区周边居住地区的公共配套设施，如医院、学校、公园及文体设施等，以吸引新市民、青年人来此定居。三是为了吸引产业技术相关人才，可以为人才提供租买联动型住房。四是可以考虑将农民的合法权益货币化，与周边乡村地区联合建立宅基地、承包地、集体分红三大权益有偿退出机制，提高农民的支付能力、投资能力和在城市的居住能力。

3 远期：地区间联动、中央统筹协调，改善不平衡、不充分的住房发展现状

解决新市民、青年人住房问题的远期目标是：发展平衡的、充分的住房市场，完善长效机制，从根本上解决新市民、青年人的住房问题。远期的政策难点在于从产业、用地、福利、财政、公共配套等多方面进行调整，从而实现各地区住房结构与总量供需均衡。因此，远期的政策重点在于，实现城市间、城乡间的合作联动，在不同地区间建立一个非竞争、相互配合的联动机制，由中央政府统筹协调，改善不平衡、不充分的住房发展现状。

第一，城市间联动，发展城市群，在大城市实行“租房券”制度。党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。发展城市群能够实现产业的高效配置，大城市与中小城市间的产业联动能够带动新市民、青年人的合理流动，促进农业人口市民化，进而有效调整住房需求。大城市人口规模大，用地紧张，房价较高，可以参考美国的经验，实施“租房券”制度。具体操作方式为：保障对象在户口所在地按照条件申领住房优惠券，到就业地交给当地基层部门领取租金优惠，就业地城市或地方政府依据优惠券的总额向中央政府申请财政转移支付，或者申请新增建设用地指标。在前面的新市民、青年人居住情况分析中，我们得出没有房产的新市民、青年人比有房产的新市民、青年人更容易有住房困难问题，而房租支出占家庭收入的比例在20%?30%的新市民、青年人最容易感到住房困难。综合考量，“租房券”的领取标准要跟有无房产挂钩，租金补贴应该发放给这一部分新市民、青年人。之所以分别设定补贴下限和补贴上限，是因为这样做既可以有效覆盖住房困难家庭，又可以防止被补贴家庭租过高租金的住房造成财政浪费。以一个家庭月收入为10000元、无房产的新市民、青年人家庭为例，每月的租房券补贴标准为10000×（30%?20%） = 1000元。如果其租住月租金3000元的房子，每个月的房租支出为2000元。如果其租住月租金4000元的房子，每个月的房租支出为3000元。具体租何种价位的房子，由该家庭根据其承受能力决定。

第二，城乡间联动，实施城市福利与土地权益的交换。近年来，全国各地都在推进城乡统筹发展、区域城乡一体化。但是，由于生产要素在区域间的自由流动是城市化、工业化、市场化的必然要求，如果没有全国的城乡统筹和区域协调发展，是难以真正实现区域内的协调发展的。各城市之间可以通过城市福利、用地指标等多种要素的综合交易建立有效的新市民迁移机制，基本思路为：一是降低目前多数城市的人口迁移准入标准。比如设定一定条件但不高的准入标准（如在该城市就业两年或三年，申请时累计6?12个月月收入标准在该城市低保收入水平以上）。二是在城市中为新市民建立最基本的社会保障、子女就读和住房安排机制，构成一个福利包，可以称为“城市户口”。三是建立新市民、青年人迁移机制，在自愿的基础上，达到上述准入标准的农民，如果（无偿）放弃农村的土地（将土地使用权证交还村集体），则可以获得“城市户口”和申请享受上述福利包的资格。四是流入地政府给予某流出地农民一定数量的“城市户口”后，从流出地得到一定量的建设用地指标。五是流入地政府得到一定数量的建设用地指标后，在土地出让金中拿出一部分给予流出地。

第三，中央统筹协调，实现公共服务均等化。城镇化的本质是新市民、青年人在城市定居，使城市人口占比不断增加。良好的公共服务对新市民、青年人在工作地定居具有重要的促进作用。然而目前我国城市间的公共服务配套发展不均衡，良好的教育、医疗、基础设施大都集中在大城市，中小城市的公共服务水平与大城市存在一定差距。这种现象导致人口不断加速向大城市聚集，大城市不堪重负，只能通过户籍制度来限制人口增长。中小城市的城市化进程却相对缓慢，农民中的很大一部分对于定居城市的意愿不强。为了缩小公共服务的地区间差异，增强新市民、青年人定居城市的信心，中央政府应统筹协调，完善基本公共服务均等化供给导向的公共财政体制，科学配置中央政府与地方政府之间的事权、财权。应明确各级政府的基本公共服务支出责任，合理调整各级政府的收入划分，增强基层政府的基本公共服务供给能力。

作者简介：张世涵，管理学博士，天津师范大学经济学院副教授。

基金项目：住建部科技计划项目《建立住房租赁市场风险防控机制研究》，项目编号：2021-R-081。C73A5047-22BF-4A3F-973A-25B88C3E9A3E