基于CiteSpace的我国基层治理研究情况分析

张哲浩

摘 要：在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，基层治理作为其中重要一环，显得十分重要。基层治理本身包含多个层次的含义，具体来看包含了街乡治理、社区治理和农村治理等多个方面，概念内涵与外延较广。近年来，学界针对基层治理做出了大量的研究，取得了丰富的成果，本文基于citespace软件就近五年来学界对基层治理的研究重点进行分析，直观地呈现出学界研究重点聚类及时间图谱与未来研究趋势，并就未来基层治理方向提出建议。

关键词：citespace;基层治理;街道办;乡镇

一、问题的提出

在“单位制”瓦解后，大量原本由单位承担的社会管理和服务职能重新归到政府，如何在原来社会管理的基础上做好社会治理工作，成为了我国加快政府职能转变，构建现代型政府的重点工作之一。党和国家提出推进国家治理体系和治理能力现代化的战略方针后，基层治理作为国家治理的重要环节，随着城市的不断扩大和人口的激增，乡村地区的快速城镇化和空心化并存等一系列问题的出现，无论是中央和地方都出台了一系列政策文件以期推动基层治理的优化，同时各地围绕基层治理中存在的如“条块矛盾”“权责不等”“形式主义”等问题展开了创新性改革，其中不少试点改革已经取得了成绩，实现了政策的扩散。为了更好梳理近年来学界对基层治理的研究情况，本文采用了在研究关键词聚类和关键词时间节点展示上有优势的的citespace软件，在中国知网上对关键词“基层治理”进行检索，将检索时间范围设置为2016年1月1日-2022年1月1日，共甄选出与本文研究主题“基层治理”相关，且来源于北大核心和CSSCI期刊的文章2589篇。通过将2589篇文献以refworks的格式从中国知网上进行下载，并使用citespace软件对其进行格式转换，并使用转换后的数据进行研究关键词聚类和时间图谱的分析，以此梳理和分析学界关于基层治理的研究重点和研究方向变换的时间脉络。

二、基层治理研究时间图谱

（一）研究热点的总体分布

一般来说，文章的关键词充分反映了本文的研究重点，因此在一段时间内，学界研究中高频出现的关键词即为这一阶段内学界就某一问题的研究热点。为了能够更加精准地通过citespace软件对学界就基层治理研究重点的情况进行分析，本文在使用citespace绘制基层治理相关文献关键词共现分析和时间图谱时，为了尽可能减少弱关联关键词对分析结果的影响，在citespace操作界面中勾选了pruning功能中的“pathfinder”“pruning sliced networks”和“pruning the merged network”三个选项，共获得了412个节点和723項连接，网络密度为0.0052。在此基础上，将keyword的threhold指数设置为4，然后绘制出关键词聚类图谱。其中关键词在这一时间段内出现的频率越高，其对应的时间节点大小也就相应较大、颜色较深。（参见图1）

从图1来看，“基层治理”“社区治理”“社会治理”“乡村治理”四个关键词出现的频率最高。这也直观地呈现了基层治理研究的重点在“社区治理”“乡村治理”和“社会治理”三个大的方面。社区作为城市中最基层政府街道的属地，在属地管理的原则下，尽管社区甚至不是政府的派出机构，没有执法权，但是在基层治理的实际过程中，随着城市的不断扩张，街道的辖区也逐渐变大，尽管社区往往因自身行政色彩浓厚而被学界批判，但是在实际中社区已经成为了基层政策执行链条的真正末梢，因此“社区治理”成为基层治理研究的高频关键词并不意外。而基层治理除了包含城市以外，还有乡镇和农村地区，因此“乡村治理”也成为了基层治理研究的一项重点，从图1我们不难看出，针对乡村地区治理的研究和针对城市基层治理的研究整体上呈现出相对均衡，可以看出学界对城市和乡村地区的基层治理都给予了高度的重视。

同时一些频率相对较低的聚合如“协商民主”“党建引领”“精准扶贫”“乡村振兴”都是近年来与基层治理有着高度关联的内容。在基层治理中如何开展好协商民主，发挥基层协商在社会治理中的作用，如何通过党建引领破解基层治理中长期存在的制度矛盾，实际上都是基层治理研究中新兴的重要话题。而“精准扶贫”与“乡村振兴”则是与基层治理有着重叠的成分，扶贫与振兴不仅仅是强调经济层面上的，更是系统的对扶贫和振兴地区进行治理的优化，包括教育医疗以及政府的服务职能的转变等等，因此这两个方面虽然不从属于基层治理的概念，但是与基层治理有着高度的交叉，故频率也相对较高。

（二）研究热点的纵向分布情况

为了更好地梳理2016-2021年基层治理有关的研究重点的变化情况，本文对选取的2589篇文献，通过citespace软件的控制面板进入layout界面，并选择按照关键词绘制“timeline view”，进而直观地呈现出近五年来学界针对基层治理中街道办的研究重点的纵向变化，其中Q=0.8687，S=0.969。（参见图2）。

为了进一步更加直观地呈现2016—2021年基层治理研究重点的年际变化，本文使用Citespace的关键词突现功能对过去5年间研究热词的变化及未来研究趋势进行了分析。具体而言，首先将关键词突现分析中的“最小持续时间”默认值2设置为1，即检索时间段的最小单位为1年，最终得到了25个发生突变的关键词（参见图3）。

结合图2来看，在2016-2017年这一时期，学界开始逐渐意识到在城镇化的进程中，基层组织中不合理的权力配置影响着基层治理的效果[1]，对基层治理中各种政策工具的施行起到了阻碍作用[2]，这一时期多以某一街道或者乡镇为案例进行分析，从具体的现实问题出发，尝试得出理顺和解决我国基层社会治理中职能定位不准、权责关系不清晰、基本价值取向[3]存在一定偏差的问题，以提高基层治理的水平[4]和法治化水平[5]。

在2017-2019年期间，为了解决我国现行体制机制下基层治理中存在的条块矛盾，各地开展了一系列的治理创新，学界在这一阶段主要针对各地的政策创新展开研究。其中通过党建引领的方式来破除基层治理中的有权无责的方式，是一项成功的机制性创新。虽然在此前学界及部分地方已经注意到党建引领在基层治理中可能有着一定的作用，但都没能将党建引领固定为基层治理中的一种机制性工具[6]，总体来看主要研究与讨论集中在北京市做出相应的改革实践后，学界进行了充分的研究和总结提炼，为各地结合自身情况采用党建引领提供了有益帮助，实现了学术研究与地方治理实践的良性互动。同时在这一时期，脱贫攻坚进入决胜阶段，乡村振兴也开始起步，基层治理中尤其是精准扶贫中暴露出的形式主义[7]、基层负担过重[8]等问题被学界所廣泛关注，如何使基层的治理资源[9]实现优化配置，治理更加精细也成了学界的关注热点。

在2019-2021年期间，为了更好地促进基层的精细化管理，破除基层治理中的形式主义，提升基层治理的效率，各地纷纷通过“互联网+网格化”等信息技术融合的方式，将基层治理与互联网技术相结合。学界在此期间就技术弥合传统基层治理中的信息鸿沟，如何打造数字政府，优化治理路径给予了高度关注。在新型冠状病毒肺炎疫情爆发后，基层治理的高效运转对我国疫情的控制起到了重要作用，学界就此契机，以新冠疫情为背景，对我国基层治理中如何运用数字化技术手段、发挥网格作用、快速动员机制等基层治理方式做出了深入探讨与研究。

结合图3我们也不难发现，“形式主义”“第一书记”“疫情防控”“治理效能”“党的领导”“基层自治”和“应急管理”研究热点一直持续到2021年底，因此在2022年这些方面仍然是学界针对基层治理问题的重点研究方向。通过这些关键词的突现情况，结合基层治理中的实际情况，我们不难推出在属地管理强化和疫情防控常态化的背景下，各地往往出现层层加码、形式主义的情况，如何破解形式主义，防止各地层层加码，仍将是下一阶段学界可研究的热点。而在基层治理效能提升方面，未来党建引领仍将是一条关键的提升路径，同时推进协同治理，促进社区、村的基层自治将继续成为下一阶段学界和各地实践中的重点。

三、基层治理研究重点分析及未来展望

（一）研究集中在机制与技术层面，缺少制度化建构

总体来看，近五年来学界对于基层治理研究除了传统的由我国压力传导型体制所带来的基层治理中出现的“形式主义”与“层层加码”的情况，大部分研究主要集中在基层治理主体，尤其是街道办事处和乡镇，因条块矛盾的存在而导致的权责不一致的生成逻辑解释以及具体的应对措施与方法。就具体破除权责不等的路径研究来看，学界的研究轨迹主要沿着从以党建引领为例的机制创新，到后疫情时代的互联网技术打造数字政府。但是技术的研究是用以辅助机制的施行，机制并不是长效的措施，在机制实施成熟后应当向制度层面进行转变，将有效的治理机制转为高效的基层治理制度保障，针对这一点学界目前研究相对较少，相关研究主要集中在街道和乡镇的机制性赋权问题上，缺少进一步地通过制度向基层治理主体进行赋权，以从根本上化解权责不等的情况。

（二）研究集中在宏观与中观层面，缺少对治理主体本身的研究

目前学界对基层治理主体的研究往往是将其置于基层治理的场域中，将街道办、乡镇、社区、村落视为一个整体，从宏观或者中观层面研究其与其它主体之间的关系以及其在基层治理的过程中的情况，鲜有学者对基层治理的主体本身进行微观层面的分析研究。实际上，基层治理主体的微观研究对提升基层治理水平有着重要意义。以街道办为例，作为城市政府的最基层延伸，街道办在基层治理中发挥着重要作用，目前学界对街道办的研究主要集中在街道办与社区、街道办与区级其它执法部门，虽然有部分学者从街道办自身的职能定位出发，对街道办的改革与留存问题进行了讨论，但是对于街道办自身的职能定位的转变、街道办的辖区设置、街道办自身存在的编制问题学界却少有研究。随着城市的扩建与人口的快速增加，在一些街道内的辖区存在着“插花地”[10]的现象，而一些超大城市的街道办则存在编制少、工作量大、管理人数巨大的情况，这些问题都对基层治理有着重要意义，因此在以过程视角研究基层治理的同时，还需要对基层治理主体的本身给予一定关注，从微观层面更加全面地对具体的治理情况进行分析。

（三）基层治理研究中应进一步关注街道和乡镇

一般的，我们常说的基层治理中的关键主体包括街道办、乡镇、社区、行政村、社会组织以及居/村民。但是近年来在学界的具体研究中，不少学者对基层治理中的主体关注主要集中在某一个行政村或者某一个社区的具体做法上，尽管这对于提炼某地的成功经验，为其他地区进行系统性借鉴提供了有益帮助，但是由于不同的社区和行政村自身情况，尤其是居/村民在年龄结构、知识水平、职业分布等方面有着明显的差异性，而作为基层群众自治发挥重要作用的社区和行政村，居/村民在其治理路径的选择过程中扮演了重要角色，因此某一地或者几地的社区或行政村的典型做法实际上难以对全国各地起到普遍性的示范作用。

但是对于街道和乡镇而言，学界主要还是从问题入手，探讨机制和技术如何破解街乡治理中存在的权责不等现象，并未突出街道和乡镇两个主体在基层治理中的关键地位。在基层治理的过程中，街道虽然只是政府的派出机构，但是在实际的运行过程中与乡镇政府一样，成为了城市中实际上的基层政府，因此从宏观上来说，在政府、社会和群众这参与基层治理的三方里，只有街道和乡镇有资格代表政府，而社区和行政村虽然承担着一定的行政工作，但是从社会地位和法律效力层面来说则远不如街道和乡镇。另外，从目前各地的实践来看，各地纷纷通过机制性向街道进行执法权的赋权，并赋予了街道一定的调动执法部门的权力，从这个角度来看，相较于社区和行政村，街道和乡镇有着更强的资源调动能力，也更有可能解决基层治理中出现的实际问题，综上来看，街道和乡镇理应成为基层治理主体研究中的关键主体。未来学界在对基层治理展开研究时，应平衡好社区、行政村与街道和乡镇的研究比例，更多的机制出发以制度建构为落脚点，以推进基层治理的长效发展。

参考文献：

[1] 方雷，卢征.地方治理中基层组织的权能配置[J].思想战线，2016，42，（1）：136-140.

[2] 张翔.城市基层治理对行政协商机制的“排斥效应”[J].公共管理学报，2017，14（1）：49-60+156.

[3] 王岩，魏崇辉.基层社会治理的理性认知与实践路径探究[J].中国行政管理，2016，（3）：81-85.

[4] 崔晶.城镇化进程中基层政府“非自主性理政”行为研究[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2016，55（3）：16-23.

[5] 马原.基层信访治理中的“法治”话语冲突——基于华北S县的实证观察[J].环球法律评论，2018，40（1）：110-128.

[6] 刘悦伦.以基层党建引领基层社会治理——珠三角的探索与实践[J].理论视野，2017，（5）：67-70.

[7] 金江峰.服务下乡背景下的基层“治理锦标赛”及其后果[J].中国农村观察，2019，（2）：123-133.

[8] 唐皇凤.创新政府治理模式 减轻基层干部负担[J].中国党政干部论坛，2019，（6）：20-22.

[9] 唐皇凤，吴昌杰.构建网络化治理模式：新时代我国基本公共服务供给机制的优化路径[J].河南社会科学，2018，26（9）：7-14.

[10] 赵聚军，李佳凯.行政区划调整如何优化基层治理？——基于天津市“插花地”集中整治的观察[J].行政论坛，2021，28（5）：51-57.